2.2 Mơ hình bảo hiến mới cho Việt Nam
2.2.1 Sự cần thiết phải có mơ hình mới
Hiện nay, tuy Hiến pháp đã trao thẩm quyền giám sát các văn bản pháp luật của các cơ quan khác nhưng các đạo luật, nghị quyết của Quốc hội ban hành thì khơng có cơ quan nào khác ngồi Quốc hội kiểm tra giám sát. Thực tế thì Quốc hội chưa hủy một đạo luật nào của mình vì lý do bất hợp hiến. Thêm nữa, việc trao cho Quốc hội chức năng kiểm sốt tính hợp hiến đối với hành pháp thực chất không phù hợp với các ngành quyền lực54. Quốc hội khó có thể thực hiện quyền này và thực tế thì có khơng ít trường hợp vi hiến từ các văn bản của Chính phủ. Ví dụ55:
Thơng tư 02/2003/TT – BCA quy định về việc mỗi người chỉ được đăng ký một ôtô hoặc xe máy là trái với Điều 58 Hiến pháp 1992, xâm phạm đến các quyền cơ bản của công dân. Nhưng sự vi hiến này tồn tại gần hai năm, khi dư luận đã lên
54 Bùi Ngọc Sơn, Bảo hiến ở Việt Nam, NXB Tư pháp, 2006, trang 76.
55
Nguyễn Đăng Dung, Trương Đắc Linh, Nguyễn Mạnh Hùng, Lưu Đức Quang, Nguyễn Văn Trí, Xây dựng
tiếng mạnh mẽ thì Bộ cơng an mới ban hành Thông tư 17/2005 để bãi bỏ quy định trái Hiến pháp này.
Trong hoạt động lập pháp, Hiến pháp có quy định trao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nhưng chưa có quy định khi nào cần giải thích pháp luật; thủ tục như thế nào, trình tự ra sao, ai có quyền u cầu Ủy ban thường vụ Quốc hội giải thích pháp luật56.
Việc xây dựng một mơ hình bảo hiến cho việc đảm bảo tính tối cao của Hiến pháp, đảm bảo cho việc xây dựng thành công nhà nước pháp quyền đang là xu hướng của các nước trên thế giới và đặc việc xây dựng một Tòa án Hiến pháp chuyên trách đang được nhiều quốc gia quan tâm lựa chọn cho mơ hình bảo hiến của nước mình. Trên thế giới hiện nay đã có ¾ các quốc gia có mơ hình bảo hiến của mình được quy định trong Hiến pháp. Năm 2005, 44% các bản Hiến pháp của các nước trên thế giới quy định thành lập tòa án Hiến pháp, và 32% quy định bảo hiến bằng Tòa án tối cao hoặc tịa án thường57.
2.2.2 Mơ hình bảo hiến mới cho Việt Nam
Trong những năm gần đây, nhà nước đã quan tâm nhiều hơn tới vấn đề bảo vệ tính tối cao của Hiến pháp, đặc biệt là trong giai đoạn chuẩn bị cho việc sửa đổi bổ sung Hiến pháp, vấn đề nên xây dựng cho Việt Nam mơ hình bảo hiến nào là phù hợp đã được đưa ra bàn luận rất nhiều. Trong báo cáo chính trị của BCH TW Đảng khóa IX tại đại hội đại biểu tồn quốc lần thứ X của Đảng (10/04/2006) đã xác định nhiệm vụ: “Xây dựng và hồn thiện cơ chế kiểm tra giám sát tính hợp hiến và hợp
pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền”, “Xây dựng
56
Vũ Văn Nhiêm, Nguyễn Mạnh Hùng, Lưu Đức Quang, Cơ chế giám sát Hiến pháp với việc bảo đảm
quyền con người, NXB Giáo dục Việt Nam, 2012,trang 202.
57
Nguyễn Đăng Dung, Trương Đắc Linh, Nguyễn Mạnh Hùng, Lưu Đức Quang, Nguyễn Văn Trí, Xây dựng
và bảo vệ hiến pháp, kinh nghiệm thế giới và Việt Nam, NXB Giáo dục Việt Nam, 2010, trang 294 (Dẫn
chiếu theo Donald L.Horowitz, Constitutional courts: A primer for decision makers, Journal of Democracy, tháng 10/2006, tập 17, sô 4, trang 125 – 137).
cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp”58.
