6. Kết cấu của đề tài Luận án
2.3. Thực trạng quản lý chi ngân sách bảo đảm tại các trường quân đội 1. Công tác xây dựng định mức chi
Trong quản lý NSBĐ, việc xác định nội dung chi để tính toán lượng NSNN cần chi cho một công việc cụ thể là rất cần thiết. Để xây dựng dự toán, chấp hành, quyết toán, đồng thời, kiểm tra tình hình sử dụng NSBĐ nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng NSBĐ, thì việc xây dựng và quản lý định mức chi NSBĐ có vai trò rất quan trọng.
Quán triệt những nội dung cơ bản về xây dựng định mức, trong những năm vừa qua, Cục Nhà trường đã xây dựng và đưa vào áp dụng một số định mức chi NSBĐ. Khi xây dựng định mức chi NSBĐ ngành tài chính và các cơ quan quản lý Cục Nhà trường đã đưa vào một số căn cứ và xây dựng trên một số nguyên tắc nhất định:
CỤC TÀI CHÍNH BQP
Phòng Tài chính
BTTM
Cục Nhà trường Ban Tài chính Phòng Tài
chính các TC, QK, QĐ, QBC, BĐBP
Phòng QH - NT các TC, QK, QĐ, QBC, BĐBP
Phòng(Ban) Tài chính HV,
Nhà trường trực thuộc Bộ
Phòng(Ban) Tài chính HV, NT trực thuộc các TC, QK, QĐ, QBC, BĐBP
Phòng Đào tạo HV, NT trực thuộc các TC, QK, QĐ, QBC,
BĐBP
Phòng Đào tạo HV, Nhà
trường trực thuộc Bộ
Căn cứ xây dựng định mức NSBĐ:
- Căn cứ vào nhu cầu thực tế cuả tình hình hoạt động đồng thời có tính đến tính chất khác nhau của từng loại hình, đối tượng và quy mô đào tạo. Ví dụ: định mức chi học liệu cho một học viên cử nhân cấp phân đội khác với học viên đào tạo cử nhân cấp trung - sư đoàn. Trong đối tượng cử nhân cấp phân đội, định mức cho cho đào tạo sỹ quan chuyên môn nghiệp vụ. Đồng thời phải tính đến tính chất đặc thù của từng loại hình đào tạo như các ngành nghề kỹ thuật, ngành quân y….
- Căn cứ vào khả năng NSBĐ của cơ quan tài chính cấp trên: Khi xây dựng định mức chi, ngoài việc căn cứ vảo nhu cầu thực tế, định mức chi phải bám sát khả năng bảo đảm của cơ quan tài chính cấp trên. Trong khi NSQP nói chung và NSNN chi cho lĩnh vực giáo dục đào tạo trong quân đội còn có một khoảng cách khá xa giữa nhu cầu và khả năng, việc xây dựng định mức đôi khi còn mang tính hình thức, việc cấp phát khác xa và rất thấp so với định mức và càng khác xa so với nhu cầu của các đối tượng được thụ hưởng.
- Căn cứ vào kinh nghiệm thực tiễn bảo đảm và quản lý NSBĐ những năm trước, có thể nói đây là căn cứ được coi là chuẩn hơn cả. Như trên đã phân tích, khi xây dựng định mức phải dựa vào nhu cầu và khả năng, trong khi nhu cầu và khả năng còn có khoảng cách nên nếu chúng ta chỉ dựa vào hai yếu tố này chắc chắn tính khả thi cuả định mức sẽ rất thấp. Vì vậy, thời gian qua rất nhiều loại định mức khi xây dựng, cơ quan đã căn cứ vào kinh nghiệm bảo đảm của các năm trước có tính đến sự tăng trưởng của nền kinh tế, tăng trưởng của khả năng bảo đảm và ý định bảo đảm của cấp trên. Thực tế cho thấy rằng, khi xây dựng định mức chi NSBĐ ngành nhà trường nhất là định mức một số nội dung trong kinh phí huấn luyện trường, nếu dựa vào thực tế bảo đảm của các năm trước đó, định mức sẽ khả thi hơn.
Nguyên tắc xây dựng định mức chi NSBĐ ngành nhà trường
- Nguyên tắc thích hợp: Định mức phải hợp lý trong chi NSNN để động viên tích cực trong quản lý, nâng cao hiệu quả sử dụng, trách lãng phí;
- Nguyên tắc bình quân tiên tiến: Định mức không quá thấp hoặc quá cao, xác định định mức cho thời gian hợp lý, phù hợp với điều kiện thực tiễn;
- Nguyên tắc phân cấp, phân loại: Nhiệm vụ khác nhau, ở các cấp khác nhau, đối tượng khác nhau, loại hình hoạt động của đơn vị khác nhau thì định mức chi NSNN khác nhau.
