7. Bố cục của luận văn
1.3. Quy định pháp luật về thẩm quyền xử phạt vi phạm hàn
1.3.2. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong các Pháp lệnh xử lý
phạm hành chính
Năm 1989, lần đầu tiên vấn đề VPHC và xử phạt VPHC được quy định tập trung trong một văn bản có giá trị pháp lý cao, có tính ổn định tương đối đó là Pháp lệnh XPVPHC do Hội đồng nhà nước ban hành ngày 07/12/1989. Văn bản này đã đánh dấu một bước phát triển mới trong quy định của pháp luật về xử phạt VPHC, từ việc quy định trong các nghị định, thông tư đã được nâng lên quy định trong Pháp lệnh và làm tiền đề để nâng lên quy định trong văn bản Luật sau này. Tiếp đó là những lần sửa đổi và ban hành mới các Pháp lệnh XLVPHC qua thời gian dài như: Pháp lệnh 1995; Pháp lệnh 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008). Nhìn xuyên suốt các Pháp lệnh về xử phạt VPHC ta có thể rút ra những nhận xét về thẩm quyền xử phạt như sau:
Thứ nhất, thẩm quyền xử phạt và các vấn đề có tính ngun tắc trong xử phạt vi phạm hành chính đƣợc quy định một cách tập trung hơn.
So với các văn bản pháp luật trước năm 1989, các văn bản Pháp lệnh xử phạt (xử lý) VPHC xuất hiện đã quy định một cách tập trung những vấn đề cơ bản mang tính nguyên tắc về xử phạt VPHC. Trong đó, vấn đề thẩm quyền xử phạt VPHC cũng được quy định tập trung trong Pháp lệnh. Tuy một số cơ quan nhà nước khác (Hội đồng Bộ trưởng, Bộ, Ủy ban nhà nước, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh – Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính 1989; Chính phủ - Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 1995,2002) cũng được quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định về xử phạt VPHC nhưng chỉ được quyền quy định về hành vi VPHC và mức xử phạt mà khơng được quy định thêm các chủ thể có thẩm quyền xử phạt VPHC. Như vậy, thẩm quyền xử phạt VPHC chỉ được quy định tập trung trong một văn bản duy nhất là Pháp lệnh xử phạt (xử lý) VPHC.
Thứ hai, trong các Pháp lệnh về xử phạt VPHC đƣợc ban hành quy định thẩm quyền xử phạt thì Pháp lệnh XPVPHC 1989 có điểm đặc biệt hơn cả.
Pháp lệnh này quy định cả thẩm quyền xử phạt VPHC cho cơ quan nhà nước chứ không chỉ quy định cho các chức danh cụ thể trong cơ quan nhà nước như các Pháp lệnh sau này. Theo đó, một số cơ quan cũng được quyền xử phạt VPHC như: Ủy ban nhân dân các cấp, Cơ quan cảnh sát, Bộ đội biên phòng, Hải quan, Thuế vụ, Kiểm lâm, Quản lý thị trường, Trọng tài kinh tế, Tòa án nhân dân các cấp25. Một trong các lý do để giải thích cho việc quy định cả thẩm quyền xử phạt của cơ quan
thời kỳ này đó là do ảnh hưởng của quan niệm tập quyề ệc
theo tập thể. Điều này không chỉ thể hiện trong hoạt động xử phạt VPHC mà ngay trong cả tổ chức bộ máy, phân công nhiệm vụ quản lý cũng chú trọng giao cho tập thể quyết định hơn là cá nhân (ví dụ như: Hội đồng nhà nước - Chủ tịch tập thể thay vì một cá nhân như hiện nay; Hội đồng Bộ trưởng – Tập thể Bộ trưởng đứng đầu Chính phủ thay vì một cá nhân Thủ tướng Chính phủ như hiện nay…). Các Pháp lệnh XLVPHC sau này đều quy định thẩm quyền xử phạt VPHC cho chức danh cụ thể trong cơ quan nhà nước mà khơng cịn quy định cho cơ quan (tên nội dung điều luật có thể quy định thẩm quyền xử phạt VPHC của cơ quan nào đó nhưng nội dung bên trong điều luật đều quy định thẩm quyền cho các chức danh cụ thể của cơ quan). Vì thực tế cho thấy, việc quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính cho cơ quan là không hiệu quả, không phù hợp với hoạt động quản lý hành chính nói chung và hoạt động xử phạt nói riêng, khó truy cứu trách nhiệm cá nhân và gây tồn đọng công việc.
Thứ ba, các chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính ngày càng gia tăng về số lƣợng.
