1.3 Nội dung thụ lý trong giải quyết khiếu nại hành chính theo quy định
1.3.2 Xử lý khiếu nại
Xử lý khiếu nại chính là q trình xem xét các điều kiện thụ lý của vụ việc so với các quy định của pháp luật về thẩm quyền, hình thức, thủ tục.., từ đó có
16
25
hướng xử lý phù hợp với từng vụ việc, đảm bảo tính nhanh gọn, chính xác, tránh mất thời gian cho cơng đoạn sau của hoạt động thụ lý.
Chủ thể tiến hành công việc xử lý đơn thư khiếu nại là người tiếp công dân17.
Việc xử lý khiếu nại được phân theo tiêu chí về thẩm quyền và các điều kiện thụ lý khác (có rơi vào các trường hợp được quy định tại Điều 11 của Luật Khiếu nại hay không)18 trên nguyên tắc đảm bảo tính khách quan, khoa học, chính xác, đầy đủ và kịp thời.
Quá trình phân loại và xử lí khiếu nại được tiến hành như sau19:
- Trường hợp khiếu nại được tiếp nhận thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ trưởng, người đứng đầu cơ quan, đơn vị mình và đủ các điều kiện thụ lý giải quyết thì người tiếp cơng dân đề xuất người có thẩm quyền (Thủ trưởng cơ quan) xem xét thụ lý căn cứ vào kết quả kiểm tra các điều kiện thụ lý. Đây là trường hợp khiếu nại tiếp nhận thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Thủ trưởng cơ quan nơi tiếp nhận và không rơi vào những trường hợp không được thụ lý giải quyết tại Điều 11 Luật Khiếu nại.
- Đối với đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của mình nhưng khơng đủ các điều kiện thụ lý giải quyết (rơi vào các trường hợp không được thụ lý tại Điều 11 Luật Khiếu nại) thì đề xuất Thủ trưởng cơ quan khơng thụ lý, có văn bản từ chối thụ lý và nêu rõ lý do.
- Trường hợp khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan, đơn vị cấp dưới mà chưa được giải quyết thì cán bộ xử lý đơn đề xuất Thủ trưởng cơ quan ra văn bản yêu cầu cơ quan, đơn vị có thẩm quyền giải quyết. Đây có thể là trường hợp người khiếu nại khiếu nại vượt cấp, chưa khiếu nại lần đầu mà khiếu nại trực tiếp lên Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải
17
Khoản 5 Điều 8 Luật Tiếp công dân.
18
Điều 27, Điều 36 Luật Khiếu nại, Điều 5 Thông tư 07/2013/TT-TTCP.
19
26
quyết lần đầu hoặc chưa hết thời hạn giải quyết lần đầu, chưa có kết quả giải quyết khiếu nại lần đầu mà khiếu nại lần hai.
- Nếu vụ việc khiếu nại không thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ trưởng cơ quan thì cơ quan nhận được đơn khơng được thụ lý và phải hướng dẫn người khiếu nại đến cơ quan có thẩm quyền để giải quyết. Theo đó, vụ việc khiếu nại này không đáp ứng điều kiện về thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan nơi tiếp nhận mà thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, đơn vị nhà nước khác hoặc Tòa án.
- Trường hợp khiếu nại đã được giải quyết đúng chính sách, pháp luật thì người tiếp cơng dân giải thích, hướng dẫn để người đến khiếu nại chấp hành nghiêm chỉnh quyết định giải quyết khiếu nại và yêu cầu công dân chấm dứt việc khiếu nại.
Điều kiện thụ lý khiếu nại hành chính
Cơ sở pháp lý làm căn cứ cho việc thụ lý khiếu nại hành chính được quy định từ Điều 17 đến Điều 26, Điều 50 (dựa theo tiêu chí về thẩm quyền) và Điều 11 Luật Khiếu nại (dựa theo tiêu chí các điều kiện thụ lí khác). Trong đó, Điều 11 khơng quy định trực tiếp các điều kiện thụ lý khiếu nại hành chính mà liệt kê các trường hợp khiếu nại không được thụ lý giải quyết theo phương pháp loại trừ, chỉ cần rơi vào một trong các trường hợp được liệt kê thì khiếu nại đó đương nhiên không được thụ lý giải quyết, bao gồm:
“1. Quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, cơng vụ; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới; quyết định hành chính có chứa đựng các quy phạm pháp luật do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phịng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định;
27
2. Quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại khơng liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại;
3. Người khiếu nại khơng có năng lực hành vi dân sự đầy đủ mà khơng có người đại diện hợp pháp;
4. Người đại diện không hợp pháp thực hiện khiếu nại;
5. Đơn khiếu nại khơng có chữ ký hoặc điểm chỉ của người khiếu nại; 6. Thời hiệu, thời hạn khiếu nại đã hết mà khơng có lý do chính đáng; 7. Khiếu nại đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai;
8. Có văn bản thơng báo đình chỉ việc giải quyết khiếu nại mà sau 30 ngày người khiếu nại không tiếp tục khiếu nại;
9. Việc khiếu nại đã được Tòa án thụ lý hoặc đã được giải quyết bằng bản án, quyết định của Tồ án, trừ quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính của Tịa án.”
