2007 với tiêu đề: “Ủy ban huyện không chịu thi hành án?”.
3.2. Một số kiến nghị cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất
quyết tranh chấp quyền sử dụng đất
Pháp luật về thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất cần được hoàn thiện theo hướng chuyển giao hẳn thẩm quyền cho TAND trong việc giải quyết mọi tranh chấp về quyền sử dụng đất. Trên cơ sở này, chúng tôi xin kiến nghị một số giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật như sau:
3.2.1. Chuyển giao toàn bộ thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất cho Tòa án nhân dân
3.2.1.1. Sự cần thiết của việc chuyển giao hẳn thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất cho TAND
Thực tiễn giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất cho thấy loại tranh chấp này nên được giao về cho TAND giải quyết vì một số nguyên nhân sau:
Thứ nhất, TAND có lợi thế hơn UBND trong việc giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất.
Theo quy định của Hiếp pháp nước ta, TAND là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Trong phạm vi chức năng của mình, TAND “có nhiệm vụ bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa; bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa và quyền làm chủ của nhân dân; bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tập thể; bảo vệ tính mạng, tài sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân”39. Khi giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất, với tư cách của một cơ quan trung gian, TAND sẽ độc lập xét xử dựa trên tài liệu chứng cứ hợp pháp về quyền sử dụng đất. TAND có quyền nhân danh nhà nước để đưa ra phán quyết có hiệu lực pháp luật nhằm giải quyết tranh chấp giữa các chủ thể trong xã hội.
Tại tòa án, các bên tham gia tố tụng như nguyên đơn, bị đơn, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đều có địa vị pháp lý ngang nhau. Họ được tòa án bảo đảm thực hiện đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của đương sự như cung cấp tài liệu chứng cứ, trình bày quan điểm về vụ án, yêu cầu luật sư bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho mình.
Trong khi đó, phương thức giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất tại UBND hạn chế khả năng tham gia trình bày, phát biểu quan điểm của các bên tranh chấp. Các bên tranh chấp không được mời luật sư tham gia bảo vệ cho quyền và lợi ích của họ. Theo luật định, Bộ Tài ngun và Mơi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ trong việc quản lý nhà nước về đất đai. UBND các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai và quản lý nhà nước về đất đai tại địa phương. Vì vậy, việc trao cho các cơ quan hành chính thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng
39
đất dễ dẫn đến thiếu khách quan, đặc biệt trong trường hợp UBND chính là một bên tranh chấp40. Mặt khác, việc trao cho UBND quá nhiều thẩm quyền trên thực tế đã nảy sinh tình trạng UBND nhầm lẫn về thẩm quyền khi giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất và giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về quản lý đất đai.
Thứ hai, bản án giải quyết tranh chấp của TAND có sức thuyết phục cao hơn quyết định giải quyết tranh chấp của Chủ tịch UBND.
Bản án dân sự về việc giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất của TAND là kết quả lao động của cả một tập thể gồm các thẩm phán và hội thẩm nhân dân. Với chức năng và nhiệm vụ xét xử, thẩm phán và hội thẩm nhân dân có điều kiện chuyên tâm nghiên cứu nội dung vụ án, nghiên cứu các tài liệu chứng cứ, trực tiếp xem xét kiểm tra thực địa… để có được phán quyết về vụ án một cách khách quan, hợp lý hợp tình. Quyền lợi của các bên tranh chấp có thể được xem xét trọn vẹn hơn thông qua hai cấp xét xử sơ thẩm và phúc thẩm. Ngồi ra, vụ án vẫn có thể được xét lại theo thủ tục giám đốc thẩm và tái thẩm.
Tranh chấp quyền sử dụng đất nếu được giải quyết bằng con đường hành chính thì sẽ do Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường giải quyết. Việc trao thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất cho cá nhân là trao vào tay cá nhân đó một thứ đặc quyền, từ đó dễ dẫn đến tình trạng lợi dụng chức vụ quyền hạn để ban hành quyết định giải quyết tranh chấp thiếu khách quan, bất hợp lý.
Theo pháp luật đất đai hiện hành, phương thức giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất tại cơ quan hành chính chỉ được thực hiện theo hai cấp. Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh hoặc Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là cấp giải quyết tranh chấp lần đầu. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết tranh chấp lần đầu, các bên tranh chấp có quyền nộp đơn đến cấp có thẩm quyền tiếp theo, tức Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương hoặc Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường. Quyết định giải quyết tranh chấp của cấp có thẩm quyền thứ hai chính là quyết định giải quyết cuối cùng. Theo trình tự này, quyền lợi của các bên tranh chấp được bảo vệ không hiệu quả bằng cách thức giải quyết bằng con đường tòa án.