Trên cơ sở những căn cứ và nguyên tắc nêu trên, các cơ quan bảo đảm của Cục Nhà trường cùng với các trường tiến hành xây dựng định mức chi NSBĐ; trước đó có nội dung chi tiêu mới chỉ dừng lại ở định mức chung cho từng khoản mục kinh phí, một số nội dung đã định mức đến từng hoạt động cụ thể và cũng có nội dung chưa xây dựng được định mức, cụ thể như sau:
Kinh phí trang bị trường là nội dung chi chiếm tỷ trọng tương đối lớn trong NSBĐ, thường chiếm 11% - 20% NSBĐ ngành nhà trường. Đây là khoản kinh phí nhằm xây dựng, trang bị cơ sở vật chất liên quan trực tiếp đến hoạt động dạy và học, cụ thể là các phương tiện trong dạy và học. Hiện nay cơ sở vật chất của các nhà trường trong quân đội đã được chú ý đầu tư nâng cấp rất nhiều so với những năm trước đây. Điều đó đã có tác động tích cực đến chất lượng dạy và học nói riêng và chất lượng đào tạo nói chung. Tuy nhiên so với yêu cầu và nhất là so với cơ sở vật chất huấn luyện của các nhà trường cùng ngành nghề của nền giáo dục quốc dân thì vẫn còn có một khoảng cách khá lớn. Chúng ta biết rằng để đầu tư xây dựng cơ sở vật chất không chỉ phụ thuộc vào mục tiêu yêu cầu đào tạo mà còn phụ thuộc rất lớn vào khả năng của NSQP. Trong khi NSQP còn hạn hẹp, về cơ bản NSBĐ mới chỉ dừng lại đáp ứng cho các chỉ tiêu thuộc kinh phí huấn luyện trường. Các nội dung khác tuỳ thuộc vào khả năng bảo đảm của trên nhất là chỉ tiêu đầu tư của trên. Vì vậy, với nội dung kinh phí trang bị trường về cơ bản chưa xây dựng định mức. Tuy nhiên, Cục Nhà trường cũng như các cơ quan quản lý
cũng cần nghiên cứu để xây dựng định mức cho nội dung kinh phí này, bởi nó sẽ là cơ sở cho các quyết định đầu tư của cơ quan quản lý cấp trên.
Về kinh phí bảo quản trường và nghiệp vụ trường
Định mức kinh phí bảo quản trường và nghiệp vụ trường được thể hiện qua bảng 2.1 và bảng 2.2 sau:
Bảng 2.1. Định mức bảo quản trường
Đơn vị: Triệu đồng STT Phân loại trường Mức chi một năm/1 đơn
vị
1 Học viện 130
2 Trường sĩ quan & đại học 120
3 Trường cao đẳng & THCN 60
4 Trường quân sự quân khu 80
5 Trường quân sự quân đoàn 60
6 Trường Thiếu sinh quân và Nghiệp vụ sơ cấp
40
(Nguồn: Cục Nhà trường - Bộ Quốc Phòng) Bảng 2.2. Định mức Nghiệp vụ nhà trường
Đơn vị: Triệu đồng STT Phân loại trường Mức chi một năm/1
đơn vị
1 Học viện 800
2 Trường sĩ quan 80
3 Trường sĩ quan đặc công; Phòng hoá;
Không quân & Đại học Văn hoá 70
4 Cao đẳng Vin Hem Pích 80
5 Trung học chuyên nghiệp 50
6 Trung học Cầu đường 40
7 Trường quân sự quân khu, quân đoàn 50 8 Trường thiếu sinh quân & NV sơ cấp 20
(Nguồn: Cục Nhà trường - Bộ Quốc Phòng).
Qua định mức ở Bảng 2.1 và Bảng 2.2 cho thấy mặc dù đã có định mức nhưng cơ sở nào cho việc xác định định mức chi bảo quản trường của các Học viện là 130 triệu đồng/ học viên/ năm, trong khi các trường Sỹ quan lại là 120 triệu đồng. Tương tự định mức nghiệp vụ trường cũng như vậy. Từ đây có thể thấy việc xây dựng định mức chi cho các nội dung kinh phí là chưa có cơ sở khoa học, điều này dẫn đến tình trạng phân bổ NSNN chưa bám sát vào thực tế nhu cầu chi tiêu của từng nhà trường.
