6. Bố cục của luận văn
2.2. Sự gia tăng sản phẩm nhập khẩu gây ra hoặc đe dọa gây ra thiệt hạ
nghiêm trọng cho ngành công nghiệp nội địa
2.3.1. Quy định của pháp luật Tổ chức Thương mại Thế giới
Tiền đề về thiệt hại của ngành công nghiệp nội địa được ghi nhận ở cả Điều XIX.1a GATT 1994 và Điều 2.1 SA như sau: “…có thể gây ra hoặc đe dọa gây ra
thiệt hại nghiêm trọng cho ngành công nghiệp nội địa sản xuất ra các sản phẩm tương tự hoặc các sản phẩm cạnh tranh trực tiếp”.
Theo đó, thiệt hại cần chứng minh để có thể áp dụng biện pháp tự vệ thương mại hàng hóa là “thiệt hại nghiêm trọng”. Chính tính từ “nghiêm trọng” (“serious”) đã nhấn mạnh mức độ của thiệt hại. Và trong vụ kiện Hoa Kỳ – Biện pháp tự vệ đối
với thịt cừu nhập khẩu (U.S – Lamb Safeguards, WT/DS177,178), Cơ quan phúc thẩm nhận xét “thiệt hại nghiêm trọng” là một tiêu chuẩn rất cao của thiệt hại70.
Ở biện pháp chống bán phá giá, yêu cầu về thiệt hại được mơ tả bởi tính từ “đáng kể” (“material”). Dường như, yêu cầu về thiệt hại ở biện pháp tự vệ thương mại hàng hóa cao hơn yêu cầu về thiệt hại ở biện pháp chống bán phá giá. Điều đó xuất phát từ đối tượng tác động ở mỗi biện pháp là khác nhau. Biện pháp chống bán phá giá tác động vào hành vi cạnh tranh khơng lành mạnh, cịn biện pháp tự vệ áp dụng đối với hành vi thương mại công bằng. Do vậy, yêu cầu về thiệt hại ở biện pháp tự vệ khắt khe hơn là điều đương nhiên.71
Có một điểm đáng lưu ý ở quy định trên là giữa “thiệt hại nghiêm trọng” với “đe dọa gây ra thiệt hại nghiêm trọng”, các nhà đàm phán sử dụng liên kết từ “hoặc” (“or”) mà không phải là “và” (“and”). Do vậy, khi chứng minh tiền đề về
70 Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ kiện Hoa Kỳ – Biện pháp tự vệ đối với thịt cừu nhập khẩu (U.S – Lamb Safeguards), WT/DS177, 178/AB/R, (2001), đoạn 126.
71 Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ kiện Hoa Kỳ – Biện pháp tự vệ đối với thịt cừu nhập khẩu (U.S – Lamb Safeguards), WT/DS177, 178/AB/R, (2001), đoạn 124.
thiệt hại của ngành công nghiệp nội địa, cơ quan chức năng có thể chỉ xác định “thiệt hại nghiêm trọng” hoặc chỉ xác định “đe dọa gây ra thiệt hại nghiêm trọng” hoặc đồng thời xác định “thiệt hại nghiêm trọng và đe dọa gây ra thiệt hại nghiêm
trọng”.72
Hơn thế nữa, trong vụ kiện Hoa Kỳ – Biện pháp tự vệ đối với ống dẫn nhập
khẩu (U.S – Line Pipe Safeguards, WT/DS202), Cơ quan phúc thẩm tin rằng: “thiệt hại nghiêm trọng” khơng xảy ra đột ngột, mà nó thường tác động đến ngành công
nghiệp nội địa theo một quá trình chuyển tiếp từ “đe dọa gây ra thiệt hại nghiêm
trọng” đến “thiệt hại nghiêm trọng”. Hay nói cách khác, “thiệt hại nghiêm trọng”
nằm ở ngưỡng cao hơn “đe dọa gây ra thiệt hại nghiêm trọng”73 .
Từ hai ý trên, tác giả khẳng định rằng: khi chứng minh tiền đề về thiệt hại của ngành công nghiệp nội địa, cơ quan chức năng khơng nhất thiết phải phân tích để đưa ra hai kết luận riêng biệt về “thiệt hại nghiêm trọng” và “đe dọa gây ra thiệt hại
nghiêm trọng”74, mà có thể tiến hành xem xét chúng trong cùng một đề mục “thiệt
hại nghiêm trọng hoặc đe dọa gây ra thiệt hại nghiêm trọng”.