Nếu như Pháp lệnh XPVPHC 1989 quy định hơn 20 chức danh và 10 loại cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử phạt thì Pháp lệnh XLVPHC 1995 đã tăng lên 58
chức danh26 đồng thời bãi bỏ thẩm quyền xử phạt củ ớc.
Đến Pháp lệnh XLVPHC 2002 thẩm quyền xử phạt đã tăng lên 74 chức danh27. Việc gia tăng số lượng các chức danh có thẩm quyền xử phạt qua các Pháp lệnh là do xuất phát từ việc gia tăng VPHC kéo theo sự gia tăng số lượng các cơ quan hành chính và cả các bộ phận thuộc cơ cấu tổ chức của cơ quan dẫn đến nhu cầu cần gia tăng số lượng các chức danh có thẩm quyền xử phạt nhằm đáp ứng nhu
26 Các chức danh được bổ sung như: Trưởng phịng Cảnh sát quản lý hành chính về trật tự xã hội; Trưởng phòng cảnh sát giao thơng trật tự; Trưởng phịng Cảnh sát phòng chát, chữa cháy; Trưởng phòng Cảnh sát kinh tế; Trưởng phòng Cảnh sát hình sự; Trưởng phịng xuất cảnh, nhập cảnh;…
27 Các chức danh được bổ sung: Trưởng phòng Cảnh sát bảo vệ và hỗ trợ tư pháp; Trưởng phòng cảnh sát mơi trường; Giám đốc Sở Cảnh sát phịng cháy, chữa cháy; Cục trưởng Cục Cảnh sát điều tra tội phạm về trật tự xã hội; Cục trưởng Cục Cảnh sát bảo vệ và hỗ trợ tư pháp; Cục trưởng Cục Cảnh sát môi trường; Chỉ huy trưởng biên phòng Cửa khẩu cảng; Nhân viên Hải quan đang thi hành công vụ; Đội trưởng đội nghiệp vụ thuộc Chi cục kiểm tra sau thông quan; Chi cục trưởng Chi cục kiểm tra sau thông quan; Cục trưởng Cục kiểm tra sau thông quan thuộc Tổng cục Hải quan; Đội trưởng Đội Kiểm lâm dặc nhiệm Cục Kiểm lâm; Thẩm phán được phân công giải quyết vụ việc phá sản; Chánh án Tòa án nhân dân cấp huyện; Chánh tòa Tòa án nhân dân cấp tỉnh; Chánh án Tòa án quân sự khu vực; Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh; Chánh án Tòa án quân sự quân khu và tương đương; Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; Người đứng đầu cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan khác được ủy quyền thực hiện chức năng lãnh sự của Việt Nam ở nước ngoài; Cục trưởng Cục quản lý lao động ngoài nước; Cục trưởng Cục quản lý cạnh tranh; Chủ tịch Hội đồng cạnh tranh; Chánh Thanh tra chứng khoán; Chủ tịch Ủy ban chứng khoán nhà nước). Đồng thời, một số chức danh có thẩm quyền xử phạt đã được thay đổi về tên gọi (như: Trưởng phòng Cảnh sát kinh tế được đổi thành trưởng phòng Cảnh sát điều tra tội phạm về trật tự quản lý kinh tế và chức vụ, Trưởng phòng cảnh sát phòng chống tội phạm ma túy được đổi thành Trưởng phòng Cảnh sát điều tra tội phạm về ma túy….
cầu quản lý, đảm bảo các VPHC đều được xử lý nhanh chóng, kịp thời. Việc thay đổi tên gọi các chức danh được quyền xử phạt có nguyên nhân chủ yếu là từ sự thay đổi cơ cấu tổ chức trong cơ quan nhà nước như sáp nhập, chia tách hay thành lập thêm một số bộ phận thuộc cơ cấu tổ chức của các cơ quan khiến cho tên gọi các chức danh bị thay đổi.
Thứ tƣ, phạm vi xử phạt VPHC của các chức danh ngày càng đƣợc mở rộng.
