7. Bố cục của luận văn
1.4.1. Chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính và phạm vi thẩm
thẩm quyền của các chức danh
Luật XLVPHC 2012 quy định tập trung (từ Điều 38 đến Điều 51) về các chức danh có thẩm quyền xử phạt và phạm vi thẩm quyền xử phạt của các chức danh. Ngoài ra, trong các Nghị định về xử phạt VPHC trên các lĩnh vực do Chính phủ ban hành cũng có quy định về các chức danh có thẩm quyền xử phạt VPHC. Tuy nhiên, Chính phủ chỉ được chọn lại một số chức danh cụ thể trong tổng số các chức danh đã được Luật quy định mà không được quyền quy định thêm các chức danh mới dựa trên thẩm quyền quản lý của mỗi chủ thể. So với văn bản Pháp lệnh xử phạt trước, Luật XLVPHC 2012 quy định về thẩm quyền xử phạt có ba điểm mới như sau:
Thứ nhất, số lƣợng các chức danh có thẩm quyền xử phạt tăng lên.
Luật XLVPHC 2012 đã quy định tổng số 185 chức danh có thẩm quyền xử phạt (tức tăng 86 chức danh có thẩm quyền xử phạt so với Pháp lệnh XLVPHC 2002, sửa đổi năm 2008). Các chức danh xử phạt được bổ sung như: Trưởng Đồn Công an (Khoản 3 Điều 39); Trưởng phòng nghiệp vụ thuộc Cục Cảnh sát giao thông đường bộ, đường sắt, Trưởng phòng nghiệp vụ thuộc Cục Cảnh sát đường thủy; Trưởng phòng Cảnh sát phòng cháy, chữa cháy các quận, huyện thuộc Sở Cảnh sát phòng cháy và chữa cháy (Khoản 4 Điều 39); Trưởng đại diện Cảng vụ hàng hải, Trưởng đại diện Cảng vụ hàng không, Trưởng đại diện Cảng vụ đường thủy nội địa (Khoản 1 Điều 47)…
Sự gia tăng số lượng các chức danh có thẩm quyền xử phạ ể phù hợp với
yêu cầu quả ủa các chức danh. Thực tế cho
thấy, nhiều hành vi VPHC được phát hiện nhưng vì khơng có thẩm quyền xử phạt nên chủ thể quản lý khó khăn trong vấn đề xử lý vi phạm, phải báo cáo hoặc chờ người có thẩm quyền xử lý. Điều này dẫn đến hệ quả: một là VPHC không được xử lý kịp thời, dễ bỏ lọt; hai là quy trình xử lý hành vi VPHC bị kéo dài thời gian; ba là dễ dẫn đến tồn đọng công việc cho cấp có thẩm quyền xử lý VPHC do phải cán đáng thêm nhiều vấn đề quản lý khác (việc xử phạt chỉ là một phần nhỏ trong thẩm quyền quản lý của các chức danh). Vì vậy, với việc bổ sung thêm 86 chức danh có thẩm quyền xử phạt trên các lĩnh vực sẽ giúp khắc phục được những bất cập nêu trên.
Như vậy, cũng như Pháp lệ ật 2012 tiếp tục quy
cơ quan nhà nước. Điều này là phù hợp vì các lý do: 1/ VPHC có số lượng rất lớn nên địi hỏi việc xử phạt phải diễn ra nhanh chóng mà nếu thẩm quyền xử phạt thuộc về cơ quan (tức một tập thể thành viên của cơ quan) thì quy trình ra quyết định xử phạt sẽ tốn thời gian do hội họp, biểu quyết dẫn đến việc xử phạt bị kéo dài, tồn đọng công việc, khơng đáp ứng ngun tắc nhanh chóng, kịp thời, đúng thời hạn xử phạt; 2/ Việc ban hành quyết định xử phạt VPHC gây thiệt hại trực tiếp cho cá nhân, tổ chức bị xử phạt nên quyết định xử phạt trong nhiều trường hợp bị khiếu nại, khởi kiện và cả đòi bồi thường thiệt hại khi quyết định xử phạt ban hành là trái pháp luật, lúc này nếu thẩm quyền ban hành quyết định xử phạt thuộc về tập thể cơ quan thì sẽ rất khó truy cứu trách nhiệm của chủ ban hành quyết định (trách nhiệm kỷ luật, hình sự hiện nay chỉ áp dụng đối với cá nhân mà không áp dụng đối với tập thể, cơ quan, tổ chức; trách nhiệm bồi thường có thể áp dụng được tuy nhiên khó bồi hoàn ngược trở lại của tập thể cơ quan cho nhà nước). Vì những lý do trên, việc quy định thẩm quyền thuộc về chức danh cụ thể trong cơ quan nhà nước là hợp lý hơn cả, giúp cho việc xử phạt diễn ra nhanh chóng và dễ truy cứu trách nhiệm cá nhân của người có thẩm quyền ban hành.