Về kinh phí huấn luyện trường:
Kinh phí huấn luyện trường là nội dung chi chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng chi NSBĐ ngành nhà trường, thường chiếm 70 - 79% NSBĐ. Đây là khoản chi phí trực tiếp bảo đảm cho việc huấn luyện như bảo đảm văn phòng phẩm cho giáo viên, học viên, bảo đảm vật tư mô hình học cụ trong phòng học, chi phí biên soạn tài liệu giáo trình, nghiên cứu khoa học, in ấn mua tài liệu, giáo trình huấn luyện… Vì là nội dung liên quan trực tiếp đến từng đối tượng sử dụng là người dạy và người học, nên trong những năm qua Cục Nhà trường đã đầu tư nghiên cứu xây dựng định mức chi kinh phí huấn luyện trường. Nhưng, như phần trên đã phân tích, hiện nay giữa định mức và thực tế cấp phát là chưa sát, trong đó, nội dung kinh phí huấn luyện còn có khoảng cách lớn nhất. Qua thực tế thực hiện hiện định mức trong lĩnh vực này cho thấy một số bất cập sau:
- Về bảo đảm văn phòng phẩm cho giáo viên, học viên, và cán bộ điều hành huấn luyện: khi xây dựng định mức thường chỉ đáp ứng 70% nhu cầu, thực tế cấp phát chỉ bảo đảm xấp xỉ 50% nhu cầu của người dạy và người học.
Hầu hết giáo viên và học viên phải tự mua sắm thêm những văn phòng phẩm cần thiết phục vụ cho việc dạy và học của mình.
- Về bảo đảm vật tư, dụng cụ sinh hoạt và mô hình học cụ, bảng, biểu các loại phục vụ công tác huấn luyện. Nhìn chung đây là nội dung khó định mức cả về cơ sở tính và quy định thời gian sử dụng. Hiện nay, có một thực
trạng chung là đầu tư cho một phòng học không giống nhau và trong thực tế là hoạt động giảng dạy vẫn diễn ra bình thường. Việc đầu tư cho một phòng học sẽ gặp phải một bất cập nữa đó là có vật tư sử dụng 1 -2 học kỳ phải thay thế (biểu, bảng), có loại vật tư 2-3 năm thậm chí 5 năm mới thay. Việc định mức khó khăn sẽ ảnh hưởng đến không chỉ chất lượng đào tạo, mà còn ảnh hưởng chất lượng công tác quản lý NSNN, các hiện tượng tiêu cực trong chi tiêu, mua sắm, thay thế sẽ nảy sinh.
- Về các nội dung chi tiêu khác như bồi dưỡng giờ giảng giáo viên, tiền thực giảng, kinh phí cho biên soạn giáo trình, tài liệu và nghiên cứu khoa học đã có xây dựng định mức, nhưng nhìn chung là rất thấp, ví dụ: tiền bồi dưỡng giờ giảng: 1.000đ/tiết; tiền biên soạn tài liệu từ 1.000đ đến 2.000đ/ trang; tiền thuê giáo viên ngoài giảng 150.000đ/5 tiết…
Tóm lại, kinh phí huấn luyện là nội dung lớn nhất trong NSBĐ ngành nhà trường, liên quan đến nhiều người nhất và trực tiếp tác động đến hoạt động dạy học và nghiên cứu khoa học của một nhà trường, nhưng nhìn chung định mức của nội dung kinh phí này còn nhiều bất cập nhất. Những bất cập trong định mức của nội dung chi tiêu này sẽ tác động rất lớn đến công tác quản lý NSBĐ, từ lập dự toán, chấp hành và quyết toán NSNN.
2.3.2. Tình hình chi ngân sách bảo đảm tại các trường Quân đội 2.3.2.1. Quy mô và cơ cấu chi ngân sách bảo đảm tại các trường Quân đội Về quy mô chi NSBĐ
Hàng năm, căn cứ vào chiến lược xây dựng và phát triển quân đội, quy mô đào tạo cán bộ, tổ chức biên chế, trang bị, chế độ tiêu chuẩn của Nhà nước và Quân đội đối với công tác GDĐT, ngành tài chính các nhà trường lập dự toán NSBĐ báo cáo Cục Nhà trường, ngành Tài chính Cục Nhà trường tổng hợp thành dự toán NSBĐ của ngành Nhà trường báo cáo Cục Tài chính. Căn cứ vào nguồn NSNN chi cho Quốc phòng, Cục Tài chính phân bổ NSNN cho các đơn vị trong toàn quân trong, đó có NSBĐ ngành nhà trường Quân đội.
