Giao quyền xử phạt vi phạm hành chính

7. Bố cục của luận văn

1.4.3. Giao quyền xử phạt vi phạm hành chính

Luật XLVPHC 2012 không quy định thẩm quyền xử phạt cho cấp phó trong cơ quan, đơn vị mà chỉ quy định quyền xử phạt cho chức danh trực tiếp thi hành

công vụ và cấp trưởng. Thế nhưng, cấp trưởng đôi khi không đủ thời gian để giải quyết hết tất cả các vấn đề thuộc phạm vi trách nhiệm của mình. Việc xử phạt VPHC lại địi hỏi phải nhanh chóng, trong một khoảng thời hạn xác định. Do vậy, cần thiết phải quy định cho cấp trưởng được giao quyền xử phạt cho cấp phó của mình.

Khác với pháp luật về xử phạt của một số quốc gia trên thế giới – quy định quyền xử phạt cho cả cấp phó (cụ thể là LB Nga). Nghĩa là cấp phó là chức danh đương nhiên được quyền xử phạt theo quy định của pháp luật42 mà không cần phải được cấp trưởng giao quyền hay ủy quyền. Theo pháp luật Việt Nam, cấp phó chỉ là người giúp việc cho thủ trưởng, khơng có thẩm quyền quản lý. Do vậy, cấp phó khơng đương nhiên có thẩm quyền xử phạt mà chỉ được xử phạt khi cấp trưởng giao quyền là hoàn toàn hợp lý.

Việc giao quyền xử phạt của cấp trưởng cho cấp phó được quy định tại Điều 54 Luật XLVPHC 2012. Hầu hết các chức danh cấp trưởng có thẩm quyền xử phạt VPHC đều có thể giao quyền xử phạt lại cho cấp phó (trừ chức danh Tổ trưởng Tổ nghiệp vụ Cảnh sát biển). Tuy có quy định về giao quyền nhưng Luật XLVPHC 2012 lại khơng có điều khoản nào giải thích thuật ngữ “giao quyền xử phạt”. Thông qua quy định về giao quyền xử phạt ở Điều 52, có thể hiểu được một số nội dung cơ bản về giao quyền xử phạt như: đối tượng được giao quyền, cách thức thực hiện, hậu quả.

Khác với Pháp lệnh XLVPHC 2002 (sửa đổi, bổ sung 2007, 2008) quy định cấp trưởng ủy quyền cho cấp phó thẩm quyền xử phạt VPHC43 mà không phải là giao quyền. Tuy nhiên, theo tác giả thì thuật ngữ giao quyền là chính xác hơn cả. Vì ủy quyền được hiểu là “giao cho người khác thay mặt mình sử dụng quyền mà mình

có được một cách hợp pháp. Ủy quyền được thực hiện bằng văn bản ủy quyền”44

. Theo cách hiểu một các rõ ràng hơn, cụ thể hơn – là cách hiểu của nhà làm luật thì “Ủy quyền là việc cơ quan nhà nước cấp trên bằng văn bản pháp luật giao cho

chính quyền địa phương cấp dưới thực hiện các cơng việc của mình trong khoảng thời gian nhất định, kèm theo các điều kiện cụ thể” và “cơ quan nhà nước cấp trên phải chịu trách nhiệm về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã ủy quyền cho cấp

dưới”45. Như vậy, mấu chốt vấn đề nằm ở hậu quả của việc ủy quyền đó là người ủy

quyền vẫn phải chịu trách nhiệm về nhiệm vụ đã ủy quyền.

42

Nguyễn Thanh Hà (2011), “Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong dự án Luật xử lý vi phạm hành chính”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 20 (205) 10/2011, Tr.23.

43 Điều 41 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 và mục 2 Khoản 18 Điều 1 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008.

44 Từ điển luật học – Bộ Tư pháp , Viện khoa học pháp lý – NXB tư pháp, tr.837. 45 Điều 16 Dự thảo Luật tổ chức chính quyền địa phương lần 3.

Như vậy, với sự thay đổi của Luật XLVPHC 2012 thì thay vì ủy quyền, cấp trưởng sẽ giao quyền xử phạt cho cấp phó là hợp lý. Việc giao quyền xử phạt có thể được thực hiện thường xuyên hoặc theo vụ việc. Cách thức giao quyền đó là bằng văn bản có xác định rõ phạm vi (tức là giao quyền xử phạt đối với những hành vi nào, mức xử phạt được quyền áp dụng là bao nhiêu, thuộc những lĩnh vực nào), nội dung (nghĩa là giao quyền về vấn đề gì: xử phạt vi phạm hay cưỡng chế), thời hạn giao quyền bao lâu… Cấp phó được giao quyền phải tự chịu trách nhiệm trước cấp trưởng và trước pháp luật. Đồng thời, cấp phó khơng được giao quyền hoặc ủy quyền cho bất kỳ người nào khác. Quy định này là cần thiết vì việc xử phạt vi phạm hành chính do cấp phó thực hiện thay cấp trưởng mang tính quan trọng, tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng vi phạm hành chính. Vì vậy, chủ thể ban hành quyết định xử phạt phải là người có năng lực, có chun mơn cao mà khơng phải bất kỳ chủ thể nào.