Thứ hai, Luật cũng thay đổi tên gọi một số chức danh nhằm phù hợp với sự thay đổi của pháp luật về tổ chức bộ máy hành chính.
Một số chức danh được thay đổi tên gọi như: Trưởng cơ quan Thi hành án dân sự cấp tỉnh, cấp huyện30 được đổi thành Cục trưởng Cục Thi hành án dân sự, Trưởng phòng Phòng thi hành án cấp quân khu, Chi Cục trưởng Chi cục Thi hành án dân sự31, thống nhất với cách gọi của Luật Thi hành án dân sự năm 2008; Cục trưởng Cục Cảnh sát phòng cháy, chữa cháy32
được đổi thành Cục trưởng Cục Cảnh sát phòng cháy, chữa cháy và cứu hộ, cứu nạn33, Cục trưởng Cục Cảnh sát bảo vệ và hỗ trợ tư pháp34 được đổi thành Cục trưởng Cục theo dõi thi hành án hình sự và hỗ trợ tư pháp35, Cục trưởng Cục Cảnh sát mơi trường36 thành Cục trưởng Cục phịng, chống tội phạm về mơi trường37. Vì q trình cải cách hành chính, cơ cấu lại các cơ quan nhà nước mà tên gọi của các chức danh này bị thay đổi khơng cịn phù hợp với thực tế. Do đó, Luật XLVPHC 2012 phải thay đổi lại tên gọi nhằm đảm bảo tính pháp lý cho các chức danh có thẩm quyền xử phạt.
30 Khoản 3, khoản 2 Điều 40a Pháp lệnh XLVPHC2002 31 Điều 49 Luật XLVPHC.
32
Khoản 7 Điều 31 Pháp lệnh XLVPHC 2002. 33 Khoản 6 Điều 39 Luật XLVPHC.
34 Khoản 7 Điều 31 Pháp lệnh XLVPHC 2002. 35
Khoản 6 Điều 39 Luật XLVPHC.
36 Khoản 7 Điều 31 Pháp lệnh XLVPHC 2002. 37Khoản 6 Điều 39 Luật XLVPHC.
Thứ ba, Luật XLVPHC 2012 dự liệu cả trƣờng hợp thay đổi tên gọi của các chức danh có thẩm quyền xử phạt.
Với chủ trương cải cách hành chính trong đó có cải cách về bộ máy, cơ cấu tổ chức các cơ quan nhà nước (đặc biệt là các cơ quan hành chính) theo hướng gọn nhẹ, hiệu quả thì khả năng các chức danh đang được mặc định trong Luật sẽ thay đổi. Khi thực tế các chức danh có thẩm quyền xử phạt bị đổi tên gọi do sắp xếp, cơ cấu, tổ chức lại các cơ quan nhà nước làm cho quy định của Luật đang phù hợp trở nên khơng cịn phù hợp. Lúc này, có thể giải quyết vướng mắc bằng cách sửa quy định của Luật cho phù hợp với thực tiễn. Thế nhưng, đây lại khơng phải là cách giải quyết hay. Vì số lượng các cơ quan hành chính nhà nước lớn, các bộ phận thuộc cơ cấu tổ chức của các cơ quan khá phức tạp nên khi diễn ra sự thay đổi ở một cơ quan hay một bộ phận trong cơ quan mà phải sửa đổi Luật thì sự sửa đổi này sẽ diễn ra nhiều lần. Từ đó, nó sẽ làm mất tính ổn định của văn bản Luật. Nhưng nếu khơng sửa đổi Luật thì khơng có cơ sở pháp lý để xác lập thẩm quyền xử phạt của chủ thể theo tên gọi mới. Vì vậy, nhà làm luật đã sử dụng một phương án phù hợp hơn đó là dành một điều khoản để quy định về “thay đổi tên gọi của chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính”38 (trước đó, các Pháp lệnh XLVPHC không quy định về vấn đề này). Theo đó, nội dung của điều luật dự liệu tình huống mở đó là trường hợp chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính có sự thay đổi về tên gọi thì chức danh đó vẫn có thẩm quyền xử phạt. Đây là quy định rất tiến bộ của Luật XLVPHC 2012 giúp khắc phục được bất cập hiện hành liên quan đến sự thay đổi cơ cấu tổ chức của các cơ quan nhà nước hiện nay.