Trong quá trình bàn luận trao đổi về vấn đề xây dựng một mơ hình bảo hiến mới ở Việt Nam đã có nhiều quan điểm đưa ra xem xét, trong đó có ba quan điểm được đề cập nhiều nhất:
Quan điểm thứ nhất: thiết lập một Ủy ban Hiến pháp trực thuộc Quốc hội
để thực hiện chức năng bảo hiến. Theo phương án này, Ủy ban Hiến pháp là cơ quan giúp việc cho Quốc hội, tiến hành bảo hiến đối với các văn bản dưới luật do Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các cơ quan ở chính quyền địa phương. Cơ quan này sau đó sẽ trình Quốc hội xem xét quyết định59.
Với quan điểm này mang tới một số ưu điểm nhất định như sẽ dễ được nhiều người chấp nhận vì nó khơng làm thay đổi nhiều, không làm cồng kềnh thêm bộ máy nhà nước. Việc xây dựng mơ hình bảo hiến như thế này khơng cần phải thay đổi Hiến pháp, Quốc hội vẫn giữ vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, vẫn là cơ quan có chức năng giám sát tối cao. Tuy nhiên, còn một vấn đề bất cập tồn tại hiện nay sẽ khơng được giải quyết đó là các đạo luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành thì vẫn do Quốc hội tự mình tiến hành giám sát tính hợp hiến. Việc tự giám sát kiểm tra này như đã đề cập trước đây thì khơng đảm bảo tính khách quan, tính chính xác trong hoạt động bảo hiến. Tuy nhiên việc cho phép Ủy ban này được xem xét tính hợp hiến các đạo luật nghị quyết của Quốc hội thì cũng khơng phù hợp vì đây chỉ là cơ quan giúp việc thuộc Quốc hội. Có thể thấy đây chỉ là mơ hình mang tính nửa vời60.
58 Xem Đảng Cộng sản Việt Nam – Văn kiện đại hội đại biểu tồn quốc lần thứ X – NXB Chính trị quốc gia, Hà nội,, 2006, trang 126-127.
59 Bùi Ngọc Sơn, Bảo hiến ở Việt Nam, NXB Tư pháp, 2006,
60
Nguyễn Đăng Dung, Trương Đắc Linh, Nguyễn Mạnh Hùng, Lưu Đức Quang, Nguyễn Văn Trí, Xây dựng
Quan điểm thứ hai: xây dựng mơ hình bảo hiến dựa theo mơ hình của Hoa
Kỳ, trao cho tịa án tối cao chức năng bảo hiến. Việc xây dựng mơ hình này trong điều kiện của Việt Nam là khơng khả thi và khó để thực hiện nếu khơng muốn nói là khơng phù hợp. Việt Nam khơng nên lựa chọn mơ hình bảo hiến này vì những lý do:
- Mơ hình bảo hiến Hoa Kỳ không phù hợp với nguyên tắc quyền lực tập trung có sự phân cơng phối hợp. Trong đó Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và sẽ mâu thuẫn nếu giao cho tòa án thẩm quyền giám sát kiểm tra tính hợp hiến các đạo luật của Quốc hội.
- Pháp luật Việt Nam là pháp luật thành văn, không tồn tại án lệ như ở Mỹ. Nếu để tịa án có thẩm quyền bảo hiến thì các tịa án khơng bắt buộc phải theo các phán quyết đã có trước đó, điều này dẫn tới tình trạng là các quy tắc của Hiến pháp được đưa ra bởi các tòa án trong các phán quyết liên quan tới tính hợp hiến sẽ khơng chắc chắn, khơng có sự thống nhất61.
- Hệ thống tòa án của Việt Nam với cơ cấu, tổ chức như hiện nay thì chưa đủ sức để đảm đương thêm chức năng bảo hiến. Tòa án của Việt Nam hiện nay với chức năng xét xử trên nhiều lĩnh vực và khối lượng các vụ việc là rất lớn do đó khơng thể đảm bảo sự chuyên tâm của tòa án vào hoạt động bảo hiến. Thêm vào đó, đội ngũ thẩm phán cũng chưa đủ trình độ và năng lực cần thiết cho các vụ việc liên quan tới Hiến pháp vì họ chỉ được đào tạo cho các vụ việc thông thường.
- Người dân cũng chưa có sự nhận thức về Hiến pháp cao như ở Mỹ. Ở Việt Nam, người dân hầu như không sử dụng Hiến pháp cho việc bảo vệ quyền lợi của mình, chỉ một số ít các nhà nghiên cứu, các luật gia mới có sự quan tâm đến Hiến pháp.