Tuy nhiên, do tính chất học thuật của luận văn – làm rõ nội dung “thiệt hại
nghiêm trọng” và “đe dọa gây ra thiệt hại nghiêm trọng” – nên tác giả xin trình bày
chúng trong hai phần riêng biệt.
2.3.1.1. Thiệt hại nghiêm trọng
Theo Điều 4.1 (a) SA, thuật ngữ “thiệt hại nghiêm trọng” được hiểu là “sự suy
giảm toàn diện đáng kể tới vị trí của ngành cơng nghiệp nội địa”.
Rõ ràng, định nghĩa trên đã thiết lập một yêu cầu rằng: cơ quan chức năng cần phải xem xét tất cả các yếu tố liên quan đến tình hình chung của ngành công nghiệp nội địa75. Vấn đề đặt ra là có nhất thiết phải tồn tại xu hướng suy giảm ở tất cả các
72 Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ kiện Hoa Kỳ – Biện pháp tự vệ đối với ống dẫn nhập khẩu (U.S – Line Pipe Safeguards), WT/DS202/AB/R, (2001), đoạn 170, 171.
73 Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ kiện Hoa Kỳ – Biện pháp tự vệ đối với ống dẫn nhập khẩu (U.S – Line Pipe Safeguards), WT/DS202/AB/R, (2001), đoạn 168, 169.
74 Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ kiện Hoa Kỳ – Biện pháp tự vệ đối với ống dẫn nhập khẩu (U.S – Line Pipe Safeguards), WT/DS202/AB/R, (2001), đoạn 167.
75 Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ kiện Hoa Kỳ – Biện pháp tự vệ đối với lúa mì Gluten nhập
yếu tố liên quan thì mới dẫn đến kết luận ngành cơng nghiệp nội địa “suy giảm toàn
diện đáng kể”?
Trong vụ kiện Hoa Kỳ – Biện pháp tự vệ đối với lúa mì Gluten nhập khẩu (U.S
– Wheat Gluten Safeguards, WT/DS166), Ban hội thẩm cũng như Cơ quan phúc thẩm đều khẳng định: tiền đề về thiệt hại của ngành công nghiệp nội địa chưa chắc bị loại trừ khi xuất hiện sự gia tăng ở một số yếu tố liên quan76. Như vậy, cơ quan chức năng cần xem xét tất cả các xu hướng (cả suy giảm lẫn gia tăng) ở tất cả các yếu tố liên quan và sự tương tác của chúng, trên cơ sở đó, đưa ra lời giải thích đầy đủ, hợp lý, được hỗ trợ bởi những bằng chứng hiện có cho sự tồn tại của thiệt hại nghiêm trọng.
Nghĩa vụ xem xét tất cả các yếu tố liên quan của ngành công nghiệp nội địa tiếp tục được khẳng định bởi Điều 4.2 (a) SA:
Trong cuộc điều tra để xác định liệu hàng nhập khẩu gia tăng có gây ra hoặc đe dọa gây ra thiệt hại nghiêm trọng cho ngành công nghiệp nội địa theo các quy định của Hiệp định này, cơ quan chức năng phải đánh giá tất cả các yếu tố liên quan có tính chất khách quan và có thể định lượng thể hiện tình hình của ngành cơng nghiệp….
Theo đó, các yếu tố liên quan phải “có tính chất khách quan và có thể định
lượng” (“all relevant factors of an objective and quantifiable nature”). Cơ quan
phúc thẩm trong vụ kiện Hoa Kỳ – Biện pháp tự vệ đối với thịt cừu nhập khẩu (U.S
– Lamb Safeguards, WT/DS177,178) tin rằng: để các yếu tố liên quan “có tính chất khách quan và có thể định lượng” cần phải chứng minh dựa trên bằng chứng khách
quan. Bằng chứng ở đây là những cơ sở dữ liệu mà cơ quan điều tra thu thập được để đánh giá các yếu tố liên quan. Suy ra, cơ sở dữ liệu phải có tính khách quan. Như vậy, cụm từ các yếu tố liên quan “có tính chất khách quan và có thể định lượng” ngụ ý một cuộc đánh giá các dữ liệu khách quan mà có thể đo lường, định lượng các yếu tố liên quan.77
Đồng thời, các yếu tố liên quan “thể hiện tình hình của ngành công nghiệp” (“having a bearing on the situation of that industry”). Cơ quan phúc thẩm trong vụ
76 Báo cáo của Ban hội thẩm, vụ kiện Hoa Kỳ – Biện pháp tự vệ đối với lúa mì Gluten nhập khẩu (U.S – Wheat Gluten Safeguards), WT/DS166/R, (2000), đoạn 8.85.
