sử dụng đất của Ủy ban nhân dân
2.1.1. Sơ lược tình hình thụ lý giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất của Ủy ban nhân dân
Thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất của UBND được quy định tại khoản 2 Điều 136 Luật Đất đai năm 2003, được hướng dẫn cụ thể tại Điều 160 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29-10-2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai năm 2003. Các tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự khơng có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc khơng có một trong các loại giấy tờ theo quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 Luật đất đai năm 2003 thì thuộc thẩm quyền giải quyết của UBND.
Tranh chấp quyền sử dụng đất được giải quyết tại UBND theo hai cấp:
- Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu đối với tranh chấp giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu của Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, đương sự có quyền khiếu nại đến Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Quyết định của Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng.
- Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương giải quyết lần đầu đối với tranh chấp giữa tổ chức, cơ sở tơn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngồi, tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngoài với nhau hoặc giữa tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngồi với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu của Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, đương sự có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường. Quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường là quyết định giải quyết cuối cùng.
Thực tiễn thụ lý giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất tại UBND cho thấy tranh chấp quyền sử dụng đất nhìn chung có xu hướng tăng dần vào giai đoạn trước khi Luật Đất đai năm 2003 được ban hành. Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực đã mở rộng thẩm quyền giải quyết tranh chấp cho TAND, vì vậy, số lượng đơn thư do UBND tiếp nhận có chiều hướng giảm. Tại thành phố Hồ Chí Minh, đơn tranh chấp, khiếu nại trong lĩnh vực đất đai được thống kê theo các năm như sau: năm
2002: 997 đơn, năm 2003: 2.412 đơn, năm 2004: 3.516 đơn, năm 2005: 3.336 đơn, năm 2006: 2.808 đơn.
Báo cáo tình hình tranh chấp quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bình Định trong sáu năm 1999-200424, UBND tỉnh Bình Định nhận định sự phát triển nền kinh tế của tỉnh, việc mở rộng giao thông, quy hoạch và phát triển đô thị… đã làm cho nhu cầu sử dụng đất ngày càng tăng, đất đai ngày càng có giá trị. Từ đó, tình hình tranh chấp, khiếu nại, tố cáo trên lĩnh vực đất đai diễn ra ngày càng nhiều và phức tạp. Một số người lâu nay khơng có mặt ở địa phương, nay về địi lại đất cũ của ông bà, tổ tiên. Đặc biệt, các tranh chấp quyền sử dụng đất giữa những người trong gia đình, họ tộc ngày càng nhiều và diễn ra một cách gay gắt.
Theo thống kê từ năm 1999 đến năm 2004, tỉnh Bình Định tiếp nhận 4.335 đơn khiếu nại tố cáo, trong đó có 1.221 đơn thuộc lĩnh vực đất đai. Trong số 1.221 đơn này, có 521 đơn thuộc thẩm quyền giải quyết của UBND tỉnh. Trong đó, tranh chấp đất đai 197 đơn (chiếm 37,81%), đòi lại đất cũ 119 đơn (chiếm 22,84%), khiếu nại việc giao quyền sử dụng đất 84 đơn (chiếm 16,12%), khiếu nại về đền bù, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất 105 đơn (chiếm 20,15%), các nội dung khác 16 đơn (chiếm 3,08%). Tình hình tranh chấp quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bình Định trong những năm gần đây tuy giảm về số lượng nhưng mức độ và tính chất lại phức tạp hơn.
Trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa trong năm 2007, tổng số vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính các cấp là 1.946 vụ, trong đó tranh chấp quyền sử dụng đất là 235 vụ, chiếm 12,08%. Số vụ tranh chấp quyền sử dụng đất được xem xét giải quyết là 194 vụ. Trong quý I-2008, UBND tỉnh Khánh Hòa tiếp nhận 710 vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính các cấp, trong đó các dạng vụ việc tranh chấp về quyền sử dụng đất là 128 vụ, chiếm tỷ lệ 18,03%. Trong đó, số vụ tranh chấp quyền sử dụng đất được xem xét giải quyết là 65 vụ, đạt 50,8%. Như vậy, chỉ tính riêng trong quý I-2008, số vụ tranh chấp đất đai thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính các cấp trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa đã chiếm hơn một nửa tổng số vụ tranh chấp do tỉnh này thụ lý trong năm 2007.