Cuối năm ngân sách, ngành Tài chính Cục Nhà trường thực hiện việc quyết toán NSNN với Cục Tài chính. Số liệu quyết toán với Cục Tài chính được xem là quy mô NSBĐ hàng năm của ngành nhà trường.
Bảng 2.3. Tình hình chi NSBĐ tại các trường Quân đội giai đoạn 2011-2015
ĐVT: tỷ đồng
Chỉ tiêu 2011 2012 2013 2014 2015
Tổng NSBĐ 305,5 340,8 386 420 455
- Bảo quản trường 28,1 21,1 17,4 20,2 17,5
- Nghiệp vụ trường 17,1 13 8,1 7,6 5,2
- Huấn luyện trường 203,2 237,9 281,4 291,4 321,8
- Trang bị trường 57,1 68,8 79,1 100,8 110,5
(Nguồn: Báo cáo Tổng quyết toán NSNN 2011-2015 - Cục Nhà trường).
Qua số liệu Bảng 2.3 về tình hình chi NSBĐ của các trường Quân đội từ 2011 - 2015 có thể rút ra một số nhận xét sau:
- Mặc dù kinh tế đất nước còn gặp nhiều khó khăn, nhưng với quan điểm xây dựng quân đội đủ mạnh để bảo vệ đất nước, bảo vệ công cuộc đổi mới, xây dựng và phát triển kinh tế mà trước hết là đào tạo được một lực lượng sỹ quan, viên chức quốc phòng có chất lượng cao, hàng năm Nhà nước và Quân đội luôn dành một lượng NSNN tương đối lớn chi cho công tác GDĐT, trong đó có NSBĐ ngành nhà trường. Tổng chi NSBĐ năm 2011 là 305,5 tỷ đồng, sau 5 năm đã tăng lên là 455 tỷ đồng. Về số tuyệt đối năm 2015 tăng 149,5 tỷ tương ứng 48,5%.
- Nội dung chi NSBĐ ngành nhà trường gồm 4 khoản mục chủ yếu là:
kinh phí bảo quản trường, nghiệp vụ trường, huấn luyện trường và trang bị trường. Trong đó, khoản mục kinh phí huấn luyện trường luôn chiếm tỷ trọng lớn và ổn định qua các năm.
- Để phân tích sâu hơn về tình hình chi NSBĐ ở các trường Quân đội và thấy được xu hướng biến động chi NSNN qua các năm, trên cơ sở quy mô
chi NSNN qua các năm có thể tính tốc độ phát triển của tổng NSBĐ cũng như từng nội dung chi NSNN.
Bảng 2.4. Tốc độ tăng chi NSBĐ tại các trường Quân đội giai đoạn 2011-2015
ĐVT: %
Chỉ tiêu 2011 2012 2013 2014 2015
So 2014 So 2011
Tổng chi NSBĐ - 111,4 113,2 108,8 108,3 148,9
- Bảo quản trường - 75,1 82,5 116,1 86,6 62,2
- Nghiệp vụ trường - 76,5 62,3 93,8 68,4 30,4
- Huấn luyện trường - 117,1 118,5 103,5 110,4 158,3 - Trang bị trường - 120,5 114,9 127,4 109,6 193,5
(Nguồn: Báo cáo Tổng quyết toán NSNN 2011-2015 - Cục Nhà trường).
Biểu đồ 2.1. Tình hình chi NSBĐ tại các trường Quân đội giai đoạn 2011-2015
(Nguồn: Báo cáo Tổng quyết toán NSNN 2011-2015 - Cục Nhà trường) Qua số liệu Bảng 2.3 và Bảng 2.4 về quy mô và tốc độ tăng chi NSBĐ hàng năm ở các trường Quân đội có thể rút ra một số đánh giá sau:
- Về tổng chi NSNNBĐ ngành nhà trường: Năm 2011 tổng chi NSNNBĐ là 305,5 tỷ đồng đến 2015 là 455 tỷ đồng, sau 5 năm quy mô nguồn NSNN dành cho NSNNBĐ ngành nhà trường tăng với số tuyệt đối là 149,5 tỷ, tốc độ tăng bằng 49,5%, trung bình hàng năm tăng xấp xỉ 10%.