77 Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ kiện Hoa Kỳ – Biện pháp tự vệ đối với thịt cừu nhập khẩu (U.S – Lamb Safeguards), WT/DS177, 178/AB/R, (2001), đoạn 130.
kiện Hoa Kỳ – Biện pháp tự vệ đối với thịt cừu nhập khẩu (U.S – Lamb Safeguards, WT/DS177,178) giải thích: quy định này hàm ý cơ sở dữ liệu đánh giá các yếu tố liên quan phải có tính đại diện cho ngành cơng nghiệp nội địa. Nhờ vậy, mới có thể đưa ra quyết định chính xác liệu vị trí ngành cơng nghiệp nội địa có bị “suy giảm
tồn diện đáng kể”78
. Tuy nhiên, không nhất thiết phải thu thập cơ sở dữ liệu của tất cả các nhà sản xuất trong nước. Tùy vào tính đặc thù của mỗi ngành công nghiệp nội địa mà cơ sở dữ liệu đại diện là khác nhau.79
Bên cạnh đó, Điều 4.2 (a) SA còn liệt kê một số yếu tố liên quan mà cơ quan chức năng có nghĩa vụ phải đánh giá: “…đặc biệt là… sự thay đổi ở mức bán hàng,
sản xuất, năng suất, công suất sử dụng, lợi nhuận, lỗ và việc làm”.
Trong vụ kiện Hàn quốc – Biện pháp tự vệ đối với sữa nhập khẩu (Korea –
Dairy Safeguards, WT/DS98), Ban hội thẩm cho rằng: từ “đặc biệt” (“in
particular”) đã thể hiện rõ yêu cầu của các nhà đàm phán là các yếu tố trong danh
sách liệt kê ln ln có liên quan đến ngành công nghiệp nội địa và vì vậy bắt buộc phải được đánh giá, mặc dù về sau cơ quan chức năng có thể bỏ qua một số yếu tố vì khơng thể hiện tình hình ngành cơng nghiệp nội địa.80
Như đã đề cập ở trên, chứng minh thiệt hại nghiêm trọng của ngành sản xuất trong nước cần thiết xem xét tất cả các yếu tố liên quan của ngành công nghiệp nội địa. Cho nên, ngoài những yếu tố trong danh sách liệt kê, cơ quan chức năng phải đánh giá những yếu tố liên quan khác (nếu có) mà nó thể hiện tình trạng ngành cơng nghiệp nội địa. Những yếu tố liên quan khác này phụ thuộc vào từng ngành công nghiệp nội địa khác nhau thì khác nhau.
78 Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ kiện Hoa Kỳ – Biện pháp tự vệ đối với thịt cừu nhập khẩu (U.S – Lamb Safeguards), WT/DS177, 178/AB/R, (2001), đoạn 131.
79 Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ kiện Hoa Kỳ – Biện pháp tự vệ đối với thịt cừu nhập khẩu (U.S – Lamb Safeguards), WT/DS177, 178/AB/R, (2001), đoạn 132.