2.1.2. Những vấn đề phát sinh từ thực tiễn áp dụng pháp luật về thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất của Ủy ban nhân dân
2.1.2.1. Thực trạng thụ lý giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất sai thẩm quyền của Ủy ban nhân dân
24
Báo cáo số 12/BC-UB ngày 18-3-2005 của UBND tỉnh Bình Định tổng kết thực hiện Chỉ thị số 09-CT/TW và pháp luật về khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực quản lý, sử dụng đất đai từ năm 1999 đến năm 2004.
Thực tiễn giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất ở nhiều địa phương cho thấy tình trạng UBND “đá lộn sân” TAND khi thụ lý giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất vốn thuộc thẩm quyền của TAND là tương đối phổ biến. Hiện tượng này xuất phát chủ yếu từ tính phức tạp của các loại giấy tờ dùng làm căn cứ để phân định thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất. Luật Đất đai năm 2003 liệt kê rất nhiều loại giấy tờ có giá trị loại trừ thẩm quyền giải quyết tranh chấp của UBND. Các loại giấy tờ này không chỉ gồm giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, mà còn gồm các loại giấy tờ khác được quy định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 Luật Đất đai năm 2003.
Theo kết quả khảo sát của Viện nghiên cứu khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp về hộ gia đình và quyền sử dụng đất25, thành phố Hồ Chí Minh có rất nhiều loại giấy tờ về quyền sử dụng đất, như: giấy tờ do cơ quan nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hịa, Chính phủ cách mạng lâm thời cộng hịa miền Nam Việt Nam, Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam cấp… Tỷ lệ chung của các hộ có giấy tờ về quyền sử dụng đất được thống kê như sau: Tỷ lệ hộ có giấy chứng nhận được cấp từ thời cải cách ruộng đất: 1,2%; tỷ lệ hộ có giấy tờ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp: 41,8%; tỷ lệ hộ có giấy tờ chuyển nhượng đất từ trước năm 1980: 6,6%; tỷ lệ hộ có giấy tờ bán nhà kèm theo giấy sử dụng đất: 9,6%; tỷ lệ hộ có tên trong sổ địa chính: 17,4%; tỷ lệ hộ có giấy tờ do chế độ cũ cấp đến nay vẫn còn sử dụng: 6%; tỷ lệ hộ có giấy tờ thanh lý, hóa giá: 2,7%; tỷ lệ hộ có “bìa đỏ”: 8,1%...
Sự phức tạp của các loại giấy tờ dùng làm căn cứ xác định chủ thể có thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất là nguyên nhân gây nên tình trạng thụ lý giải quyết tranh chấp sai thẩm quyền của UBND. Mặt khác, khả năng nhận thức và vận dụng pháp luật chưa đúng của cơ quan chức năng, người có thẩm quyền cũng là nguyên nhân gây nên tình trạng thụ lý giải quyết tranh chấp sai thẩm quyền của UBND.
Dưới đây là một số ví dụ:
Vụ thứ nhất: Tranh chấp quyền sử dụng đất giữa ơng Nguyễn Văn Phượng và
ơng Hồng Văn Chánh đối với 170m2 đất tọa lạc tại thị trấn Tràm Chim, huyện Tam Nông, tỉnh Đồng Tháp. Nội dung vụ việc như sau:
Ơng Nguyễn Văn Phượng trình bày: Vào năm 1987, ơng khai hoang 400m2 đất và được UBND xã Tân Cơng Sính (nay là thị trấn Tràm Chim) thuận cấp quyền sử dụng đất vào năm 1991. Sau khi được cấp đất, ông Phượng xây dựng nhà trên một phần đất, phần cịn lại ơng trồng rau. Sử dụng ổn định một thời gian thì giữa ơng và ơng Hồng Văn Chánh phát sinh tranh chấp.
25
Tại Quyết định số 14/QĐ-UBND ngày 30-6-2006, Chủ tịch UBND huyện Tam Nông khẳng định: Vào năm 1993-1994, Phòng Xây dựng huyện Tam Nông tiến hành khảo sát quy hoạch để cấp đất thổ cư cho cán bộ cơng nhân viên chức, sau đó lập danh sách phân nền để cán bộ cơng nhân viên chức bốc thăm. Ông Võ Văn Dũng bốc thăm trúng nền số 4 tiếp giáp với đất của ông Phượng. Tháng 5-1994, UBND huyện Tam Nông ban hành quyết định đo đạc giao đất cho từng hộ theo kết quả bốc thăm và ông Phượng không tranh chấp hay khiếu nại gì với ơng Dũng. Năm 2002, ông Dũng chuyển nhượng 170m2 đất cho ông Hồng Văn Chánh và ơng Chánh đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Vì vậy, việc ơng Phượng địi đất mà ơng Chánh đang sử dụng là khơng có cơ sở. Ơng Phượng khiếu nại Quyết định số 14/QĐ-UBND ngày 30-6-2006 của Chủ tịch UBND huyện Tam Nông lên Chủ tịch UBND tỉnh Đồng Tháp.
