7. Bố cục của luận văn
1.4.2. Nguyên tắc phân định và xác định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành
chính
Nhằm phịng ngừa và giải quyết tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo về thẩm quyền trong hoạt động xử phạt, tạo nên các quy ước chung thống nhất giúp hoạt động xử phạt VPHC hiệu quả hơn thì Luật XLVPHC 2012 đã quy định tại Điều 52 các nguyên tắc phân định, xác định thẩm quyền xử phạt. Có thể nói, những nguyên tắc này chính là “luật” trong một “sân chơi” chung về “xử phạt” mà thiếu nó thì các chủ thể tham gia “sân chơi” này khơng thể vận hành thẩm quyền vốn có của mình một cách hiệu quả. Cụ thể bao gồm hai nhóm nguyên tắc:
39 Tờ trình số 221/TTr-CP ngày 20/10/2011 của Chính phủ về dự án Luật xử lý vi phạm hành chính ngày, tr.8.
Thứ nhất, nhóm các nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt. Nhóm này
gồm hai nguyên tắc sau:
Một là, nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt đƣợc áp dụng đối với một hành vi VPHC của cá nhân (Khoản 1 Điều 52 Luật XLVPHC 2012).
Nguyên tắc này được hiểu là, phạm vi thẩm quyền xử phạt của mỗi chức danh được quy định từ Điều 38 đến Điều 51 của Luật XLVPHC 2012 là thẩm quyền áp dụng đối với một hành vi VPHC của cá nhân. Như vậy, đối với tổ chức thì mức phạt tiền sẽ được tăng gấp hai lần so với cá nhân tính trên cả mức trần và tỉ lệ phần trăm (nếu có). Đối với thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả thì xác định theo quy định của Luật đối với từng chức danh được quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả nào. Chẳng hạn, Chủ tịch UBND cấp xã được phạt tiền đến 10% mức tiền phạt tối đa đối với lĩnh vực tương ứng quy định tại Điều 24 của Luật nhưng không quá 5 triệu đồng – đây là mức áp dụng đối với cá nhân, trong trường hợp chủ thể vi phạm là tổ chức thì thẩm quyền xử phạt của Chủ tịch UBND cấp xã sẽ là 20% đối với lĩnh vực tương ứng nhưng không quá 10 triệu đồng. Trong các Nghị định về xử phạt VPHC trên các lĩnh vực của Chính phủ quy định theo ba hướng: 1/ Quy định khung tiền phạt cho từng hành vi cụ thể áp dụng với cá nhân, đối với tổ chức thì quy định nguyên tắc tăng gấp hai lần (Nghị định số 158/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch và quảng cáo); 2/ Quy định khung tiền phạt cho hành vi cụ thể áp dụng với tổ chức, riêng với cá nhân thì quy định nguyên tắc chia đôi mức tiền phạt (Nghị định số 129/2013/NĐ-CP ngày 16/10/2013 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính về thuế và cưỡng chế thi hành quyết định hành chính thuế); 3/ Quy định trộn lẫn khung tiền phạt áp dụng đối với cá nhân và tổ chức trong cùng một Nghị định - một số hành vi áp dụng đối với cá nhân, tổ chức thì nhân đơi; một số hành vi vi phạm khác lại quy định khung tiền phạt đối với tổ chức, cá nhân thì chia đơi (Nghị định số 110/2013/NĐ-CP ngày 24/9/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bổ trợ tư pháp, hành chính tư pháp, hơn nhân và gia đình, thi hành án dân sự, phá sản doanh nghiệp, hợp tác xã).
Thẩm quyền này của các chức danh được xác định đối với một hành vi VPHC mà không phải là tổng các hành vi. Nghĩa là, trường hợp một hay nhiều chủ thể thực hiện một hay nhiều hành vi vi phạm khác nhau thì thẩm quyền sẽ được xác định căn cứ vào từng hành vi vi phạm chứ không phải tổng cộng tất cả các mức xử phạt đối với các hành vi. Quy định rõ nguyên tắc này tránh được sự tranh cãi trong thực tiễn áp dụng pháp luật để xử phạt đối với từng tình huống cụ thể. Ví dụ: cá nhân A thực hiện 3 hành vi có mức phạt như sau: hành vi 1 có khung tiền phạt từ 2 triệu đến 3 triệu; hành vi 2 có khung tiền phạt từ 3 triệu đến 5 triệu; hành vi 3 có khung tiền
phạt từ 2 triệu đến 4 triệu. Như vậy, việc xác định chủ thể nào có thẩm quyền xử phạt trong tình huống này thì chỉ cần căn cứ vào từng hành vi mà không phải cộng tổng số tiền phạt của cả 3 hành vi.
