2.1.1 Về quy định của pháp luật
Hiện nay, Luật Khiếu nại được đánh giá là bước hoàn thiện mới và đầy đủ nhất về khiếu nại, giải quyết khiếu nại hành chính trong đó có giai đoạn thụ lý. Trên tinh thần Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005, Luật Khiếu nại đã có nhiều đổi mới theo hướng mở rộng quyền, công khai, dân chủ, kịp thời trong quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại từ trình tự khiếu nại, quyền và nghĩa vụ pháp lý của người khiếu nại, người bị khiếu nại và người có liên quan khác; trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại đến thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính. Riêng giai đoạn thụ lý, Luật Khiếu nại đã đưa thụ lý vào giai đoạn đầu tiên trong quá trình giải quyết khiếu nại nhằm phát huy tích cực vai trị quan trọng của nó trong cả q trình, đồng thời bổ sung thêm các trường hợp không được thụ lý giải quyết. Trên cơ sở đó, khắc phục những hạn chế, bất cập của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005, tạo điều kiện thuận lợi cho chủ thể thực hiện quyền khiếu nại đồng thời đề cao trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại hành chính nhanh chóng, kịp thời, đúng luật; góp phần nâng cao hiệu quả cơng tác giải quyết khiếu nại và hiệu lực công tác quản lý nhà nước trên các lĩnh vực. Tuy nhiên, một số quy định pháp luật về thụ lý trong giải quyết khiếu nại hành chính vẫn chứa đựng một số thiếu sót, bất cập và còn mâu thuẫn với các quy định khác. Cụ thể như sau:
Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại:
Theo Điều 7 Luật khiếu nại “Khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định
38
hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tịa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính”. Như vậy, quy định này cho phép hiểu người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính là những chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu. Tuy nhiên, điều này tỏ ra khơng phù hợp, thậm chí chứa đựng nhiều mâu thuẫn với thẩm quyền giải quyết khiếu nại được quy định từ Điều 17 tới Điều 26 và Luật khiếu nại ở điểm:
Thứ nhất, thẩm quyền giải quyết khiếu nại bao giờ cũng thuộc về cá nhân
chứ không thuộc về cơ quan.
Thứ hai, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại là Thủ trưởng, người
đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước chứ khơng phải người đã ra quyết định hành chính hay cơ quan có người có hành vi hành chính. Thủ trưởng, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, cơng chức của mình hoặc của cán bộ, cơng chức do mình quản lý trực tiếp.
Luật Khiếu nại đóng vai trị là luật chung, dùng để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước; khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức; tiếp công dân; quản lý và giám sát cơng tác giải quyết khiếu nại. Trong đó một trong những quy định quan trọng nhất của Luật là thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Chính quy định mâu thuẫn nêu trên đã khiến người khiếu nại lẫn người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong một số tình huống tỏ ra lúng túng và bị động trong khâu tiếp nhận và xử lý khiếu nại hay nhầm tưởng người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đồng thời là người bị khiếu nại, gây nên tình trạng chuyển đơn thư lịng vịng hay từ chối tiếp nhận trong khi thực chất vụ việc đó thuộc thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan.
Về điều kiện thụ lý khiếu nại:
Điều 11 Luật Khiếu nại là cơ sở pháp lý để người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại xem xét có hay khơng việc thụ lý giải quyết. Tuy nhiên các trường hợp không được thụ lý khiếu nại này lại mang nặng tính liệt kê, vừa thiếu thống nhất
39
với các quy định khác của Luật, vừa không rõ ràng, có nhiều nội dung bất hợp lý lại khơng đầy đủ. Tại Điều 11 Luật Khiếu nại có một số bất cập đáng lưu ý sau27 :
Khoản 1 Điều 11:
Khoản 1 nêu các đối tượng khơng được thụ lý khiếu nại hành chính như: quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, cơng vụ... Nhìn tổng qt, quy định này đã không thống nhất với các quy định khác của Luật về phạm vi đối tượng của khiếu nại hành chính. Theo đó, đối tượng khiếu nại hành chính theo Điều 1 và các Điều khác là quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, cơng chức của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan hành chính nhà nước với nhau, giữa cơ quan hành chính nhà nước cấp trên với cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới là những quyết định, hành vi dùng để quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, đơn vị đó lại khơng được thụ lý giải quyết khiếu nại. Điều này đã làm vô hiệu quyền khiếu nại và thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với loại quyết định nêu trên, khơng phát huy được tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của nền hành chính quốc gia trong việc giải quyết khiếu nại và làm giảm tính đặc thù của phương thức giải quyết khiếu nại hành chính so với phương thức xét xử hành chính.
Khoản 2 Điều 11: quyết định hành chính, hành vi hành chính bị
khiếu nại khơng liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.