Tại Quyết định số 63/QĐ-UBND-NĐ ngày 21-3-2007, Chủ tịch UBND tỉnh Đồng Tháp nhận định: Vào năm 2006, ơng Chánh nâng nền và dự tính cất nhà thì ơng Phượng tự vào cất nhà trên nền đất này để ở, đồng thời có đơn yêu cầu được sử dụng phần đất này. UBND thị trấn Tràm Chim đã tiến hành hịa giải nhưng khơng thành. Giải quyết khiếu nại của ông Phượng, Chủ tịch UBND tỉnh Đồng Tháp giữ nguyên Quyết định số 14/QĐ-UBND ngày 30-6-2006 của Chủ tịch UBND huyện Tam Nông, đồng thời bổ sung thêm nội dung buộc ông Phượng di dời nhà trên phần đất thuộc quyền sử dụng hợp pháp của ơng Hồng Văn Chánh.
Nhận xét: Theo nhận định của Chủ tịch UBND huyện Tam Nông và Chủ tịch UBND tỉnh Đồng Tháp, ơng Hồng Văn Chánh đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với 170m2 đất tranh chấp vào năm 2003. Theo khoản 1 Điều 136 Luật Đất đai năm 2003, tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND. UBND huyện Tam Nông và UBND tỉnh Đồng Tháp đã thụ lý giải quyết tranh chấp sai thẩm quyền.
Vụ thứ hai: Tranh chấp quyền sử dụng đất giữa bà Trần Thị Ba và ông Trần
Văn Ngay đối với 36,6m2 đất tọa lạc tại phường 15, quận 8, thành phố Hồ Chí Minh. Nội dung vụ việc như sau:
Bà Trần Thị Ba là con ruột của ơng Trần Văn Ngay. Bà Ba có đơn tranh chấp với ơng Ngay quyền sử dụng phần đất có diện tích 36,6m2 thuộc một phần thửa 62, tờ bản đồ thứ 78, phường 15, quận 8 (bản đồ địa chính chính thức).
Ngày 27-9-2006, Chủ tịch UBND quận 8 ký Quyết định số 5750/QĐ-UBND về việc giải quyết đơn tranh chấp quyền sử dụng đất giữa bà Ba với ông Ngay. Theo UBND quận 8, bà Ba mua nhà của bà Đặng Thị Kiều với diện tích ngang 3,5m x dài
5,1m = 17,85m2 vào năm 1990 và được UBND quận 8 cấp giấy phép mua bán chuyển dịch nhà cửa. Phần đất cịn lại (trong đó có phần diện tích đang tranh chấp) khơng thể hiện trong giấy tờ mua bán này và Nhà nước cũng chưa công nhận quyền sử dụng phần đất này cho bà Ba. Đến năm 1999, bà Ba đăng ký kê khai nhà đất với tổng diện tích là 117m2, tổng diện tích thực tế bà đang sử dụng là 129,6m2. UBND quận 8 cho rằng phần diện tích bà Ba đang thực tế sử dụng đã trừ đi diện tích đất tranh chấp. Việc bà khẳng định có sử dụng phần đất này và đăng ký nhà đất vào năm 1999 là khơng chính xác.
Phần ơng Ngay, vào năm 1977 ơng có đăng ký kê khai nhà đất với tổng diện tích khn viên nhà đất là 140m2, năm 1999 có đăng ký kê khai nhà đất với tổng diện tích là 112m2. Tổng diện tích hiện ơng đang sử dụng là 186,8m2, bao gồm cả phần đất tranh chấp. Từ đó, Chủ tịch UBND quận 8 bác nội dung đơn tranh chấp đất của bà Ba. Bà Ba khiếu nại quyết định giải quyết tranh chấp của Chủ tịch UBND quận 8 lên Chủ tịch UBND thành phố Hồ Chí Minh.