Trong khi mức tăng GDP trong vòng 5 năm qua ở mức xấp xỉ 6%/ năm. Mặc dù đây mới chỉ là chi NSBĐ cho các trường Quân đội, nhưng với quy mô và tốc độ chi về NSBĐ so với tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế có thể thấy sự quan tâm của Nhà nước và Quân đội đối với đầu tư cho Quốc phòng nói chung và cho công tác GDĐT trong Quân đội nói riêng. Vấn đề đặt ra cho công tác quản lý NSNN là phải có các biện pháp phù hợp để sử dụng các nguồn lực tài chính này đúng mục đích và có hiệu quả nhất.
- Về tốc độ tăng trưởng chi NSNN: Khi đánh giá tốc độ tăng của một chỉ tiêu nào đó cần xem xét cả tốc độ tăng trưởng liên hoàn và tốc độ tăng trưởng định gốc. Trong đó, tốc độ tăng trưởng liên hoàn cho phép đánh giá mức độ tăng và tỉ lệ tăng hàng năm, năm báo cáo so với năm trước để biết năm nay so với năm trước các chỉ tiêu tăng lên là bao nhiêu, là cơ sở so sánh với kế hoạch đã đề ra và so sánh với tỷ lệ tăng trưởng của các chỉ tiêu khác.
Tốc độ tăng trưởng định gốc cho phép đánh giá mức độ tăng và tỷ lệ tăng sau một thời kỳ, thường là 3 năm, 5 năm hoặc 10 năm. Chỉ tiêu này đánh giá tình hình thực hiện của các kế hoạch trung hạn và dài hạn.
Nghiên cứu tốc độ tăng liên hoàn chi NSBĐ từ 2011-2015 cho thấy:
hàng năm, tốc độ tăng chi NSBĐ dao động từ 8,3 ÷13,2%, năm cao nhất là 2013 tăng 13,2% so với 2012. Tuy nhiên, để phân tích cụ thể tình hình chi NSBĐ tại các trường Quân đội cần phải phân tích tốc độ tăng của từng nội dung chi tiêu:
+ Kinh phí bảo quản trường và nghiệp vụ trường có xu hướng giảm dần qua các năm. Điều này được lý giải bởi đây là 2 nội dung chỉ mang tính nghiệp vụ và tương đối ổn định. Trong khi các loại kinh phí khác tăng nhưng
hai loại kinh phí này không tăng thêm, thậm chí là giảm vì khi các trang thiết bị và cơ sở huấn luyện đã được xây dựng cơ bản thì các loại kinh phí này sẽ giảm dần, năm sau so với năm trước thường ở mức 75-85%.
+ Kinh phí huấn luyện trường là một loại kinh phí cơ bản và chiếm tỷ trọng lớn, vì nó chi cho công tác huấn luyện thường xuyên của hoạt động dạy và học. Vì vậy, cả quy mô và tốc độ tăng liên hoàn đều tăng dần qua các năm.
+ Đối với kinh phí trang bị trường: loại kinh phí này liên quan đến hoạt động đầu tư cơ sở vật chất cho hoạt động dạy và học bao gồm các thiết bị, các phương tiện trong phòng học và phục vụ công tác nghiên cứu của giáo viên.
Qua quy mô và tốc độ tăng hàng năm cho thấy công tác đầu tư luôn được chú ý. Tốc độ tăng chi hàng năm là cao nhất và thường ở mức 15-27%/ năm.
Nghiên cứu tốc độ tăng định gốc về chi NSBĐ trong các trường Quân đội giai đoạn 2011-2015 cho thấy so với 2011 tổng chi NSNN năm 2015 đã tăng 48,9%, trong đó, 2 loại kinh phí quan trọng nhất là kinh phí huấn luyện trường tăng 58,3% và trang bị trường tăng 93,5%. Điều này là phù hợp với chủ trương tăng cường cơ sở vật chất cho công tác GDĐT trong các nhà trường Quân đội. Những năm gần đây, việc đầu tư các trang thiết bị phục vụ cho công tác GDĐT rất được quan tâm với quan điểm học viên học ở nhà trường về cơ bản phải được tiếp xúc với các trang thiết bị, vũ khí khí tài tương đương ở đơn vị.
Về cơ cấu chi NSBĐ
Chi NSBĐ ở các nhà trường có nhiều nội dung chi tiêu khác nhau theo mục lục NSQP do Bộ Quốc phòng ban hành, bao gồm 4 loại kinh phí cơ bản sau:
Chi kinh phí bảo quản trường Chi kinh phí nghiệp vụ trường Chi kinh phí huấn luyện trường Chi kinh phí trang bị trường
Bảng 2.5. Cơ cấu chi NSBĐ tại các trường trong Quân đội