Qua các trường hợp này, có thể diễn giải dưới góc độ các trường hợp đủ điều kiện thụ lý đối với khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính theo Điều 11 như sau:
Về thực tế:
Trước hết, vụ việc khiếu nại phải xuất phát từ quyết định hành chính, hành
vi hành chính thuộc đối tượng khiếu nại hành chính. Theo đó, trên thực tiễn, phải có quyết định hành chính, hành vi hành chính do cơ quan, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành, thực hiện làm căn cứ cho việc khiếu nại.
Hai là, quyết định hành chính, hành vi hành chính khiếu nại khơng thuộc loại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan
28
hành chính cấp dưới; quyết định hành chính có chứa đựng các quy phạm pháp luật do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định.
Về chủ thể:
Thứ nhất, người khiếu nại phải là người có năng lực hành vi dân sự đầy đủ
để tự mình thực hiện quyền khiếu nại. Đó là những người từ đủ 18 tuổi trở lên và không rơi vào các trường hợp mất năng lực hành vi dân sự hay hạn chế năng lực hành vi dân sự theo quy định của Bộ luật dân sự.
Thứ hai, nếu việc khiếu nại được thực hiện thơng qua người đại diện thì họ
phải là người đại diện hợp pháp. Cụ thể, đối với người khiếu nại là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự thì người đại diện theo pháp luật thực hiện quyền khiếu nại; đối với người khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà khơng thể tự mình khiếu nại thì được ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con đã thành niên hoặc người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để thực hiện việc khiếu nại; hoặc nếu người khiếu nại không tự mình thực hiện quyền, có quyền ủy quyền khiếu nại cho luật sư hoặc trợ giúp viên pháp lí khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình20. Người đại diện hợp pháp phải có các giấy tờ chứng minh tính đại diện của mình trước cán bộ, người tiếp nhận khiếu nại.
Thứ ba, người khiếu nại phải là người bị xâm phạm trực tiếp về quyền và
lợi ích hợp pháp từ quyết định hành chính, hành vi hành chính. Quy định này nhằm tránh tình trạng khiếu nại khơng có căn cứ, khiếu nại vu vơ, tạo ranh giới phân định giữa khiếu nại với tố cáo, kiến nghị, phản ánh. Như vậy, khi người khiếu nại rơi vào trường hợp: khơng có năng lực hành vi dân sự đầy đủ mà khơng có người đại diện hợp pháp, người đại diện không hợp pháp thực hiện khiếu nại, quyền và lợi ích của họ khơng liên quan hay bị xâm hại trực tiếp từ
20
29
quyết định hành chính, hành vi hành chính thì vụ việc của họ đương nhiên sẽ không được thụ lý do vi phạm điều kiện về chủ thể.
Về thời hiệu, thời hạn:
Việc khiếu nại hành chính phải trong thời hiệu, thời hạn do pháp luật quy định. Thời hiệu khiếu nại lần đầu là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính đó. Trong thời hạn 30 ngày (đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày) kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà khiếu nại lần đầu không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại đó thì có quyền khiếu nại đến Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu. Tuy nhiên, trong trường hợp quá thời hiệu, thời hạn luật định mà người khiếu nại có lý do chính đáng, khiếu nại đó vẫn có thể được thụ lý và người khiếu nại phải chứng minh lý do chính đáng trước cơ quan giải quyết khiếu nại. Ngược lại, thời hiệu, thời hạn khiếu nại đã hết mà khơng có lý do chính đáng thì khiếu nại đó đương nhiên khơng được thụ lý giải quyết.
Về hình thức đơn:
Đơn khiếu nại phải có ký tên hoặc điểm chỉ của người khiếu nại. Đơn khiếu nại thường thể hiện ý chí của người khiếu nại về vụ việc khiếu nại. Đây là thao tác cuối cùng để hoàn thiện đơn, là sự xác nhận lại, cam kết, cam đoan của người khiếu nại về nội dung trình bày trước cơ quan, người giải quyết khiếu nại. Vì vậy, đối với đơn khiếu nại khơng có chữ ký hoặc điểm chỉ của người khiếu nại thì khơng được thụ lý giải quyết.