Do sự mở rộng, đa dạng thêm các hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả và gia tăng mức xử phạt tiền nói chung (mà nguyên nhân chủ yế
phạm vi xử phạt VPHC của các chức danh cũng ngày càng được mở rộng. Cụ thể, ở Pháp lệnh XPVPHC1989 có 2 hình thức xử phạt chính (cảnh cáo, phạt tiền), 2 hình thức xử phạt bổ sung (tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm và tước quyền sử dụng giấy phép), 4 biện pháp khắc phục hậu quả28 (Buộc khơi phục lại tình trạng đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra hoặc buộc tháo dỡ cơng trình xây dựng trái phép; Buộc bồi thường thiệt hại trực tiếp do vi phạm hành chính gây ra đến 100.000 đồng; Buộc tiêu huỷ các văn hoá phẩm đồi trụy, vật phẩm có thể gây hại cho sức khoẻ con người; Đình chỉ hoạt động gây ô nhiễm môi trường sống, lây lan dịch bệnh, gây náo động làm mất sự yên tĩnh chung và yêu cầu thực hiện biện pháp khắc phục). Pháp lệnh XLVPHC 1995 vẫn giữ nguyên các hình thức xử phạt và số lượng các biện pháp khắc phục hậu quả nhưng có mở rộng mức phạt tiền đối với đa phần các lĩnh vực (mức tối thiểu từ 1.000 đồng tăng lên 5.000 đồng; buộc bồi thường thiệt hại trực tiếp do vi phạm hành chính gây ra từ 100.000 đồng tăng lên 1.000.000 đồng). Tuy nhiên, mức phạt đối với một số lĩnh vực như tài chính, kinh tế, khai thác tài nguyên thiên nhiên, môi trường… do quy định giới hạn tiền phạt tối đa (trong khi đó Pháp lệnh XPVPHC 1989 không giới hạn mức tối đa cho các lĩnh vực này) nên lại bị thu hẹp thẩm quyền. Pháp lệnh XLVPHC 2002 bổ sung thêm 1 hình thức xử phạt bổ sung là tước quyền sử dụng chứng chỉ hành nghề, mở rộng các biện pháp khắc phục hậu quả khác do Chính phủ quy định, mức phạt tiền tối đa tăng lên 500.000.000 đồng. Pháp lệnh XLVPHC sửa đổi, bổ sung 2008 quy định thêm hình thức xử phạt trục xuất và nâng mức phạt tiền tối đa của một số lĩnh vực (như an ninh, trật tự, an toàn xã hội; quản lý và bảo vệ các cơng trình giao thơng; khai thác và bảo vệ cơng trình thuỷ lợi; lao động; đo lường, chất lượng sản phẩm hàng hoá; kế toán; thống kê; tư pháp; bảo hiểm xã hội; phòng cháy, chữa cháy từ 20.000.000 đồng lên 30.000.000 đồng; giao thông đường bộ; giao thông đường thủy nội địa;
28
văn hoá - thơng tin; du lịch; phịng, chống tệ nạn xã hội; 30.000.000 đồng lên 40.000.000 đồng)…
Từ việc mở rộng thêm các hình thức xử phạt, mức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả dẫn đến phạm vi thẩm quyền xử phạt của từng chức danh cụ thể cũng được mở rộng. Điển hình: Chủ tịch UBND cấp xã: được phạt cảnh cáo và phạt tiền đến 50.000 đồng (Pháp lệnh XPVPHC 1989); phạt cảnh cáo, phạt tiền đến 200.000 đồng, tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính có giá trị đến 500.000 đồng, buộc bồi thường thiệt hại do vi phạm hành chính gây ra đến 500.000 đồng; buộc khơi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra, đình chỉ hoạt động gây ô nhiễm môi trường sống, lây lan dịch bệnh, gây náo động làm mất sự yên tĩnh chung; tiêu huỷ những vật phẩm độc hại gây ảnh hưởng cho sức khoẻ con người (Pháp lệnh XLVPHC 1995); tăng mức phạt tiền lên 500.000 đồng (Pháp lệnh XLVPHC 2002); tăng mức xử phạt tiền lên đến 2.000.000 đồng và áp dụng biện pháp tịch thu tang vật, phương tiện có giá trị đến 2.000.000 đồng (Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung 2008).
Thứ năm, đã quy định về ủy quyền xử phạt vi phạm hành chính và phân định thẩm quyền trong xử phạt.
Pháp lệnh XPVPHC 1989 tiếp nối sau Điều lệ về phạt vi cảnh đã bỏ đi thẩm quyền xử phạt của cấp phó mà chỉ quy định thẩm quyền trực tiếp cho cấp trưởng và một số chức danh trực tiếp thi hành nhiệm vụ. Tuy nhiên, Pháp lệnh này cũng không quy định về vấn đề ủy quyền xử phạt của cấp trưởng cho cấp phó. Sau một khoảng thời gian thực thi pháp lệnh, đã xuất hiện nhiều bất cập khi các vụ việc xử phạt vi VPHC bị tồn đọng hoặc xử lý trong thời gian kéo dài do cấp trưởng phải giải quyết nhiều công việc khác nhau hoặc khơng có mặt trong khoảng thời hạn được pháp lệnh quy định để ban hành quyết định xử phạt VPHC kịp thời. Do đó, các pháp lệnh sau (Pháp lệnh 1995 và Pháp lệnh 2002) đã giải quyết vấn đề này bằng cách: vẫn không quy định thẩm quyền xử phạt cho cấp phó nhưng có quy định về ủy quyền xử phạt của cấp trưởng cho cấp phó29.
