2.1. Thực trạng thủ tục rút gọn trong tố tụng hành chính Việt Nam
2.1.2. Những hạn chế, vướng mắc về thủ tục rút gọn trong tố tụng hành
chính Việt Nam
Q trình áp dụng TTRG trong thời gian qua bước đầu cũng đạt được một số kết quả nhất định, tuy nhiên cịn bộc lộ khơng ít những hạn chế, vướng mắc nhất định. Những hạn chế đó chính là những rào cản trong việc áp dụng rộng rãi thủ tục này, làm cho TTRG chưa thể hiện được những đặc điểm ưu thế của nó trong việc giải quyết các vụ án hành chính đơn giản. Nghiên cứu các quy định của pháp luật và thực tiễn áp dụng, tác giả nhận thấy một số hạn chế, vướng mắc cần thiết được xem xét, bàn bạc để từ đó có hướng khắc phục:
2.1.2.1. Những hạn chế, vướng mắc trong quy định pháp luật về thủ tục rút gọn
Những quy định của pháp luật để được đánh giá có hiệu quả hay khơng phụ thuộc vào tính khả thi áp dụng nó vào thực tế, và chế định TTRG cũng khơng ngoại
31 VKSND tỉnh Bình Định (2017), Báo cáo chuyên đề về Nâng cao chất lượng công tác kiểm sát giải quyết
các vụ án hành chính, vụ việc kinh doanh thương mại, lao động và các việc khác theo quy định pháp luật,
40
trừ. Với mục đích để giải quyết nhanh chóng, chính xác một số vụ án có tình tiết đơn giản, tài liệu, chứng cứ rõ ràng thì việc xây dựng TTRG là sự cần thiết. Tuy nhiên khi thực hiện việc áp dụng trên thực tế đã phát sinh ra những vướng mắc trong việc áp dụng các quy định của pháp luật về thủ tục này, cụ thể:
Thứ nhất, về điều kiện áp dụng thủ tục rút gọn
Hiện nay, số lượng các vụ án hành chính trên thực tế áp dụng theo TTRG còn rất hạn chế xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau, trong đó khó khăn trong việc thực thi quy định của pháp luật về điều kiện áp dụng TTRG là một điển hình. Theo quy định tại khoản 1 Điều 246 Luật TTHC 2015, một vụ án hành chính được giải quyết theo TTRG khi có đủ các điều kiện sau:
Vụ án có tình tiết đơn giản, tài liệu, chứng cứ đầy đủ, rõ ràng, bảo đảm đủ căn cứ giải quyết vụ án và Tòa án không phải thu thập tài liệu, chứng cứ;
Các đương sự đều có địa chỉ nơi cư trú, trụ sở rõ ràng;
Khơng có đương sự cư trú ở nước ngồi, trừ trường hợp đương sự ở nước ngồi có thỏa thuận với đương sự ở Việt Nam đề nghị Tòa án giải quyết theo thủ tục rút gọn.
Trên thực tế thì khơng có nhiều vụ án hội đủ ba điều kiện trên dẫn đến số vụ án áp dụng thủ tục này để giải quyết là chưa nhiều. Do vậy, vơ hình trung quy định này của pháp luật đã thu hẹp số lượng đáng kể các vụ án được giải quyết theo thủ tục này. Thật sự để một vụ án hội đủ các điều kiện trên cũng khơng hề dễ dàng. Do đó, quy định một vụ án hành chính phải đáp ứng tất cả các tiêu chí trên mới đủ điều kiện để áp dụng TTRG theo quan điểm của tác giả là chưa thực sự phù hợp. Theo quan điểm và cách tiếp cận của tác giả, các tiêu chí, các điều kiện của một vụ án áp dụng TTRG phải được xây dựng làm sao để có thể áp dụng được một hoặc một số nội dung của TTRG (rút gọn về thời hạn tố tụng, giản lược một số hoạt động tố tụng hoặc rút gọn về thành phần xét xử…) chứ không nhất thiết rút gọn tồn bộ các nội dung của TTRG. Có như vậy mới đảm bảo được tính khả thi của các quy định pháp luật về TTRG và khai thác một cách triệt để nhất ý nghĩa của việc áp dụng TTRG. “Rút gọn” khơng đơn thuần chỉ là nhìn vào thời hạn chuẩn bị xét xử được rút ngắn mà vẫn có thể nhận thấy nội dung “rút gọn” khi các trình tự, thủ tục tố tụng tiếp sau đó vẫn được thực hiện theo hướng đơn giản hơn, tinh gọn hơn về thành phần xét xử, về trình tự tiến hành phiên tịa và thậm chí có thể cả tồn bộ thủ tục phúc thẩm (nếu có).