Quy định này hồn tồn hợp lý với mục đích của việc khiếu nại và phù hợp với các quy định khác của Luật Khiếu nại. Tuy nhiên đối với các quyết định, hành vi hành chính mà người khiếu nại khơng có căn cứ cho rằng đối tượng khiếu nại là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì có thụ lý hay khơng? Những trường hợp này đã được quy định rõ tại Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại “người khiếu nại có quyền đề nghị cơ quan, tổ
27
Xem thêm ThS. Nguyễn Mạnh Hùng, Giảng viên Khoa Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội, Bàn về các trường hợp khiếu nại không được thụ lí theo quy định của Luật Khiếu nại. (Nguồn: http://thanhtravietnam.vn/ban-ve-cac-truong-hop-khieu-nai-khong-duoc-thu-ly-theo-quy-dinh- cua-luat-khieu-nai_t114c19n11716).
40
chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, cơng chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hay hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình”. Nhưng với quy định tại Khoản 2 Điều 11 này đã không thể hiện được có hay khơng việc thụ lý các khiếu nại hành chính trong trường hợp người khiếu nại khơng có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, cơng chức là trái pháp luật28. Đồng thời cùng với quy định tại Khoản 1 Điều 2 cũng đã phủ nhận quyền khiếu nại đối với những khiếu nại khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi hành chính là bất hợp lý. Cả lý luận và thực tiễn đều thừa nhận mối quan hệ khơng tách rời giữa tính hợp pháp và tính hợp lý của một quyết định hành chính (kể cả hành vi hành chính) nhưng quy định này chỉ dừng lại ở việc dùng tính hợp pháp làm một trong những tiêu chí thực hiện quyền khiếu nại quả là một điều thiếu sót.
Khoản 3: người khiếu nại khơng có năng lực hành vi dân sự đầy đủ
mà khơng có người đại diện hợp pháp
Đây được đánh giá là một quy định thiếu chặt chẽ và không hợp lý cả trên phương diện ngôn ngữ pháp lý lẫn nội dung thể hiện.
Thứ nhất, người khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền và lợi ích
hợp pháp bị xâm phạm trực tiếp từ quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Đối với người khiếu nại là cá nhân, họ phải có năng lực hành vi dân sự đầy đủ, nhưng đối với người khiếu nại là cơ quan, tổ chức lại không cần có năng lực hành vi dân sự đầy đủ. Vì cơ quan, tổ chức khơng thể tự mình thực hiện quyền và nghĩa vụ mà thông qua người đại diện hợp pháp và người đại diện hợp pháp này phải là người có năng lực hành vi dân sự đầy đủ. Tuy nhiên Luật Khiếu nại lại không quy định rõ về vấn đề này.
Thứ hai, về phương diện lý luận, khiếu nại hành chính là sự kiện pháp lý
làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính giữa các chủ thể trong quá trình giải
28
Tuy nhiên, hiện nay ở Việt Nam, các quy định liên quan đến việc đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính chưa được quy định rõ ràng trong một văn bản quy phạm pháp luật nào. Việc xác định tính hợp pháp hay bất hợp pháp đều dựa vào nhận thức chung như thẩm quyền ban hành, nội dung quyết định, hành vi phù hợp với quy định của pháp luật, đáp ứng yêu cầu về hình thức hay trình tự, thủ tục tiến hành.
41
quyết khiếu nại hành chính, giữa người khiếu nại, người bị khiếu nại và người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, giữa người khiếu nại và người bị khiếu nại với nhau. Do đó, chủ thể thực hiện quyền khiếu nại cần phải có năng lực hành vi hành chính mà khơng nhất thiết phải có năng lực hành vi dân sự đầy đủ. Với quy định này dường như đã tỏ ra không thống nhất với các quy định khác của pháp luật hành chính về năng lực hành vi hành chính.
Thứ ba, về ngơn ngữ pháp lý và nội dung, theo như quy định, người đại
diện hợp pháp là một trong những điều kiện để người khơng có năng lực hành vi dân sự đầy đủ thực hiện quyền khiếu nại, Theo đó, người khơng có năng lực hành vi dân sự đầy đủ mà có người đại diện hợp pháp theo luật định thì có thể được thụ lý khiếu nại nếu khơng rơi vào những trường hợp cịn lại tại Điều 11. Vậy trong trường hợp người khiếu nại là người khơng có năng lực hành vi dân sự đầy đủ, có người đại diện hợp pháp nhưng việc khiếu nại do họ tự mình thực hiện mà khơng phải thông qua người đại diện hợp pháp đó thì người có thẩm quyền buộc phải thụ lý khiếu nại vì trường hợp này không được quy định tại Điều 11. Trong khi đó, tại Điểm a Khoản 1 Điều 12 quy định rõ “Trường hợp người khiếu nại là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự thì người đại diện theo pháp luật của họ thực hiện việc khiếu nại”. Như vậy, quy định tại Khoản 3 Điều 11 rõ ràng đã không thống nhất với Điểm a Khoản 1 Điều 12.