Về thẩm quyền:
Một là, khiếu nại phải thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ trưởng cơ
quan hành chính nhà nước nơi tiếp nhận khiếu nại. Thẩm quyền này được pháp luật xác định rõ ràng, có sự phân định giữa thẩm quyền của các cơ quan khác
30
nhau, giữa thẩm quyền của cơ quan với người có thẩm quyền trong cơ quan đó. Đối với khiếu nại hành chính, thẩm quyền giải quyết thuộc về người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước như Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, Giám đốc sở, họ có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình và của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp, được liệt kê từ Điều 17 đến Điều 26 Luật Khiếu nại. Việc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại bằng cách xem xét quyết định hành chính, hành vi hành chính đó phải do cơ quan, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nơi tiếp nhận ban hành hoặc thi hành (đối với khiếu nại lần đầu) hoặc quyết định hành chính, hành vi hành chính đó đã được Thủ trưởng cấp dưới trực tiếp của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước nơi tiếp nhận giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hay hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
Hai là, khiếu nại phải chưa có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai;
chưa được Tòa án thụ lý, chưa được giải quyết bằng bản án, quyết định của Tịa án, trừ quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính của Tịa án. Đồng nghĩa với đó là các khiếu nại không thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ trưởng cơ quan tiếp nhận, hoặc đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai, đã được Tòa án thụ lý hoặc đã được giải quyết bằng bản án, quyết định của Tịa án (trừ quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính) thì cơ quan tiếp nhận phải từ chối thụ lý.
Việc quy định các khiếu nại đã được Tòa án thụ lý hoặc đã được giải quyết bằng bản án, quyết định của Tồ án khơng được thụ lý giải quyết khiếu nại có ưu điểm trong việc “bảo đảm được nguyên tắc một vụ việc tranh chấp không thể đồng thời được giải quyết theo phương thức khiếu nại hành chính vừa được xét xử hành chính, thể hiện quan điểm Tồ án là trung tâm của hệ thống bảo vệ cơng lý hành chính, là phương thức cuối cùng để giải quyết tranh chấp hành chính nhưng vẫn bảo đảm được cơ hội thay đổi phương thức giải quyết tranh chấp hành chính của chủ thể có quyền khiếu kiện hành chính. Đối với những tranh chấp đang được xét xử hành chính mà người khởi kiện cho rằng Toà án đang giải quyết tranh chấp thiếu tinh thần trách nhiệm hoặc giải quyết không
31
hiệu quả tranh chấp của mình thì họ có quyền rút đơn khởi kiện để buộc Tồ án ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính, sau đó thực hiện quyền khiếu nại hành chính”21.
Ngồi ra, đối với các khiếu nại đã có văn bản thơng báo đình chỉ việc giải quyết khiếu nại nhưng người khiếu nại đã tiếp tục khiếu nại thì khiếu nại đó vẫn được thụ lý. Đây là trường hợp khiếu nại đã được thụ lý giải quyết bởi người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, do người khiếu nại đã rút đơn khiếu nại nên “Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại khi nhận được đơn xin rút khiếu nại thì đình chỉ việc giải quyết và thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại về việc đình chỉ giải quyết khiếu nại”22. Như vậy, khi có văn bản thơng báo đình chỉ việc giải quyết khiếu nại mà sau 30 ngày người khiếu nại khơng tiếp tục khiếu nại thì cơ quan tiếp nhận khiếu nại phải từ chối thụ lý.
Riêng đối với các khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, theo quy định tại Điều 50 Luật Khiếu nại “Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải thụ lý để giải quyết...”. Quy định này cho thấy đối với các khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải tiến hành thụ lý trong thời hạn kể từ ngày nhận đơn khiếu nại mà không cần phải xem xét các điều kiện thụ lý nêu trên. Đối chiếu với quy định tại Điều 11 Luật Khiếu nại dường như các điều kiện này chỉ dùng làm căn cứ thụ lý cho các khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính. Tuy nhiên xét một quy định khác “kể từ ngày nhận được khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, cơng chức thuộc thẩm quyền giải quyết mà không thuộc một trong các trường hợp được quy định tại Điều 11 của Luật khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc lần hai phải thụ lý giải quyết…” thì rõ ràng các điều kiện thụ lý này cũng được áp dụng để xem xét thụ lý giải quyết đối với
21
ThS. Nguyễn Mạnh Hùng, Giảng viên Khoa Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội, Bàn về các trường hợp khiếu nại không được thụ lý theo quy định của Luật Khiếu nại, (Nguồn: http://thanhtravietnam.vn/ban-ve-cac-truong-hop-khieu-nai-khong-duoc-thu-ly-theo-quy-dinh-cua-luat- khieu-nai_t114c19n11716).
22
32
khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Do vậy, đối với các khiếu nại