Thứ tƣ, phạm vi thẩm quyền xử phạt của các chức danh đƣợc thay đổi mở rộng hơn.
Xu hướng thứ nhất là, các chức danh được gia tăng giới hạn tiền phạt (ngoại trừ các chức danh trong cơ quan tư pháp như: Thẩm phán chủ tọa phiên tòa; Thẩm phán được phân công giải quyết vụ việc phá sản; Chánh án Tòa án nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh; Chánh án Tòa án quân sự khu vực – phạm vi thẩm quyền của các chức danh này giảm ½ so với Pháp lệnh XLVPHC sửa đổi, bổ sung năm 2008 và giữ nguyên so với Pháp lệnh XLVPHC 2002). Ngồi ra, các chức danh cịn lại đều được gia tăng thẩm quyền phạt tiền. Ví dụ: Chủ tịch UBND cấp xã được tăng lên 10% trong các lĩnh vực nhưng tối đa không quá 5 triệu đồng (Pháp lệnh XLVPHC sửa đổi, bổ sung 2008: được phạt tối đa không quá 2 triệu đồng); Chiến sĩ Công an nhân dân đang thi hành công vụ được phạt đến 1% mức phạt tối đa trên các lĩnh vực nhưng không quá 500.000 đồng (Pháp lệnh XLVPHC sửa đổi, bổ sung 2008: được
phạt tối đa không quá 200.000 đồng); Chi cục trưởng Chi cục thuế có quyền phạt đến 25 triệu đồng (Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung 2008: được phạt đến 20 triệu đồng)… Việc quy định mở rộng giới hạn mức tiền phạt đối với từng chức danh là do sự mở rộng mức tiền phạt đối với từng lĩnh vực và từng hành vi VPHC cụ thể. Do mức phạt cũ đã khơng cịn phù hợp với sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước dẫn đến thực trạng nhiều chủ thể sẵn sàng vi phạm pháp luật và chịu nộp tiền phạt để đạt được cái lợi lớn hơn. Như vậy, mức tiền phạt theo văn bản pháp luật cũ đã khơng cịn đủ sức răn đe, phòng ngừa vi phạm mới phát sinh hoặc tái phạm. Vì vậy, cần thiết phải quy định theo hướng gia tăng giới hạn tiền phạt trên từng lĩnh vực và trên từng hành vi vi phạm cụ thể. Ngoài ra, qua khảo sát tổng quát các chức danh xử phạt cho thấy xu hướng thay đổi đó là gia tăng thẩm quyền xử phạt cho các chức danh cấp cơ sở, là cấp trực tiếp phát hiện, thụ lý phần lớn các vụ việc vi phạm hành chính, nhằm góp phần nâng cao tính kịp thời và hiệu quả của việc xử phạt VPHC,
giả ồn việc xử phạt lên cấp trên.