61 Vũ Văn Nhiêm, Nguyễn Mạnh Hùng, Lưu Đức Quang, Cơ chế giám sát Hiến pháp với việc bảo đảm
Trong đợt cải cách tư pháp hiện nay thì sắp tới, khoản năm 2020 Việt Nam sẽ có sự thừa nhận việc áp dụng án lệ. Nguyên tắc thứ 2, thứ 3 được đề cập ở trên trong tương lai gần có thể khơng cịn là rào cản để xây dựng theo mơ hình Hoa Kỳ. Tuy nhiên do khác nhau hoàn toàn về nguyên tắc trong hệ thống pháp luật, Việt Nam theo nguyên tắc tập trung quyền lực trong khi Mỹ là tam quyền phân lập kiềm chế đối trọng, cho nên mơ hình bảo hiến Hoa Kỳ là khơng phù hợp.
Quan điểm thứ ba: xây dựng mơ hình bảo hiến theo mơ hình của Pháp, thiết
lập nên Hội đồng bảo hiến62. Mơ hình này cũng có nhiều ưu điểm nhưng xét về điều kiện ra đời và bản chất chính trị của nó thì mơ hình này cũng khó để xây dựng ở Việt Nam. Thêm nữa Hội đồng bảo hiến như ở Pháp chỉ mang tính phịng hiến như đã phân tích, nên sẽ khơng thực sự hiệu quả khi xây dựng ở Việt Nam. Nếu có sự vi hiến xảy ra sau đó thì Hội đồng bảo hiến khơng có thẩm quyền. Ở Pháp cịn có Tịa án cộng đồng Châu Âu để bảo vệ quyền lợi cho công dân của họ khi bị xâm phạm. Trong khi đó, Việt Nam khơng có thiết chế tương tự như vậy.
Ngày nay, ở Việt Nam, chúng ta có các điều kiện lịch sử khác với Pháp khi Hội đồng bảo hiến được thành lập và thực tế Hội đồng bảo hiến có xu hướng thay đổi và gần giống với Tịa án Hiến pháp, do đó phù hợp hơn nếu Việt Nam xây dựng cho mình Tịa án Hiến pháp.
Quan điểm thứ tƣ là mơ hình Tịa án Hiến pháp cho hoạt động bảo hiến ở
Việt Nam. Tòa án hiến pháp sẽ là một cơ chế hồn tồn mới trong bộ máy nhà nước nếu nó được thành lập, và đây sẽ là cơ quan chuyên trách để thực hiện chức năng bảo hiến, bảo vệ tính tối cao của Hiến pháp.
Tịa án Hiến pháp với sự độc lập của mình so với ba nhánh quyền lực và chỉ tuân theo Hiến pháp nên hoạt động bảo hiến sẽ đảm bảo tính khách quan. Tịa án Hiến pháp phù hợp với nguyên tắc của hệ thống pháp luật Việt Nam và cũng phù
62 Xem thêm Vũ Văn Nhiêm, Nguyễn Mạnh Hùng, Lưu Đức Quang, Cơ chế giám sát Hiến pháp với việc bảo
hợp trong việc kiểm tra tính hợp Hiến các đạo luật của Quốc hội. Tịa án Hiến pháp sẽ đảm bảo được tính pháp chế mà Việt Nam đang xây dựng. Đảm bảo sự giải thích Hiến pháp thống nhất cho tất cả các cơ quan nhà nước.
Thực tế xét xử cịn nhiều khó khăn, do đó người dân thiếu sự tin tưởng nhất định đối với các tịa án thường. Chính vì điều này, việc thành lập nên Tịa án Hiến pháp để bảo vệ các quyền cơ bản của công dân được quy định trong Hiến pháp sẽ hiệu quả và cần thiết hơn63. Mặt khác xu hướng phát triển của thế giới hiện nay là thành lập một cơ quan bảo hiến chuyên trách, độc lập với ba nhánh quyền lực trong bộ máy nhà nước và tiêu biểu đó là Tòa án Hiến pháp đang được áp dụng phổ biến64. Và chính nhờ sự độc lập này mà hoạt động bảo hiến sẽ hiệu quả và khách quan đối với cả ba nhánh quyền lực.
Với những gì đã phân tích ở trên, người viết tự nhận thấy rằng các dạng mơ hình đều có những mặt tích cực riêng của mình, nhưng xây dựng mơ hình bảo hiến phù hợp nhất với điều kiện của Việt Nam sẽ là: một mặt trao thẩm quyền bảo hiến cho tòa án thường gắn liền với các vụ việc cụ thể và mặt khác thiết lập nên Hội đồng Hiến pháp để thực hiện việc bảo vệ tính tối cao của Hiến pháp mà đặc biệt là xem xét tính hợp hiến các đạo luật của Quốc hội. Trong đó, Hội đồng Hiến pháp giữ vai trị bảo hiến tối cao.