Ngày 7-11-2007, Chủ tịch UBND TP.HCM ký Quyết định số 5018/QĐ- UBND công nhận cho hộ của ông Ngay và hộ bà Ba được sử dụng chung phần đất tranh chấp. Theo UBND thành phố Hồ Chí Minh, trong q trình sử dụng đất ơng Ngay đã kê khai, đăng ký các đợt vào năm 1977 là 140m2, năm 1999 là 112m2, số liệu đo vẽ năm 2005 là 186,8m2. Bà Ba cũng có đăng ký kê khai, đăng ký nhà đất năm 1999 là 117m2. Số liệu đo vẽ diện tích thực tế sử dụng của hai hộ đều lớn hơn số liệu đã đăng ký. Tuy nhiên, cả hộ bà Ba và hộ ông Ngay đều không kê khai, đăng ký theo tài liệu 299/TTg và tài liệu 02/CT-UB nên khơng có tài liệu chứng minh phần đất tranh chấp là của mình.
Nhận xét: Điểm b khoản 1 Điều 50 Luật Đất đai năm 2003 quy định trường hợp đương sự có tên trong sổ đăng ký ruộng đất hoặc sổ địa chính thì thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất phải thuộc về TAND. Trong trường hợp này, tuy bà Ba và ông Ngay không kê khai, đăng ký theo tài liệu 299/TTg và tài liệu 02/CT-UB, thì họ vẫn có tên trong sổ đăng ký kê khai vào các năm 1977, 1999. Như vậy, tranh chấp này phải thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND.
Vụ thứ ba: Tranh chấp địi trả lại đất cũ của ơng Hồ Xuân đối với 250m2 đất tọa lạc tại xóm Xn Mỹ, thơn Xuân An, xã Tịnh Hòa, huyện Sơn Tịnh, tỉnh Quảng Ngãi. Nội dung vụ việc như sau:
Ơng Hồ Xn trình bày: Vào ngày 30-5-1976, ơng thống nhất đổi 250m2 đất tọa lạc tại xóm Xn Mỹ, thơn Xn An, xã Tịnh Hịa cho Nơng hội và Ban thơn Xuân An để xây dựng kho muối. Ông đã giao phần đất này cho Nông hội và Ban thôn Xuân An. Đổi lại, Nông hội và Ban thôn Xuân An không giao đất cho ông.
Đến nay, diện tích này đã bị hộ của các ơng Hồ Hân, Hồ Dũng, Trần Ngọc Khê tự ý đến làm quán buôn bán rồi chiếm dụng làm nhà ở cho đến nay. Ông Xuân yêu cầu được nhận lại tồn bộ diện tích đất mà ơng đã thống nhất đổi cho nhà nước.
Ngày 21-12-2006, Chủ tịch UBND huyện Sơn Tịnh ký Quyết định số 2189/QĐ-UBND về việc giải quyết tranh chấp đòi đất cũ của ông Xuân. Theo UBND huyện Sơn Tịnh, việc đổi đất được thể hiện bằng Biên bản đổi đất lập ngày 30-5-1976. Theo đo đạc thực tế vào tháng 7-2006, diện tích 250m2 đất mà ông Xuân ký đổi hiện nằm trong diện tích 590,6m2 của bốn thửa đất, trên đó có bốn hộ đang ở, gồm: hộ ông Nguyễn Nguyên (diện tích 180,5m2), hộ ơng Hồ Nhuận (tức Hồ Hân) (diện tích 229,2m2), hộ ơng Trần Ngọc Đào (diện tích 138,4m2), hộ ơng Hồ Dũng (diện tích 42,5m2).
Theo tài liệu 299/TTg, diện tích 250m2 đất đổi nêu trên được thể hiện trong hai thửa đất mang các số hiệu: 451/432m2, loại đất ĐM do ông Lưu Tới đứng tên trong sổ mục kê; 696/100m2, loại đất T do ông Trần Ngọc Khê kê khai đăng ký quyền sử dụng đất trong sổ 5B.
UBND huyện Sơn Tịnh cho biết vào ngày 30-5-1976, Nông hội và Ban thôn Xuân An đã giao đất đổi cho ơng Xn, nhưng lúc đó khơng lập biên bản giao nhận đất thực địa. Ông Xuân cho rằng mình chưa được giao đất đổi nhưng khơng đưa ra được chứng cứ chứng minh. Trong suốt 27 năm tính từ tháng 6-1976 đến tháng 4-