Thứ tư, cũng cần phải nói thêm rằng theo quy định của Bộ Luật Dân sự,
người khơng có năng lực hành vi dân sự đầy đủ bao gồm người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự và người hạn chế năng lực hành vi dân sự. Tuy nhiên Điểm a Khoản 1 Điều 12 lại khơng nói về người hạn chế năng lực hành vi dân sự. Vậy đối với người hạn chế năng lực hành vi dân sự có bắt buộc phải thơng qua người đại diện? Trên thực tế thì người đại diện theo pháp luật của người hạn chế năng lực hành vi dân sự cũng phải thực hiện việc khiếu nại. Đây chính là một quy định không đầy đủ về người khiếu nại, từ đó dẫn đến những cách hiểu không thống nhất tại Khoản 3 Điều 11.
Khoản 4: người đại diện không hợp pháp thực hiện khiếu nại
Theo Điều 8 Luật Khiếu nại về hình thức của khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính, việc khiếu nại phải do chính người khiếu nại tự thực hiện mà không cần phân biệt họ có năng lực hành vi dân sự đầy đủ hay khơng,
42
trong đó cá biệt có Khoản 5 “Trường hợp khiếu nại được thực hiện thông qua người đại diện thì người đại diện phải là một trong những người khiếu nại, có giấy tờ chứng minh tính hợp pháp của việc đại diện và thực hiện khiếu nại theo quy định của Luật này”. Đến Điểm a, b Khoản 1 Điều 12 Luật Khiếu nại về quyền của người khiếu nại lại có sự phân biệt giữa các trường hợp người khiếu nại tự mình thực hiện quyền và thơng qua người đại diện. Mặt khác có thể nhận thấy Luật cũng không quy định rõ thế nào là người đại diện hợp pháp. Như vậy, cùng liên quan tới vấn đề người đại diện thực hiện quyền khiếu nại hành chính nhưng các quy định tại khoản 3 và khoản 4 Điều 11, Điều 8, điểm a và điểm b khoản 1 Điều 12 của Luật đã có nhiều nội dung khơng thống nhất và bất hợp lý.
Khoản 5: đơn khiếu nại khơng có chữ ký hoặc điểm chỉ của người
khiếu nại
Khái quát chung thì quy định này dường như phù hợp với quy định về hình thức đơn khiếu nại tại Điều 8 của Luật. Tuy nhiên các quy định này lại hồn tồn khơng hợp lý cả về phương diện lý luận lẫn thực tiễn.
Một là, khi người khiếu nại tự mình thực hiện quyền khiếu nại thì đương
nhiên đơn khiếu nại phải có chữ ký hoặc điểm chỉ xác nhận của họ, nhưng không phải mọi trường hợp người khiếu nại đều tự thực hiện quyền này. Trường hợp người khiếu nại là cơ quan, tổ chức, việc khiếu nại được thực hiện thông qua người đại diện của cơ quan, tổ chức đó và đơn khiếu nại do người đại diện ký tên, có con dấu xác nhận của cơ quan, tổ chức. Tương tự đối với người khiếu nại là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người đại diện theo pháp luật thực hiện quyền khiếu nại và trên đơn khiếu nại phải có chữ ký hoặc điểm chỉ của người đại diện đó mà khơng phải là chữ ký hay điểm chỉ của chính người khiếu nại.
Hai là, ngoài chữ ký hay điểm chỉ của người khiếu nại, trong đơn khiếu nại
cũng có các nội dung khác được Khoản 2 Điều 8 liệt kê nhưng không hề được nhắc tới. Trường hợp trong đơn khiếu nại không đáp ứng đầy đủ các nội dung khiếu nại như quy định thì đơn có được thụ lý khơng? Phải chăng Luật chỉ quan tâm tới chữ ký hay điểm chỉ mà không coi trọng tới các yếu tố về hình thức khác trong đơn theo kiểu “tùy cơ ứng biến”? Điều này vừa khơng đầy đủ vừa tạo tính tùy nghi trong việc xác định tính hợp pháp của đơn khiếu nại để thụ lý giải quyết đối với người có thẩm quyền.
43
Khoản 6: thời hiệu, thời hạn khiếu nại đã hết mà khơng có lý do
chính đáng
Luật Khiếu nại chỉ quy định “lý do chính đáng” mà khơng có một cơ sở pháp lí rõ ràng giải thích “thế nào là lý do chính đáng”. Nếu lý do chính đáng là