Điểm tiến bộ thứ hai trong việc quy định về giao quyền xử phạt đó là thời điểm giao quyền. Luật XLVPHC 2012 quy định cấp trưởng được giao quyền cho cấp phó và khơng giới hạn thời điểm giao quyền. Điều này có nghĩa là có thể giao quyền bất kỳ khi nào cấp trưởng xét thấy cần thiết mà không phải chỉ được giao quyền khi vắng mặt như quy định của Pháp lệnh XLVPHC 2002. Thực tế cho thấy, việc quy định cấp trưởng chỉ được giao quyền xử phạt cho cấp phó khi vắng mặt là một bất cập lớn. Rất nhiều hệ lụy đã phát sinh từ quy định này gây khó khăn cho công tác xử phạt. Chẳng hạn như khi cấp trưởng có nhiều nhiệm vụ quan trọng cần ưu tiên giải quyết mà khơng có cấp phó trợ giúp trong việc xử phạt sẽ có khả năng quá thời hạn xử phạt. Hay hiểu như thế nào là vắng mặt? Chỉ cần khơng có mặt tại cơ quan hay phải là rời khỏi địa phương mình đang cơng tác? Những vấn đề này đều được giải quyết thỏa đáng khi Luật XLPHC 2012 cho phép cấp trưởng được ủy quyền cả khi vắng mặt hoặc không.

CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG THẨM QUYỀN XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH VÀ GIẢI PHÁP HỒN THIỆN

2.1. Những kết quả đạt đƣợc trong việc thực hiện quy định của pháp luật về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính

Luật XLVPHC 2012 được ban hành và có hiệu lực từ ngày 01/7/2013 đến nay, quá trình triển khai thi hành đã đem lại một số kết quả tích cực. Với những sửa đổi, bổ sung mới, tiến bộ hơn ở nhiều nội dung trong đó có nội dung về thẩm quyền xử phạt làm tăng tính khả thi của văn bản Luật. Việc bổ sung thêm các chức danh có thẩm quyền xử phạt vào trong Luật, đổi mới quy định về giao quyền, về nguyên tắc xác định và phân định thẩm quyền xử phạt đã góp phần đáp ứng cao hơn yêu cầu xử phạt và đảm bảo tính nhanh gọn, kịp thời trong hoạt động xử phạt.

Theo các bản báo cáo, tổng kết thi hành Luật XLVPHC 2012 của các địa phương, các ngành thực hiện cho thấy: đa phần các địa phương đã thực hiện đúng thẩm quyền xử phạt, công tác xử phạt VPHC ít sai phạm về thẩm quyền xử phạt mà chủ yếu là sự vi phạm về trình tự thủ tục xử phạt (Ví dụ: Báo cáo số 81/BC-UBND ngày 08/5/2015 của UBND tỉnh Long An về công tác thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính 6 tháng đầu năm 2015 trên địa bàn tỉnh; Công văn số 9289/TCHQ-PC ngày 24/7/2014 của Tổng cục Hải quan về việc thực hiện Luật xử lý vi phạm hành chính và các văn bản hướng dẫn chi tiết thi hành năm 2014; Báo cáo số 191/BC-UBND ngày 30/7/2015 của UBND thành phố Hồ Chí Minh về cơng tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, kỳ báo cáo 6 tháng năm 2015; Báo cáo số 05/BC-UBND ngày 23/01/2015 của UBND tỉnh Bình Dương về công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính năm 2014; Báo cáo số 56/BC- UBND ngày 25/5/2015 của UBND tỉnh Bình Dương về cơng tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính 6 tháng đầu năm 2015; Báo cáo kết quả công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính năm 2014 trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi46…). Các báo cáo này chủ yếu chỉ ra một số sai phạm liên quan đến trình tự thủ tục xử phạt mà ít nói đến sai phạm về thẩm quyền xử phạt. Tuy nhiên, các báo cáo cũng đề cập đến khó khăn trong cơng tác triển khai thẩm quyền xử phạt của các chủ thể do quy định của pháp luật mâu thuẫn hoặc chưa rõ ràng (xem Báo cáo số 81/BC-UBND ngày 08/5/2015 của UBND tỉnh Long An về công tác thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính 6 tháng đầu năm 2015 trên địa bàn tỉnh; Công văn số 9289/TCHQ-PC ngày 24/7/2014 của Tổng cục Hải quan về việc thực hiện Luật xử lý vi phạm hành chính và các văn bản hướng dẫn chi tiết thi hành năm 2014; Báo cáo số 05/BC-UBND ngày 23/01/2015 của UBND tỉnh Bình Dương về cơng tác thi

