1.2. Pháp luật về phòng, chống tham nhũng của một số quốc gia trên thế giới
1.2.3. Một số quy định khác của pháp luật về phòng, chống tham nhũng
Ngồi các quy định của pháp luật hình sự về PCTN, các quy định về trách nhiệm PCTN của người có chức vụ, quyền hạn, các quốc gia trên thế giới còn chú trọng ban hành những quy định khác về PCTN; điển hình như quy định về việc thực hiện quyền tố cáo tham nhũng và bảo vệ người tố cáo tham nhũng, quy định về xây dựng cơ quan PCTN.
Quy định của pháp luật về việc thực hiện quyền tố cáo tham nhũng và bảo vệ người tố cáo tham nhũng
Có thể hiểu tố cáo tham nhũng là việc người dân theo thủ tục luật định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi tham nhũng của bất kì cá nhân nào. Và hầu hết các quốc gia đã có các quy định về việc thực hiện quyền tố cáo tham nhũng và bảo vệ nguời tố cáo tham nhũng. Cụ thể:
Thứ nhất, về cách thức công dân thực hiện quyền tố cáo hành vi tham
nhũng, ở một số quốc gia, cơng dân có thể tố cáo tham nhũng bằng nhiều cách như: gửi đơn tố cáo, trình bày trực tiếp, gọi đến đường dây nóng, gửi thơng tin đến hộp thư điện tử. Ví dụ tại Cộng hịa Czech, đường dây nóng 199 được thiết lập và có thể kết nối trực tiếp với cơ quan PCTN để người dân gọi đến tố cáo hành vi tham nhũng của quan chức. Hay ở Philippines, cổng thông tin điện tử cũng được thiết lập để tiếp nhận các thông tin tố cáo những hành vi tham nhũng. Đặc biệt, Campuchia cịn có sáng kiến về “Hộp trắng” (White box) nhằm thiết lập nhiều hộp thư màu trắng dọc đại lộ Preah Monivong ở thủ đô Phnom Penh để người dân có thể dễ dàng gửi thư tố cáo các hành vi tham nhũng, sai trái của quan chức mà không lo sợ bị trả thù.
Thứ hai, pháp luật của nhiều nước có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục tố
cáo, trong đó tác giả quan tâm nhiều nhất đến việc gửi đơn tố cáo theo pháp luật của các quốc gia phải thực hiện theo một trình tự luật định. Tuy nhiên, đôi lúc người dân lại không thực hiện việc tố cáo tham nhũng vì họ có tâm lý sợ bị trù dập, trả thù nếu như người bị tố cáo biết rõ người đã tố cáo họ là ai. Để tạo điều kiện thuận lợi cho người tố cáo cũng như để phát huy vai trò to lớn của người dân trong việc phát hiện, tố giác các hành vi tham nhũng, nhiều nước đã cho phép xem xét cả đơn tố cáo “nặc danh (không cần đề họ tên, địa chỉ của người tố cáo).
Cụ thể là tại Thái Lan, các cơ quan chức năng phải xem xét tất cả đơn tố cáo của người dân về tham nhũng, kể cả đơn đó khơng đề rõ họ tên của người tố cáo, vì họ cho rằng những trường hợp tham nhũng do dân tố giác thì khơng thể địi hỏi phải có chứng cứ rõ ràng. Singapore cũng xem xét đơn tố cáo khơng ghi tên người gửi vì họ cho rằng thư nặc danh cũng là một nguồn thơng tin, cịn kết luận có tham nhũng hay khơng thuộc nhiệm vụ của các cơ quan có thẩm quyền34.
Thứ ba, pháp luật của hầu hết các quốc gia kể trên cũng đều có quy định để
bảo vệ người tố cáo nói chung và người tố cáo tham nhũng nói riêng. Theo pháp luật tố cáo của Tây Ban Nha thì những biện pháp đã bảo vệ người tố cáo hữu hiệu là xóa thơng tin cá nhân và gia đình của người tố cáo, thay đổi những vấn đề liên quan đến hộ tịch, thậm chí là thay đổi chỗ ở khác cho người tố cáo và gia đình của họ bằng cách Nhà nước cấp tiền hay cấp nhà. Cách làm này cũng được tiến hành ở một số nước khác như Đức, Pháp, Australia, Singapore…
Để có những biện pháp bảo vệ tốt nhất cho người tố cáo, Luxembourg đã tiến hành sửa đổi, bổ sung pháp luật tố cáo. Theo đó nếu người tố cáo bị sa thải hoặc buộc thơi việc thì có quyền khởi kiện quyết định đó tại Tịa án lao động và đại diện cơ quan hay người sử dụng lao động bắt buộc phải chứng minh rằng việc sa thải hoặc buộc thôi việc trên không liên quan đến việc tố cáo.
Romania là quốc gia điển hình khi ban hành một văn bản pháp luật riêng để điều chỉnh vấn đề bảo vệ người tố cáo. Theo Luật Bảo vệ người tố cáo, việc giữ bí mật thơng tin cho người tố cáo phải được đảm bảo và những người tố cáo tham nhũng sẽ được bảo vệ suốt đời hoặc tạm thời tùy trường hợp cụ thể.