80
Báo cáo của Ban hội thẩm, vụ kiện Hàn quốc – Biện pháp tự vệ đối với sữa nhập khẩu (Korea –
Dairy Safeguards), WT/DS98/R, (1999), đoạn 7.55. Xem thêm Báo cáo của Ban hội thẩm, vụ kiện Argentina – Biện pháp tự vệ đối với giày dép nhập khẩu (Argentina – Footwear Safeguards),
WT/DS121/R, (1999), đoạn 8.123, 8.136 và 8.206; Báo cáo của Ban hội thẩm, vụ kiện Hoa Kỳ –
Biện pháp tự vệ đối với lúa mì Gluten nhập khẩu (U.S – Wheat Gluten Safeguards), WT/DS166/R,
(2000), đoạn 8.39; Báo cáo của Ban hội thẩm, vụ kiện Hoa Kỳ – Biện pháp tự vệ đối với thịt cừu
Tuy nhiên, Điều 4.2 (a) SA lại không xác định cơ quan chức năng cần làm rõ những gì khi đánh giá các yếu tố liên quan. Do vậy, Cơ quan phúc thẩm trong vụ kiện Argentina – Biện pháp tự vệ đối với giày dép nhập khẩu (Argentina –
Footwear Safeguards, WT/DS121) tin rằng: ngồi việc kiểm tra tính kỹ thuật ở Điều 4.2 (a) SA (đánh giá tất cả các yếu tố được liệt kê và các yếu tố khác liên quan đến ngành cơng nghiệp nội địa), cơ quan chức năng cịn cần phải tham chiếu đến định nghĩa về thiệt hại nghiêm trọng ở Điều 4.1 (a) SA để xác định nội dung cho cuộc đánh giá các yếu tố đó là liệu có sự “suy giảm tồn diện đáng kể ngành cơng
nghiệp nội địa”. Ở mỗi ngành công nghiệp khác nhau, tùy thuộc vào các sự kiện
thực tế khác nhau, trong những tình huống khác nhau mà cuộc đánh giá các yếu tố liên quan là khác nhau. Ví dụ, có trường hợp, có sự sụt giảm đáng kể về doanh số bán hàng, việc làm và năng suất đã hiển thị ngành công nghiệp nội địa “suy giảm
tồn diện đáng kể”, từ đó biện luận cho tiền đề về thiệt hại nghiêm trọng của ngành
cơng nghiệp nội địa; lại có trường hợp, một số yếu tố thể hiện xu hướng gia tăng, tuy nhiên bức tranh tổng thể vẫn thể hiện “suy giảm tồn diện đáng kể ngành cơng
nghiệp nội địa”. Nói chung, khi đánh giá các yếu tố liên quan ngành công nghiệp
nội địa để chứng minh thiệt hại nghiêm trọng, cơ quan chức năng cần xem xét cả Điều 4.1 (a) SA và Điều 4.2 (a) SA.81
Điểm đáng lưu ý cuối cùng khi chứng minh thiệt hại nghiêm trọng là nó phải tồn tại trong quá khứ gần bởi nguyên nhân gây ra thiệt hại (tiền đề về sự gia tăng sản phẩm nhập khẩu) diễn ra gần đây. Đây là phát hiện của Ban hội thẩm trong vụ kiện Hoa Kỳ – Biện pháp tự vệ đối với lúa mì Gluten nhập khẩu (U.S – Wheat
Gluten Safeguards, WT/DS166).82
Như vậy, chứng minh thiệt hại nghiêm trọng là đánh giá tất cả các yếu tố liên quan của ngành công nghiệp nội địa, đặc biệt là các yếu tố được liệt kê ở Điều 4.2 (a) SA, để đi đến kết luận ngành cơng nghiệp nội địa bị suy giảm tồn diện đáng kể. Các yếu tố liên quan phải có tính khách quan, có thể định lượng, có tính đại diện cho ngành cơng nghiệp nội địa và diễn ra gần đây.
2.3.1.2. Đe dọa gây ra thiệt hại nghiêm trọng
81
Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ kiện Argentina – Biện pháp tự vệ đối với giày dép nhập khẩu (Argentina – Footwear Safeguards), WT/DS121/AB/R, (1999), đoạn 139.
82 Báo cáo của Ban hội thẩm, vụ kiện Hoa Kỳ – Biện pháp tự vệ đối với lúa mì Gluten nhập khẩu (U.S – Wheat Gluten Safeguards), WT/DS166/R, (2000), đoạn 8.81.
Theo Điều 4.1 (b) SA, “đe dọa gây ra thiệt hại nghiêm trọng” được hiểu là: “…thiệt hại nghiêm trọng rõ ràng sắp xảy ra, phù hợp với các quy định tại khoản 2.
Việc xác định nguy cơ thiệt hại nghiêm trọng phải dựa trên cơ sở thực tế chứ khơng phải là phỏng đốn,viện dẫn hoặc khả năng xa”.