46Nguồn:http://www.quangngai.gov.vn/sotp/Pages/qnp-ketquacongtacthihanh-qnpnd-945-qnpnc-23-qnpsite- 1.html. Truy cập ngày 10/12/2015.

hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính năm 2014; Báo cáo số 56/BC-UBND ngày 25/5/2015 của UBND tỉnh Bình Dương về cơng tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính 6 tháng đầu năm 2015; Báo cáo kết quả công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính năm 2014 trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi).

Như vậy, đa phần các địa phương bước đầu đã triển khai khá tốt các quy định của pháp luật có liên quan đến thẩm quyền xử phạt VPHC. Qua mỗi giai đoạn thi hành đều có báo cáo tổng kết kinh nghiệm, khắc phục những sai sót cho giai đoạn triển khai thi hành sau được tốt hơn.

Về tổng thể, ở những địa phương có tổng kết hoạt động xử phạt VPHC trên địa bàn năm 2014 theo cách thức thống kê theo chức danh có thẩm quyền xử phạt cho thấy: hoạt động xử phạt VPHC diễn ra ở phạm vi cấp tỉnh thì chức danh xử phạt nhiều nhất thuộc lực lượng Công an nhân dân, kế đó là đến Chủ tịch UBND các cấp, Thanh tra, lực lượng thuộc ngành Thuế và Quản lý thị trường do đa phần các hành vi VPHC xảy ra thuộc phạm vi quản lý của các chức danh này. Những chức danh chuyên ngành cịn lại có tỉ lệ xử phạt thấp hơn. Có thể lấy ví dụ tại tỉnh Quảng Ngãi (xem bảng thống kê dưới đây)47:

TÌNH HÌNH XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TỈNH QUẢNG NGÃI NĂM 2014

Lực lƣợng xử phạt Công an nhân dân Chủ tịch UBND các cấp Thanh tra Thuế Quản lý thị trường Kiểm lâm Bộ đội Biên phòng Hải quan Thi hành án dân sự Số vụ 77.597 3.944 1.879 1.084 621 128 95 82 2

Đối với những địa phương tổng kết công tác xử phạt VPHC theo cách thống kê theo lĩnh vực vi phạm cho thấy lĩnh vực có nhiều VPHC nhất là an toàn giao thơng và trật tự, an tồn xã hội.

Cụ thể, thống kê một số địa phương cho kết quả như sau48:

47Nguồn:http://www.quangngai.gov.vn/sotp/Pages/qnp-ketquacongtacthihanh-qnpnd-945-qnpnc-23-qnpsite- 1.html. Truy cập ngày 15/12/2015.

48 Thống kê dựa trên Báo cáo số 05/BC-UBND ngày 23/1/2015 của UBND tỉnh Bình Dương về cơng tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính năm 2014, Báo cáo số 492/BC-UBND ngày 18/11/2014 của UBND tỉnh Hà Tĩnh công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính năm 2014 và Báo cáo số 196/BC-UBND ngày 06/11/2014 của UBND tỉnh Tiền Giang về kết quả công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính năm 2014.

Tỉnh Lĩnh vực / số vụ (năm 2014) An tồn giao thơng Trật tự an tồn xã hội Thuế Quản lý thị trường, kinh tế Xây dựng Bảo vệ mơi trường Phịng chống ma túy Bình Dương 154.470 11.879 3.019 1.882 1.166 414 1.167 Tiền Giang ~120.000 ~7.000 ~1.300 ~100 ~300 Hà Tĩnh 21.126 2.986 1.720

Trong phạm vi cả nước, theo thống kê năm 2014 thì lĩnh vực có nhiều hành vi VPHC nhất vẫn là an tồn giao thơng với 4.016.933 vụ vi phạm; tiếp đó là lĩnh vực trật tự an toàn xã hội với 1.254.395 vụ vi phạm; đất đai với 6.255 vụ vi phạm; lĩnh vực thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng kém chất lượng với 4.629 vụ vi phạm; rừng, lâm sản với 4.262 vụ vi phạm; môi trường với 2.569 vụ vi phạm49.