Điều luật cũng dự liệu tính tốn thẩm quyền xử phạt của chủ thể trong trường hợp phạt tiền đối với vi phạm hành chính trong khu vực nội thành thuộc ba lĩnh vực: an ninh trật tự, an toàn xã hội; bảo vệ môi trường và giao thơng đường bộ. Theo đó, trường hợp Hội đồng nhân dân các thành phố trực thuộc trung ương có quy định mức tiền phạt tăng gấp đơi so với các Nghị định của Chính phủ thì lúc này thẩm quyền xử phạt của mỗi chủ thể cũng sẽ được tăng gấp đôi.
Hai là, nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt căn cứ vào mức tối đa của khung tiền phạt (Khoản 2 Điều 52 Luật XLVPHC 2012).
Nguyên tắc này đòi hỏi khi xác định thẩm quyền xử phạt của các chức danh đối với từng hành vi VPHC cụ thể thì cần căn cứ vào mức tối đa của khung tiền phạt quy định cho hành vi đó mà khơng phải căn cứ vào mức trung bình, mức tối thiểu hay mức xử phạt thực tế được áp dụng. Ví dụ: hành vi chạy quá tốc độ từ 10km đến 20km đối với xe máy chuyên dùng hoặc máy kéo sẽ có khung tiền phạt từ 400.000 đồng đến 600.000 đồng40. Căn cứ vào mức tối đa của khung tiền phạt đối với hành vi này là 600.000 đồng thì thẩm quyền phải thuộc về Đội trưởng của Chiến sĩ công an nhân dân đang thi hành công vụ mà không phải là Chiến sĩ cơng an nhân dân đang thi hành cơng vụ. Vì phạm vi thẩm quyền của Chiến sĩ công an nhân dân đang thi hành công vụ chỉ được phạt tối đa đến 400.000 đồng. Mặc dù, trong tình huống này, có thể người thực hiện hành vi vi phạm có tình tiết giảm nhẹ và do đó được áp dụng mức tiền phạt tối thiểu là 400.000 đồng. Nhưng hiểu theo đúng quy định của nguyên tắc xác định thẩm quyền này thì phải căn cứ vào mức tối đa là 600.000 đồng để xác định thẩm quyền xử phạt mà không phải dựa vào mức phạt cụ thể là 400.000 đồng.
Nhà làm luật đã vô cùng hợp lý khi quy định việc xác định thẩm quyền xử phạt phải căn cứ vào mức tối đa của khung tiền phạt mà không phải là mức phạt cụ thể sau khi đã xác định đầy đủ các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ. Bởi khi có hành vi VPHC xảy ra, cần phải dự liệu ở mức cao nhất (tức mức tối đa của khung tiền phạt) của hành vi vi phạm để sau này dù quyết định xử phạt ở mức tối thiểu, trung bình hay tối đa cũng đều nằm trong phạm vi thẩm quyền xử phạt của chủ thể. Đồng thời, việc xác định thẩm quyền xử phạt căn cứ vào mức tối đa của khung tiền phạt còn tránh được trường hợp chủ thể thụ lý cố tình đưa ra mức phạt thấp trong phạm vi của khung để phù hợp với thẩm quyền của mình.
40 Điểm a Khoản 4 Điều 7 Nghị định số 171/2013/NĐ-CP của Chính phủ ngày 13/11/2013 quy định xử phạt
Thứ hai, nhóm các nguyên tắc phân định thẩm quyền xử phạt. Nhóm
nguyên tắc này được sử dụng trong trường hợp nhiều chủ thể khác nhau được Luật định cùng có khả năng được quyền xử phạt đối với một hành vi VPHC cụ thể. Nhóm này bao gồm các nguyên tắc:
Một là, nguyên tắc phân định thẩm quyền xử phạt dựa trên thẩm quyền quản lý (Khoản 3 Điều 52 Luật XLVPHC 2012).