Bên cạnh đó, các pháp lệnh cũng quy định cả vấn đề nguyên tắc phân định thẩm quyền xử phạt. Các pháp lệnh sau quy định ngày càng chi tiết, bổ sung thêm nhiều nguyên tắc phân định thẩm quyền xử phạt hơn so với các pháp lệnh trước. Cụ thể:
Điều 18 Pháp lệnh XPVPHC 1989 quy định 2 nguyên tắc phân định thẩm quyền xử phạt đó là: căn cứ vào loại hành vi và tính chất vi phạm để phân định
29 Điều 36 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995; Điều 41 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 – sửa đổi bổ sung năm 2007, 2008.
thẩm quyền xử phạt giữa UBND các cấp, các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền (nguyên tắc này dành cho Chính phủ quy định phạm vi xử phạt của mỗi chủ thể trong từng lĩnh vực quản lý cụ thể đối với từng hành vi vi phạm hành chính cụ thể. Theo đó, UBND ở cấp càng cao thì được xử phạt với những hành vi có tính chất nghiêm trọng càng lớn, các chức danh có thẩm quyền xử phạt ở cấp thấp chỉ được quyền xử phạt những hành vi vi phạm có tính chất khơng nghiêm trọng hoặc ít nghiêm trọng); căn cứ vào cơ quan đầu tiên thụ lý nếu thuộc thẩm quyền xử phạt của nhiều cơ quan khác nhau.
Pháp lệnh XLVPHC 1995 bỏ đi nguyên tắc thứ nhất ở Pháp lệnh XPVPHC 1989 đồng thời bổ sung 2 nguyên tắc đó là: UBND các cấp có thẩm quyền xử lý các vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương; cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành có thẩm quyền xử lý các vi phạm hành chính thuộc lĩnh vực ngành mình quản lý (2 nguyên tắc này thực chất là xuất phát từ nguyên tắc thẩm quyền xử phạt phụ thuộc vào thẩm quyền quản lý của các cơ quan).
Pháp lệnh XLVPHC 2002 tiếp tục bổ sung thêm 2 nguyên tắc mới đó là: thẩm quyền của các chức danh là thẩm quyền áp dụng đối với một hành vi VPHC, trường hợp phạt tiền thì thẩm quyền xử phạt được xác định căn cứ vào mức tối đa của khung tiền phạt quy định đối với từng hành vi vi phạm cụ thể; nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt đối với trường hợp một người thực hiện nhiều hành vi VPHC.
Có thêm các nguyên tắc này vì thực tế cho thấy các chủ thể lúng túng trong việc xác định thẩm quyền khi xảy ra trường hợp phát hiện cùng một lúc nhiều hành vi của đối tượng VPHC mà có mức tiền phạt cộng dồn trong một quyết định xử phạt vượt quá giới hạn xử phạt chung của chủ thể. Vì khơng có quy định rõ ràng, cụ thể nên dẫn đến các hiểu không thống nhất và cả khiếu nại của đối tượng bị xử phạt vì cho rằng sai thẩm quyền xử phạt. Chính vì vậy, việc quy định nguyên tắc thẩm quyền áp dụng đối với một hành vi và thẩm quyền đối với một người thực hiện nhiều hành vi sẽ là một trong những giải pháp hữu hiệu giúp khắc phục thực trạng trên.
1.4. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính theo quy phạm
Tại Chương II Phần thứ 2 của Luật XLVPHC 2012 quy định về thẩm quyền xử phạt VPHC và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả quy định tập trung ba vấn đề chính: 1/ Các chức danh có thẩm quyền xử phạt và phạm vi xử phạt của các chức danh; 2/ Nguyên tắc xác định và phân định thẩm quyền xử phạt; 3/ Giao quyền xử phạt vi phạm hành chính. Ba vấn đề này đều giải quyết câu hỏi: thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính thuộc về ai và phạm vi mỗi chủ thể được xử phạt đến đâu. Sau
đây, tác giả sẽ lần lượt phân tích ba vấn đề chính nhằm làm rõ nội dung của thẩm quyền xử phạt VPHC.