Như vậy, căn cứ theo lĩnh vực vi phạm vẫn có thể kết luận thẩm quyền xử phạt nhiều nhất thuộc về lực lượng Công an nhân dân và Chủ tịch UBND các cấp bởi số lượng hành vi VPHC phát sinh nhiều nhất thuộc quyền quản lý của hai loại chủ thể này. Số lượng VPHC xảy ra nhiều trong hai lĩnh vực an tồn giao thơng và trật tự, an toàn xã hội do đặc thù của hai lĩnh vực này đều là những lĩnh vực có các vi phạm mang tính phổ biến ở tất cả các địa phương. Đối với các lĩnh vực còn lại, số lượng nhiều hay ít là do điều kiện tự nhiên, kinh tế, cơ sở vật chất hạ tầng, đặc điểm về văn hóa – xã hội của từng địa phương chi phối nên thẩm quyền xử phạt của các lực lượng Hải quan, Thuế, Bội đội biên phòng, Cảnh sát biển… biến động khác nhau. Ví dụ: các chức danh có thẩm quyền xử phạt thuộc Bộ đội Biên phòng ở Bà rịa – Vũng tàu xử phạt nhiều hơn Thành phố Hồ Chí Minh, Bình Dương vì đặc thù của địa phương này có vùng biển rộng với cảng lớn, nhiều khu vực rừng nên vi phạm hành chính xảy ra và bị phát hiện thuộc nhiệm vụ quản lý của các chức danh này nhiều. Riêng các chức danh thuộc ngành Tòa án nhân dân, Thi hành án dân sự thì dù ở địa phương nào cũng ít thực hiện thẩm quyền xử phạt do VPHC thuộc phạm vi

49 Báo cáo số 64/BC-BTP ngày 18/3/2015 của Bộ tư pháp về cơng tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật năm 2014.

phát hiện và quản lý của các chủ thể này ít xảy ra. Thậm chí, ở một vài địa phương thì trong cả năm, người có thẩm quyền của cơ quan Tịa án khơng xử phạt vụ nào bởi VPHC thuộc thẩm quyền xử phạt của chủ thể này ít xảy ra hoặc nếu có thì cũng được giao cho lực lượng quản lý trật tự phiên tòa.

Vấn đề giao quyền xử phạt cho cấp phó cũng diễn ra khá phổ biến. Tất cả các địa phương đều có văn bản giao quyền xử phạt cho cấp phó và đa phần các văn bản giao quyền này đều hợp lệ, thể hiện đầy đủ về nội dung, thời gian giao quyền. Nhờ vậy, cấp phó hỗ trợ đắc lực cho cấp trưởng một phần công việc không nhỏ này. Cấp trưởng chun tâm giải quyết những cơng việc có tính vĩ mơ hơn, hoạch định các chính sách phát triển ngành, lĩnh vực.

Tóm lại, nhờ đổi mới các quy định về thẩm quyền xử phạt mà nhìn chung các chức danh có thẩm quyền xử phạt đa phần đều thực hiện tốt phạm vi thẩm quyền của mình góp phần tăng tính hiệu quả của công tác xử phạt VPHC.

2.2. Bất cập trong quy định pháp luật, thực hiện quy định pháp luật về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính

Khơng thể phủ nhận những ưu điểm mà Luật XLVPHC 2012 đã đem lại. Tuy nhiên, thực tiễn cũng chỉ ra rằng các quy định của Luật XLVPHC 2012 chưa phải đã khắc phục hoàn toàn những bất cập đã tồn tại từ văn bản pháp luật trước, thậm chí cịn làm phát sinh thêm những hạn chế khác gây ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả xử phạt. Cụ thể như sau:

2.2.1. Bất cập về

và phạm vi thẩm quyền của các chức danh

2.2.1.1. Dưới góc độ quy định của pháp luật hiện hành

Luật XLVPHC 2012 và các nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trên các lĩnh vực quy định về thẩm quyền xử phạt theo chức danh và phạm vi thẩm quyền của các chức danh còn bộc lộ một số bất cập sau:

Thứ nhất, bất cập trong quy định các chức danh có thẩm quyền xử phạt.

Luật XLVPHC 2012 tiếp tục kế thừa việc sử dụng phương pháp liệt kê trong văn bản pháp luật trước để quy định về các chức danh có thẩm quyền xử phạt. Theo đó, tất cả các chủ thể có thẩm quyền xử phạt VPHC đều được Luật định từ Điều 38