Dựa trên nguyên lý, chủ thể có thẩm quyền quản lý đến đâu thì được xử phạt đến đó. Xuất phát từ quy định của pháp luật thì UBND các cấp được xác định là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung, quản lý nhiều ngành, lĩnh vực trong phạm vi địa phương. Do đó, với tư cách là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm lãnh đạo hoạt động hành chính thì “Chủ tịch UBND các cấp có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh
vực quản lý nhà nước ở địa phương”. Các cơ quan nhà nước khác chỉ được giao
quản lý một hoặc một số ngành, lĩnh vực do đó người có thẩm quyền xử phạt VPHC cịn lại được quy định tại các điều từ 39 đến 51 của Luật XLVPHC 2012 “có thẩm
quyền xử phạt vi phạm hành chính thuộc các lĩnh vực, ngành mình quản lý”. Có thể
kết luận, quản lý đến đâu thì chủ thể được quyền xử phạt đến đó. Khi thẩm quyền quản lý thay đổi sẽ kéo theo sự thay đổi về phạm vi thẩm quyền xử phạt của chủ thể.
Hai là, nguyên tắc phân định thẩm quyền dựa vào chủ thể thụ lý đầu tiên (Khoản 3 Điều 52 Luật XLVPHC 2012).
Mặc dù, mỗi chủ thể có một phạm vi quản lý khác nhau trên các ngành, lĩnh vực. Tuy nhiên, Luật cũng không loại trừ khả năng thẩm quyền quản lý của các chủ thể chồng lấn lên nhau do sự khơng rõ ràng, trùng lắp.Vì vậy, có thể xảy ra trường hợp một hành vi VPHC thuộc thẩm quyền xử phạt của nhiều chức danh khác nhau. Lúc này, thẩm quyền giữa các chức danh sẽ được quyết định theo hướng: chủ thể thụ lý đầu tiên sẽ là chủ thể có thẩm quyền xử phạt. Trước tình hình chồng chéo về mặt thẩm quyền quản lý của các chủ thể như hiện nay thì giải pháp chủ thể thụ lý đầu tiên tạm xem là giải pháp hữu hiệu, giúp khắc phục được ngay bất cập hiện hành. Nhưng về lâu dài thì giải pháp này chưa được xem là tối ưu và còn thể hiện nhiều hệ lụy khơng mong muốn khác (tác giả sẽ phân tích quan điểm này ở chương 2).
Ví dụ: hành vi mua dâm có khung tiền phạt từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng41 có thể thuộc thẩm quyền xử phạt của nhiều chủ thể như: lực lượng công an
41
Khoản 1 Điều 22 Nghị định số 167/2013 ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an tồn xã hội; phịng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phịng, chống bạo lực gia đình.
nhân dân - Trạm trưởng, Đội trưởng của chiến sĩ công an nhân dân đang thi hành công vụ; Chủ tịch UBND cấp xã hay Thanh tra Sở Lao động, thương binh và xã hội. Như vậy, chủ thể nào thụ lý đầu tiên sẽ là chủ thể có thẩm quyền xử phạt.
Ba là, nguyên tắc phân định thẩm quyền xử phạt trong trƣờng hợp một ngƣời thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính (Khoản 4 Điều 52 Luật XLVPHC 2012). Nguyên tắc này bao gồm hai nguyên tắc nhỏ sau:
► Nguyên tắc thẩm quyền xử phạt dựa trên thẩm quyền áp dụng hình thức, mức xử phạt, giá trị tang vật, phương tiện VPHC bị tịch thu và biện pháp khắc phục hậu quả.
Nguyên tắc này được diễn giải đó là: “Nếu hình thức, mức xử phạt, trị giá
tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị tịch thu, biện pháp khắc phục hậu quả được quy định đối với từng hành vi đều thuộc thẩm quyền của người xử phạt vi phạm hành chính thì thẩm quyền xử phạt vẫn thuộc người đó;
Nếu hình thức, mức xử phạt, trị giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị tịch thu, biện pháp khắc phục hậu quả được quy định đối với một trong các hành vi vượt quá thẩm quyền của người xử phạt vi phạm hành chính thì người đó phải chuyển vụ vi phạm đến cấp có thẩm quyền xử phạt”.