Vương quốc Anh cũng đã ban hành một văn bản pháp luật riêng để bảo vệ người tố cáo – Luật Cơng bố lợi ích cộng đồng – quy định nếu người tố cáo bị sa thải hoặc bị buộc thơi việc thì người quản lý, người sử dụng lao động phải chứng minh rằng việc sa thải hoặc buộc thơi việc đó khơng liên quan đến việc tố cáo. Nếu bị trả thù, người tố cáo sẽ được bồi thường, bao gồm cả những thiệt hại vật chất và tổn thương tinh thần với mức cao nhất có thể là 05 triệu Bảng Anh35.
Quy định của pháp luật về xây dựng cơ quan phòng, chống tham
nhũng
Xây dựng cơ quan PCTN khách quan, độc lập, có thực quyền và có khả năng điều tra, phát hiện, xử lý các hành vi tham nhũng đã được chú trọng tại nhiều
34
Lê Hồng Liêm (2011), Cơng tác kiểm tra, giám sát của Đảng với phịng, chống tham nhũng ở
nước ta hiện nay, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội.
35
Thanh tra Chính phủ (2014), Một số kinh nghiệm quốc tế về cơng tác phịng, chống tham nhũng, NXB Lao động, tr166.
quốc gia trên thế giới. Để cơ quan PCTN thực sự đủ mạnh, hoạt động chuyên nghiệp, có khả năng thực hiện chức trách một cách hiệu quả thì địi hỏi các quốc gia nên luật hóa cơ cấu tổ chức, hoạt động, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan đó trong một văn bản pháp luật cụ thể. Vì đây sẽ là cơ sở pháp lý để cơ quan PCTN viện dẫn trong khi thi hành nhiệm vụ và buộc mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tôn trọng, tuân thủ và nghiêm chỉnh chấp hành.
Nghiên cứu về kinh nghiệm xây dựng cơ quan PCTN của một số quốc gia trên thế giới, tác giả nhận thấy có ba mơ hình tiêu biểu:
Một là, thành lập cơ quan chuyên trách PCTN hoạt động độc lập theo một
đạo luật điều chỉnh về việc thành lập, tổ chức cũng như quy định những quyền hạn, nhiệm vụ của cơ quan đó. Mơ hình này được Singapore, Malaysia, Indonesia, Hàn Quốc, Campuchia… áp dụng.
Theo mơ hình này, cơ quan PCTN có một số nhiệm vụ, quyền hạn cơ bản sau: (i) tiếp nhận, điều tra các tố giác về các hành vi tham nhũng (chức năng phát hiện); (ii) điều tra và truy tố người có hành vi tham ơ, hối lộ hoặc các vi phạm đạo đức nghề nghiệp khác trong đội ngũ công chức nhà nước (chức năng ngăn chặn và xử lý); (iii) kiểm tra, xem xét quá trình và phương thức hoạt động của các cơ quan nhà nước, nhằm phát hiện những sơ hở yếu kém, sai phạm trong quản lý để nảy sinh tham nhũng (chức năng phòng ngừa); (iv) tiến hành điều tra đối với các hành vi mà pháp luật chống tham nhũng quy định là tội phạm; bắt, giữ, khám xét người có dấu hiệu hoặc có hành vi tham nhũng; ra quyết định khởi tố hoặc truy tố36.
Hai là, thành lập đơn vị chuyên trách PCTN trực thuộc cơ quan bảo vệ
pháp luật như ở Ai Cập có Cục Điều tra tham nhũng trực thuộc Cơ quan giám sát hành chính;
Ba là, trao quyền hạn PCTN cho các cơ quan thanh tra nhà nước hay ở
Trung Quốc thì quyền hạn đặc biệt này còn giao cho Ủy ban kỷ luật trung ương của Đảng Cộng sản Trung Quốc.
Như vậy, trong ba mơ hình tiêu biểu trên tác giả nhận thấy tính “ưu việt” hơn hẳn của mơ hình thứ nhất. Cụ thể một số quốc gia điển hình như Singapore, Malaysia thiết lập cơ quan PCTN theo hướng như sau:
Cơ quan điều tra hành vi tham nhũng Singapore (CPIB):
36
www.giri.ac.vn/hoan-thien-co-quan-to-chuc-co-chuc-nang-phong-chong-tham-nhung-yeu-to- cot-yeu-nham-dam-bao-hieu-qua-phong-chong-tham-nhung_t104c2716n1848tn.aspx (truy cập ngày 20/6/2016).
Singapore sở dĩ trở thành một trong những quốc gia có tỉ lệ tham nhũng thấp nhất thế giới cũng vì nước này có một cơ quan chun trách PCTN hoạt động hiệu quả và mơ hình này đã được nhiều nước nghiên cứu áp dụng.