Thứ ba, việc căn cứ vào các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất làm tiêu chí xác định chủ thể có thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất ngày càng bộc lộ nhiều khuyết điểm.
40
Trong vụ tranh chấp quyền sử dụng đất giữa UBND phường 6 (thị xã Trà Vinh, tỉnh Trà Vinh) với ông Từ Thiên Thọ, UBND phường 6 chính là một bên tranh chấp. Nếu cơ quan hành chính giải quyết tranh chấp này thì khó đảm bảo tính khách quan.
Pháp luật đất đai hiện hành quy định nếu đất tranh chấp có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc một trong các loại giấy tờ quy định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 Luật Đất đai năm 2003 thì thẩm quyền giải quyết thuộc TAND. Ngược lại, nếu đất tranh chấp khơng có các loại giấy tờ trên thì thẩm quyền giải quyết tranh chấp thuộc UBND. Trên thực tế, để xác định đương sự đã có các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 Luật Đất đai năm 2003 hay chưa là việc khơng đơn giản vì các giấy tờ về quyền sử dụng đất thường xuyên bị thay đổi với nhiều hình thức khác nhau41. Những thay đổi liên tục của các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất ảnh hưởng rất lớn đến việc xác định chủ thể có thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất.
Đến nay, công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vẫn chưa hoàn tất trên cả nước. Số liệu thống kê42 cho thấy kết quả cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của cả nước tính đến ngày 30-9-2007 như sau:
Đối với đất sản xuất nông nghiệp: đã cấp 13.686.351 giấy với diện tích 7.485.643 ha, đạt 82,1% so với diện tích cần cấp giấy.
Đối với đất lâm nghiệp: đã cấp 1.111.302 giấy với diện tích 8.116.154 ha, đạt 62,1% diện tích cần cấp giấy.
Đối với đất ni trồng thủy sản: đã cấp 642.545 giấy với diện tích 478.225 ha, đạt 68,3% diện tích cần cấp giấy.
Đối với đất ở tại đô thị: đã cấp 2.837.616 giấy với diện tích 64.357 ha, đạt 62,2% diện tích cần cấp giấy.
Đối với đất ở tại nông thôn: đã cấp 11.705.664 giấy với diện tích 383.165 ha, đạt 76,5% diện tích cần cấp giấy.
Đối với đất chuyên dùng: đã cấp 71.897 giấy với diện tích 208.828 ha, đạt 37,4% diện tích cần cấp giấy.
Đối với đất cơ sở tơn giáo, tín ngưỡng: đã cấp 10.207 giấy với diện tích 6.921 ha, đạt 35,7% diện tích cần cấp giấy.
41
Trước tháng 11-2004, ở nước ta tồn tại cùng lúc ba mẫu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hợp pháp, gồm: giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (giấy đỏ) do ngành Tài nguyên và Môi trường phát hành, giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở (giấy hồng) do ngành Xây dựng phát hành, giấy chứng nhận quyền quản lý, sử dụng nhà, đất, trụ sở làm việc thuộc sở hữu nhà nước (giấy tím) do ngành Tài chính phát hành. Trên cơ sở Luật Đất đai năm 2003 (quy định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho mọi loại đất), ngày 01-11-2004, Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành Quyết định số 24/2004/QĐ-BTNMT quy định một mẫu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thống nhất thay thế cả ba loại giấy trên, gọi là giấy đỏ. Song song đó, Luật Nhà ở năm 2005 lại quy định cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở cho người vừa là chủ sở hữu nhà ở đồng thời là chủ sử dụng đất ở, gọi là giấy hồng. Ngày 19-6-2009, Quốc hội quyết định gộp giấy đỏ, giấy hồng nói trên thành một giấy. Tên gọi của giấy này là “giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất”.
42
Báo cáo số 93/BC-CP ngày 19-10-2007 của Chính phủ về tình hình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là chứng thư pháp lý do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp cho người sử dụng đất nhằm mục đích bảo đảm quyền cho người sử dụng đất hợp pháp và quản lý chặt chẽ được quỹ đất. Việc chậm cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là lỗi của cơ quan nhà nước. Do vậy, nếu phân biệt cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất căn cứ vào tiêu chí giấy tờ về quyền sử dụng đất là thiếu công bằng cho người sử dụng đất. Thay vì được giải quyết tranh chấp tại TAND, các bên phải chấp nhận giải quyết tranh chấp tại UBND chỉ vì việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chậm trễ của cơ quan công quyền.