Rõ ràng, Điều 4.1 (b) SA xây dựng dựa trên khái niệm thiệt hại nghiêm trọng. Do vậy, những phân tích ở mục 2.3.1.1 có giá trị trong việc xác định “đe dọa gây ra
thiệt hại nghiêm trọng”.83
Để trở thành mối đe dọa, thiệt hại nghiêm trọng phải “rõ ràng sắp xảy ra” (“clearly imminent”). “Sắp xảy ra” hàm ý thiệt hại nghiêm trọng sẽ diễn ra và có thể trở thành hiện thực ở tương lai gần. Điều đó dường như được đảm bảo một cách chắc chắn hơn bởi trạng từ “rõ ràng”. Hay nói cách khác, ngành cơng nghiệp nội địa đang trên bờ vực bị thiệt hại nghiêm trọng84. Như vậy, dữ liệu phân tích mối đe dọa thiệt hại nghiêm trọng phải có tính chất định hướng tương lai.
Hơn nữa, Điều 4.1 (b) SA yêu cầu khi xác định mối đe dọa này “phải dựa trên
cơ sở thực tế, chứ khơng phải phỏng đốn, viện dẫn hoặc khả năng xa”. Từ đó suy
luận, dữ liệu phân tích mối đe dọa thiệt hại nghiêm trọng phải gần đây hay thuộc quá khứ gần.
Trong vụ kiện Hoa Kỳ – Biện pháp tự vệ đối với thịt cừu nhập khẩu (U.S –
Lamb Safeguards, WT/DS177,178), theo quan điểm của Ban hội thẩm, để dữ liệu phân tích mối đe dọa thiệt hại nghiêm trọng vừa có tính chất định hướng tương lai vừa gần đây, cơ quan chức năng cần tập trung việc chứng minh của mình vào cuối giai đoạn điều tra85
. Mặc dù dữ liệu gần đây có tầm quan trọng đặc biệt, nhưng khơng nên đánh giá nó trong sự cơ lập với tồn bộ thời gian điều tra. Bởi vì, dữ liệu gần đây thể hiện xu hướng ngắn hạn, việc đánh giá ngành công nghiệp nội địa chỉ đơn giản qua những xu hướng ngắn hạn này sẽ dễ gây hiểu nhầm. Ví dụ, dữ liệu gần đây thể hiện một sự suy giảm nhưng sự suy giảm này thuộc chu kỳ bình thường của tình hình sản xuất trong nước chứ khơng phải tiền thân của thiệt hại nghiêm trọng
83 Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ kiện Hoa Kỳ – Biện pháp tự vệ đối với thịt cừu nhập khẩu (U.S – Lamb Safeguards), WT/DS177, 178/AB/R, (2001), đoạn 126.
84 Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ kiện Hoa Kỳ – Biện pháp tự vệ đối với thịt cừu nhập khẩu (U.S – Lamb Safeguards), WT/DS177, 178/AB/R, (2001), đoạn 125.
85 Báo cáo của Ban hội thẩm, vụ kiện Hoa Kỳ – Biện pháp tự vệ đối với thịt cừu nhập khẩu (U.S –
sắp xảy ra. Tóm lại, khi chứng minh mối đe dọa thiệt hại nghiêm trọng cần lấy dữ liệu gần đây làm trọng tâm, song cũng phải đánh giá trong mối tương quan với toàn bộ thời gian điều tra.86
Thực tế, một số quốc gia Thành viên luận giải mối đe dọa thiệt hại nghiêm trọng cho ngành công nghiệp nội địa từ việc chứng minh có tồn tại sự gia tăng về số lượng của sản phẩm nhập khẩu. Đây là suy luận không phù hợp với quy định của Điều 4.1 (b) SA khi mà nó địi hỏi một phân tích mối đe dọa trên cơ sở đánh giá tất cả các yếu tố liên quan của ngành công nghiệp nội địa. Quan điểm này đã bị bác bỏ bởi Ban hội thẩm trong vụ kiện Argentina – Biện pháp tự vệ đối với giày dép nhập
khẩu (Argentina – Footwear Safeguards, WT/DS121)87. Tuy nhiên, Ban hội thẩm