Một vài điểm cần lưu ý nếu Việt Nam áp dụng theo mơ hình bảo hiến này: Thứ nhất, thành lập Hội đồng Hiến pháp là phù hợp với Việt Nam, đồng thời hoạt động bảo hiến của Hội đồng Hiến pháp sẽ có sự hổ trợ từ tịa án thường. Mặc dù mơ hình bảo hiến Hoa Kỳ khơng thể được áp dụng toàn bộ cho Việt Nam, nhưng sẽ cho tòa án thường tham gia hoạt động bảo hiến, chỉ có quyền từ chối áp dụng luật
63
Võ Trí Hảo, Lựa chọn mơ hình tài phán Hiến phán, những vấn đề phổ biến và đặc thù quốc gia,Tạp chí nghiên cứu lập pháp, sơ 1+2(210,211) tháng 1/2012, trang 38.
64
Nguyễn Đăng Dung, Trương Đắc Linh, Nguyễn Mạnh Hùng, Lưu Đức Quang, Nguyễn Văn Trí, Xây dựng
và yêu cầu Hội đồng Hiến pháp thực hiện bảo hiến chứ khơng được ra phán quyết về tính hợp hiến trong hành vi lập pháp và hành pháp. Tuy có tên gọi giống nhưng Hội đồng Hiến pháp được xây dựng ở Việt Nam sẽ khác với mơ hình bảo hiến của Pháp. Hội đồng Hiến pháp sẽ là sự kết hợp của Hội đồng bảo hiến của Pháp với mơ hình Tịa án Hiến pháp (Điều này đảm bảo Hội đồng thực hiện được cả hình thức giám sát trước và sau trong quá trình thực hiện chức năng bảo hiến của minh).
Thứ hai, xây dựng mơ hình này cần nhiều thời gian và phải có một lộ trình hợp lí và lâu dài. Bởi vì trong hồn cảnh hiện tại, Việt Nam chưa có đầy đủ điều kiện về con người và vật chất65. Đây là một chế định hoàn toàn mới trong bộ máy nhà nước và đòi hỏi Hội đồng Hiến pháp phải độc lập với ba nhánh quyền lực, hoạt động chỉ tuân theo Hiến pháp để phát huy được hiệu quả bảo hiến. Do đó:
- Việc xây dựng một Hội đồng Hiến pháp phải cẩn trọng và từng bước vì sẽ làm thay đổi rất lớn tới tổ chức quyền lực nhà nước.
- Có hoạch định, chiến lược với sự phân tích, đánh giá của các chuyên gia khoa học chính xác.
- Nghiên cứu và học hỏi các mơ hình bảo hiến trên thế giới, chọn lọc những ưu điểm phù hợp cho việc xây dựng Hội đồng Hiến pháp ở Việt Nam.
- Một vấn đề hết sức quan trọng để Hội đồng Hiến pháp được xây dựng thành công và phát huy được vai trị của mình là phải sửa đổi Hiến pháp. Cần phải sửa đổi các điều khoản khơng phù hợp, các điều khoản mang tính tun ngơn. Cần nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp theo hướng kế thừa các quy định của Hiến Pháp 1946 (tại Điều 21 và 70), tách chức năng lập hiến ra khỏi Quốc hội, cần sửa đổi Điều 146 khơng phải chỉ có Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp mà phải do trưng cầu dân ý. Các quyền giám sát tối cao của Quốc hội tại các điều 83 và 84 cũng nên được
xem xét sửa đổi. Phải xây dựng một bản Hiến pháp có khả năng áp dụng trực tiếp cao. Việc phổ biến Hiến pháp cũng là việc cần thiết không thể thiếu66.
- Đổi mới cơng tác đào tạo để nâng cao trình độ của thẩm phán67
; nâng cao nhận thức Hiến pháp cho người dân vì trình độ nhận thức Hiến pháp của người dân ở Việt Nam thì chưa thật sự cao68.
Với kiến thức và phạm vi nghiên cứu của mình, người viết mạnh dạn đưa ra mơ hình bảo hiến mới cho Việt Nam mà theo người viết thì đây sẽ là mơ hình phù hợp cho Việt Nam trong tương lai. Mơ hình Hội đồng Hiến Pháp với sự hổ trợ từ tòa án thường sẽ có:
Thứ nhất, về vị trí pháp lý phải khẳng định rằng Hội đồng Hiến pháp là một thiết chế độc lập, không nằm trong các nhánh quyền lực truyền thống. Bởi vì Hội