Việc sửa đổi Luật Đất đai năm 2003 theo hướng chuyển giao hẳn thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất cho TAND sẽ tránh được tình trạng phụ thuộc vào các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất. Xét khoản 1 Điều 136 Luật Đất đai năm 2003, thì về nguyên tắc, khi việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hồn tất trong phạm vi cả nước thì thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất lúc đó đương nhiên sẽ chuyển hẳn về cho TAND. Tuy nhiên, hoàn tất việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là điều khó thực hiện và cần rất nhiều thời gian. Ngày 4-12-2008, Bộ Tài nguyên và Mơi trường đã có Chỉ thị số 02/2008/CT- BTNMT về việc thực hiện một số nhiệm vụ, giải pháp để hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, lập hồ sơ địa chính. Chỉ thị nêu rằng phấn đấu đến năm 2010, cần cơ bản hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với tất cả các loại đất trên phạm vi toàn quốc. Theo đánh giá của Chính phủ43, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là cơng việc khó khăn và phức tạp. Để đẩy mạnh công tác này, cần tiếp tục hồn thiện chính sách, pháp luật về đất đai; hoàn chỉnh bộ máy quản lý, nâng cao trình độ cán bộ chuyên môn; tăng nguồn lực tài chính cho hoạt động quản lý đất đai…
Trước tình hình đó, chờ đợi cơ quan chức năng hồn tất việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất để thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất được chuyển giao đương nhiên sang cho TAND là biện pháp thụ động và thiếu tính khả thi.
Các phân tích trên cho thấy việc sửa đổi Luật Đất đai năm 2003 theo hướng chuyển giao thẩm quyền giải quyết mọi tranh chấp về quyền sử dụng đất cho TAND là cần thiết, hợp lý và bảo đảm tốt hơn cho quyền và lợi ích hợp pháp của các bên tranh chấp.
3.2.1.2. Đề xuất hướng sửa đổi cụ thể về thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất
43
Nghiên cứu dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2003, chúng tôi nhận thấy cách sửa đổi quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất nêu trong dự thảo không phải là giải pháp tối ưu, thậm chí cịn bộc lộ nhiều khuyết điểm.
Nội dung dự thảo theo phương án hai như sau44:
“Đ iề u 1 3 6 . Giải quyết tranh chấp đất đai
Tranh chấp đất đai đã được hoà giải tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn mà một bên hoặc các bên đương sự khơng nhất trí thì được giải quyết như sau:
1. Tranh chấp đất đai mà khu vực đất tranh chấp có giấy chứng nhận hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật này và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Tồ án nhân dân giải quyết.
2. Tranh chấp đất đai mà khu vực đất tranh chấp khơng có giấy chứng nhận
hoặc khơng có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật này được giải quyết như sau:
a) Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết tranh chấp đất đai giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau. Trường hợp không đồng ý với quyết định giải quyết của Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh thì một bên hoặc các bên tranh chấp có quyền khởi kiện đến Toà án nhân dân.
b) Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết tranh chấp đất đai giữa tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngồi với nhau hoặc với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư. Trường hợp không đồng ý với quyết định giải quyết của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì một bên hoặc các bên tranh chấp có quyền khởi kiện đến Tồ án nhân dân.
3. Thời hiệu nộp đơn đề nghị giải quyết tranh chấp đất đai đối với trường hợp quy định tại khoản 2 Điều này là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.”
Khuyết điểm của dự thảo thể hiện ở các điểm sau:
Dự thảo quy định rằng nếu một bên hoặc các bên tranh chấp không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thì có quyền khởi kiện đến TAND. Tuy nhiên, đối tượng khởi kiện trong trường hợp này chưa được nêu rõ.
Nếu đối tượng khởi kiện là quyền sử dụng đất bị tranh chấp, tức khởi kiện vụ án dân sự về tranh chấp quyền sử dụng đất, thì kết quả giải quyết tranh chấp lần đầu
44
Phần in nghiêng là phần sửa đổi, bổ sung của dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2003 so với Luật Đất đai năm 2003 hiện hành.
của Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, của Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương xem như vô nghĩa. Với nguyên tắc xét xử độc lập và chỉ tn theo pháp luật, TAND khơng có nghĩa vụ giải quyết vụ án dựa trên cơ sở quyết định giải quyết tranh chấp lần đầu của Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, của Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
Nếu đối tượng khởi kiện là quyết định giải quyết tranh chấp lần đầu của Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, của Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, thì bản chất của vụ án lúc này không phải là vụ án dân sự, mà là vụ án hành chính. Trong trường hợp này, Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 2006 (quy định về các khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của tòa án) cũng phải được bổ sung thêm điều khoản về “khiếu