Như vậy, trường hợp người có thẩm quyền phát hiện ra nhiều hành vi VPHC thì trước tiên cần lập biên bản về từng hành vi vi phạm (có thể lập chung trong một biên bản) và sau đó phải xem xét, dự đốn từng hành vi có hình thức xử phạt là gì; mức xử phạt bao nhiêu; có áp dụng hình thức tịch thu tang vật, phương tiện hay không; giá trị của tang vật, phương tiện là bao nhiêu; biện pháp khắc phục hậu quả được áp dụng kèm theo là gì. Tiếp đó, người có thẩm quyền cần đối chiếu với điều luật quy định về phạm vi thẩm quyền xử phạt của mình. Nếu tất cả các hình thức xử phạt, mức xử phạt, giá trị tang vật, phương tiện và biện pháp khắc phục hậu quả đều thuộc thẩm quyền của mình thì người này được giữ lại để xử phạt. Ngược lại, bất kỳ hành vi vi phạm nào vượt quá thẩm quyền của người lập biên bản ở bất kỳ nội dung nào (hình thức xử phạt, mức xử phạt, giá trị tang vật, phương tiện hay biện pháp khắc phục hậu quả) thì cũng đều phải chuyển tồn bộ vụ vi phạm lên cấp có thẩm quyền. Khơng xé lẻ hành vi vi phạm để xử phạt.
Chuyển lên cấp có thẩm quyền khơng được văn bản pháp luật quy định rõ nhưng có thể được hiểu là cấp trên theo ngành dọc (đối với trường hợp tất cả các hành vi vi phạm đều nằm trong lĩnh vực thuộc chức danh chuyên ngành quản lý) hoặc chuyển cho Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền (khi UBND là cơ quan cấp trên có thẩm quyền của chủ thể lập biên bản). Ngành dọc của mỗi cơ quan nhà nước được xác định tùy thuộc vào cơ cấu tổ chức của mỗi cơ quan. Ví dụ: cấp trên của
Chi cục Thuế là Cục thuế, cấp trên của Cục thuế là Tổng cục thuế nên nếu xử phạt hành vi vi phạm trong lĩnh vực thuế thì Chi cục trưởng Cục thuế có thể chuyển cho Cục trưởng Cục thuế hoặc Tổng cục trưởng Cục thuế; nhưng cấp trên của Chi cục quản lý thị trường lại là Sở Công thương và do đó Chi cục Quản lý thị trường thường chuyển về cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh xử phạt.
► Nguyên tắc thẩm quyền thuộc về Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền nơi xảy ra vi phạm trong trường hợp hành vi VPHC thuộc thẩm quyền xử phạt của nhiều người thuộc các ngành khác nhau.
Nội dung nguyên tắc này được diễn giải đó là: trường hợp chủ thể có thẩm quyền phát hiện ra cùng một thời điểm nhiều hành vi vi phạm thuộc các ngành, lĩnh vực khác nhau (như: văn hóa, trật tự an tồn xã hội, y tế, lao động, mơi trường…) do các chủ thể khác nhau quản lý thì người có thẩm quyền phải chuyển vụ vi phạm cho Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền nơi xảy ra VPHC để xử phạt. Bởi Chủ tịch UBND các cấp có thẩm quyền quản lý chung về ngành, lĩnh vực. Trong khi đó, các chủ thể quản lý khác chỉ được quản lý một hoặc một số ngành, lĩnh vực nhất định. Do đó, trường hợp phát hiện nhiều hành vi thuộc các ngành, lĩnh vực khác nhau mà chủ thể phát hiện ra hành vi chỉ được xử phạt một hoặc một vài hành vi trong số đó thì cũng phải chuyển tồn bộ vụ vi phạm cho Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền. Không xé lẻ hành vi để xử phạt. Quy định này nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho chủ thể vi phạm hành chính trong q trình giải quyết vụ vi phạm và thi hành quyết định xử phạt VPHC (nếu có) chỉ phải liên hệ với một chủ thể có thẩm quyền để giải quyết về vi phạm hành chính do mình gây ra. Thực hiện theo nguyên tắc này cũng giúp việc xử phạt VPHC được nhanh gọn hơn.
Cần chú ý rằng, không phải bất kỳ trường hợp phát hiện nhiều hành vi thuộc nhiều ngành, lĩnh vực nào thì chủ thể cũng đều phải chuyển cho Chủ tịch UBND mà chỉ khi có hành vi thuộc các ngành, lĩnh vực đó khơng thuộc thẩm quyền quản lý của chủ thể thì mới phải chuyển. Như vậy, nếu nhiều hành vi thuộc nhiều ngành, lĩnh vực mà đều nằm trong phạm vi thẩm quyền quản lý của chủ thể thì chủ thể đó cũng được giữ lại để xử phạt. Vì có nhiều cơ quan hay chức danh làm việc trong cơ quan có thẩm quyền quản lý nhiều ngành, lĩnh vực khác nhau. Hơn nữa, xu hướng