Xu hướng thứ hai đó là, phạm vi thẩm quyền xử phạt của các chức danh được mở rộng thêm các hình thức xử phạt và các biện pháp khắc phục hậu quả mới. Đây là hệ quả kéo theo từ sự quy định thêm các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả trong Luật XLVPHC 2012. Việc quy định đa dạng các hình thức xử phạt chính là hồn tồn hợp lý, tăng hiệu quả xử phạt, đáp ứng nhu cầu quản lý đa dạng đối với từng VPHC khác nhau do các chủ thể khác nhau thực hiện. Ví dụ: đối với hành vi cố ý gây thương tích cho người khác (chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự) do người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện thì theo Pháp lệnh XLVPHC 2002, sửa đổi, bổ sung 2008 chỉ được áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo mà không áp dụng thêm các hình thức xử phạt khác. Tuy nhiên, thực tế cho thấy việc áp dụng hình thức này vẫn chưa đủ hiệu quả, tính nguy hiểm cho xã hội, cho cá nhân khác vẫn hiện hữu khi đối tượng vẫn có được tang vật, cơng cụ trong tay. Do đó, cần thiết phải áp dụng biện pháp tịch thu tang vật, phương tiện mới làm tăng tính hiệu quả của xử phạt trong tình huống này, giảm đến mức thấp nhất thiệt hại xảy ra.
Điểm mới đặc biệt trong việc quy định về phạm vi thẩm quyền xử phạt của các chức danh theo Luật XLVPHC 2012 là quy định giới hạn phạt tiền theo tỉ lệ % đồng thời giới hạn mức trần đối với các chức danh có quyền xử phạt trên nhiều lĩnh vực khác nhau (đối với các chức danh chỉ có quyền xử phạt trên một lĩnh vực cụ thể thì chỉ quy định mức phạt trần như: các chức danh có thẩm quyền xử phạt trong lĩnh vực hải quan, thuế, kiểm lâm, quản lý thị trường, trong các cơ quan như Cảng vụ hàng hải, hàng khơng, đường thủy nội địa, Tịa án nhân dân, Thi hành án dân sự).
Theo lý giải của Chính phủ thì quy định theo tỉ lệ % và khống chế mức trần nhằm “ ự linh hoạt trong việc quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, nhưng vẫn bảo đảm khống chế mức phạt tiền tối đa đối với từng chức danh có thẩm
quyền xử phạt”39
. Ví dụ: Chủ tịch UBND cấp xã được phạt đến 10% mức phạt tối đa đối với lĩnh vực tương ứng nhưng không quá 5 triệu đồng (nghĩa là giới hạn thẩm quyền phạt tiền trong từng lĩnh vực sẽ khác nhau, cụ thể: lĩnh vực hơn nhân gia đình có mức phạt tối đa là 30 triệu đồng, vậy Chủ tịch UBND cấp xã chỉ được phạt tối đa 3 triệu – 10% của 30 triệu; lĩnh vực phòng, chống tệ nạn xã hội có mức phạt tối đa 40 triệu đồng thì Chủ tịch UBND cấp xã chỉ được phạt tối đa 4 triệu đồng – 10% của 40 triệu; nhưng nếu lĩnh vực lao động có mức tiền phạt tối đa 75 triệu đồng thì Chủ tịch UBND cấp xã chỉ được phạt tối đa 5 triệu mà không phải là mức 10% - tức 7,5 triệu); Chủ tịch UBND cấp huyện được phạt đến 50% mức phạt tối đa trên các lĩnh vực nhưng không quá 50 triệu đồng; Chiến sĩ Công an nhân dân đang thi hành công vụ được phạt đến 1% mức phạt tối đa trên các lĩnh vực nhưng không quá 500.000 đồng;…
Quy định về tỉ lệ phần trăm mức tiền phạt chỉ có ý nghĩa đối với Chính phủ bởi từ quy định này của Luật thì trong từng Nghị định của Chính phủ về xử phạt VPHC trên các lĩnh vực, mỗi chức danh sẽ được tính tốn ra mức tiền phạt cụ thể mà mỗi chủ thể được quyền áp dụng cho các hành vi vi phạm trên thực tế. Nghĩa vụ tính tốn cụ thể mức tiền thuộc thẩm quyền xử phạt của từng chức danh có quy định về tỉ lệ % đã được nhắc lại ở Điều 5 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP. Các chức danh có thẩm quyền xử phạt khơng cần tự tính tốn mức xử phạt cho mình. Qua khảo sát cho thấy, đa phần các Nghị định của Chính phủ (47 nghị định về xử phạt VPHC trên các lĩnh vực) đều quy định cụ thể mức tiền phạt của mỗi chức danh.