Cơ quan điều tra hành vi tham nhũng (The Corrupt Practices Ivestigation Bureau – CPIB) là một cơ quan độc lập chịu trách nhiệm điều tra và PCTN tại Singapore. Cơ quan này được thành lập năm 1952, là cơ quan duy nhất có thẩm quyền điều tra hành vi tham nhũng trên cơ sở pháp lý của Luật PCTN và là một trong những cơ quan PCTN lâu đời trên thế giới.
CPIB trực thuộc Văn phòng Thủ tướng (Prime Minister’s Office), hoạt động độc lập và đứng đầu cơ quan này là giám đốc điều hành chịu trách nhiệm trước Thủ tướng37. Tuy rằng chịu trách nhiệm trước Thủ tướng nhưng theo quy định tại Điều 3.1 Luật PCTN Singapore thì Tổng thống có quyền bổ nhiệm người đứng đầu CPIB và Tổng thống có thể khơng bổ nhiệm người đứng đầu CPIB nếu người đó khơng đồng ý với những ý kiến, kiến nghị của Chính phủ hay Bộ trưởng thực thi quyền hạn được Chính phủ giao.
Sứ mệnh của CPIB là chống tham nhũng thơng qua hành động nhanh chóng và chắc chắn, cơng bằng và bền vững. Tầm nhìn của CPIB là một cơ quan hàng đầu về PCTN được xây dựng trên cơ sở liêm chính và quản trị tốt nhằm hướng đến quốc gia khơng có tham nhũng. Và giá trị cốt lõi của CPIB chính là chính trực, làm việc tập thể và thành tâm hoàn thành nhiệm vụ38.
CPIB có nhiệm vụ tiếp nhận và điều tra hành vi tham nhũng; điều tra các hành vi sai trái và vi phạm đạo đức của đội ngũ lãnh đạo và cơng chức có liên quan đến tham nhũng kể cả với Thủ tướng; ngăn chặn tham nhũng thông qua kiểm tra các hoạt động công vụ. Cơ cấu tổ chức của CPIB gồm Bộ phận Nghiệp vụ, Bộ phận Tổ chức cán bộ, Phịng Hành chính và tài chính, Phịng Kế hoạch, chính sách và quan hệ nội bộ, Phịng Cơng nghệ thơng tin, Bộ phận Điều tra.
Ủy ban chống tham nhũng Malaysia (MACC):
Tại Malaysia, Ủy ban chống tham nhũng (Malaysian Anti-Corruption Commission – MACC) được thành lập vào tháng 01 năm 2009 có vai trò là bài trừ, xử lý tham nhũng và được tổ chức, hoạt động theo Đạo luật MACC (Đạo luật số 694). Theo đó, MACC hoạt động trên nền tảng của “Nguyên tắc về Độc lập, Minh bạch và Chuyên nghiệp” với tầm nhìn là tạo ra một xã hội khơng có tham
37
www.cpib.gov.sg/about-cpib/roles -and-functions (truy cập ngày 02/6/2016). 38
nhũng dựa trên các giá trị tinh thần và đạo đức cao cả cũng như xây dựng hình thành một cơ quan chống tham nhũng đầy năng lực và chuyên nghiệp39.
Chức năng và nhiệm vụ của MACC là phát hiện, điều tra các hành vi tham nhũng; dự báo, phát hiện nguy cơ tham nhũng; cũng như giáo dục, vận động và tranh thủ sự ủng hộ của người dân trong cuộc đấu tranh PCTN.
Theo quy định từ Điều 13 đến Điều 15 Đạo luật MACC thì MACC tổ chức thành các đơn vị bao gồm Ban cố vấn chống tham nhũng (có chức năng cố vấn, giám sát về mặt chiến lược PCTN và tư vấn, đề xuất các giải pháp nhằm cải thiện hiệu quả hoạt động của MACC); Ủy ban đặc biệt về tham nhũng (có chức năng chính là tư vấn cho Thủ tướng những vấn đề liên quan đến tham nhũng); Ủy ban giải quyết khiếu nại (có chức năng chính là theo dõi việc giải quyết các khiếu nại của MACC đối với các hành vi chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự của các nhân viên MACC). Ngồi ra cịn có Nhóm đánh giá hoạt động có nhiệm vụ cải thiện chất lượng điều tra của MACC; Nhóm tham vấn và phịng ngừa tham nhũng. Tuy nhiên, tại một số nước không thành lập một cơ quan độc lập, chuyên trách về PCTN mà giao cho các cơ quan bảo vệ pháp luật cũng như không ban hành văn bản pháp luật riêng để điều chỉnh vấn đề này. Điển hình như ở Pháp, cơ quan PCTN ở trung ương trực thuộc Bộ Tư pháp được thành lập năm 1993 (cùng với sự ra đời của Luật PCTN Cộng hịa Pháp). Cơ quan này có chức năng phịng ngừa tham nhũng và hỗ trợ PCTN thông qua việc thu thập, phân tích, cung cấp thơng tin liên quan đến tham nhũng, tư vấn cho các cơ quan của Chính phủ, doanh nghiệp về các vấn đề liên quan đến PCTN…nhưng khơng có quyền điều tra40.