41
Thêm vào đó, các điều kiện nêu trên cũng chỉ mới quy định ở mức chung chung mà chưa được hướng dẫn, giải thích cụ thể dẫn đến việc khơng thống nhất khi áp dụng ở các địa phương khác nhau. Đây cũng là nguyên nhân chủ yếu làm cho TTRG khó áp dụng trên thực tế. Theo quy định trên, một trong những điều kiện quan trọng để vụ án hành chính được giải quyết theo TTRG đó là “vụ án có tình tiết đơn giản”. Vụ án có tình tiết đơn giản được hiểu như thế nào, đó có phải là vụ án chỉ có một người khởi kiện về một quyết định hành chính, hành vi hành chính; hay là vụ án khơng có người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan hay khơng. Vì chưa có văn bản hướng dẫn nên việc hiểu như thế nào là vụ án có tình tiết đơn giản lại tùy vào nhận thức của mỗi người, phụ thuộc rất nhiều vào ý chí chủ quan của Thẩm phán được phân công giải quyết vụ án. Sẽ không loại trừ trường hợp, cùng một vụ án Thẩm phán này cho là “vụ án có tình tiết đơn giản”, trong khi Thẩm phán khác lại nhận thức rằng khơng phải là “vụ án có tình tiết đơn giản”. Từ đó dẫn đến việc áp dụng điều kiện nêu trên không giống nhau ở các địa phương khác nhau, làm mất đi tính đồng nhất của pháp luật trên thực tế. Hơn nữa, một khi chưa có sự hướng dẫn cụ thể nhất định sẽ tạo nên tâm lý “sợ sai” của Thẩm phán được phân công, khiến cho họ không mạnh dạn áp TTRG cho dù các vụ án đã đủ các điều kiện đi chăng nữa.
Thứ hai, về thời điểm áp dụng thủ tục rút gọn
Thời điểm áp dụng TTRG là một nội dung quan trọng có ý nghĩa để đánh giá tính hiệu quả và tính khả thi của việc triển khai áp dụng TTRG trên thực tiễn. Mặc dù điểm b khoản 3 Điều 121 và khoản 1 Điều 247 Luật TTHC 2015 đã có các quy định đề cập đến thời điểm Tịa án có thể xem xét và quyết định việc áp dụng TTRG trước khi thụ lý vụ án (trong thời gian xem xét đơn khởi kiện) hoặc trong giai đoạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm (không quá 30 ngày kể từ ngày thụ lý vụ án) nhưng lại khơng có quy định cụ thể và rõ ràng về việc Thẩm phán phải có trách nhiệm ban hành quyết định áp dụng TTRG ngay khi có căn cứ áp dụng TTRG. Vì vậy, trên thực tế sẽ khơng loại trừ khả năng, có thể vì lý do khách quan hoặc lý do chủ quan, mà Thẩm phán đợi cho đủ 30 ngày mới ra quyết định áp dụng TTRG.32
Do đó, với nội dung quy định tại khoản 1 Điều 247 Luật TTHC 2015, nhằm mục đích tăng cường trách nhiệm của Thẩm phán được phân công giải quyết vụ án, theo tác giả, cần có văn bản hướng dẫn cụ thể, rõ ràng theo hướng yêu cầu Thẩm phán được phân công giải quyết vụ án không được phép đợi đủ 30 ngày kể từ ngày
32
Viện Quản lý Kinh tế Trung ương (2014), Báo cáo khảo sát thực trạng quản lý hành chính Tịa án nhân
42
thụ lý mới quyết định áp dụng TTRG hay khơng mà phải ra quyết định đó vào bất kỳ thời điểm nào khi xuất hiện đầy đủ các điều kiện quy định tại khoản 1 Điều 246 Luật TTHC 2015. Cách kiểm sốt việc này được thơng qua hồ sơ vụ án đã lập với những chứng cứ, tài liệu chứng minh thời điểm và cơ sở đủ để áp dụng TTRG.
Ngoài ra, trên thực tế hồn tồn có thể xảy ra trường hợp sau thời hạn 30 ngày kể từ ngày thụ lý vụ án, nghĩa là trong giai đoạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm mới phát hiện tiêu chí áp dụng TTRG nhưng đã quá 30 ngày kể từ thời điểm thụ lý vụ án nên theo quy định của pháp luật thì Tịa án cũng khơng thể áp dụng TTRG vì khơng có cơ sở pháp lý theo quy định của Luật TTHC 2015. Chẳng hạn trong trường hợp người bị kiện đề nghị được gia hạn thời hạn trả lời thông báo thụ lý vụ án, dẫn đến thực tế rằng sau đó vụ án có đủ điều kiện đáp ứng các tiêu chí áp dụng TTRG thì cũng khơng cịn cơ hội áp dụng TTRG vì khi đó đã q thời hạn 30 ngày kể từ ngày thụ lý vụ án. Một trường hợp khác, thực tế xét xử hồn tồn có thể xảy ra trường hợp sau khi triệu tập đương sự (với quy định của pháp luật tố tụng hành chính hiện hành chỉ có thể xảy ra sau một tháng kể từ ngày thụ lý vụ án) mới xuất hiện các điều kiện áp dụng TTRG (như tình tiết vụ án đơn giản, tài liệu, chứng cứ rõ ràng…), khi đó Tịa án cũng không thể áp dụng TTRG, trong khi vụ án đó hồn tồn có thể giải quyết theo TTRG ít nhất là về thành phần xét xử không cần bởi một tập thể, và việc áp dụng các trình tự, thủ tục khác của TTRG ở cấp phúc thẩm.
Thứ ba, về việc chuyển vụ án sang giải quyết theo thủ tục thông thường
Khoản 2 Điều 246 Luật TTHC 2015 quy định về việc chuyển vụ án đang giải quyết theo TTRG sang thủ tục thơng thường tại Tịa án cấp sơ thẩm, theo đó trong q trình giải quyết vụ án theo TTRG, Tòa án ra quyết định chuyển vụ án sang thủ tục thông thường nếu thuộc một trong các trường hợp:
(i) Phát sinh các tình tiết mới mà các đương sự khơng thống nhất và cần phải xác minh, thu thập thêm tài liệu, chứng cứ hoặc cần phải tiến hành giám định;
(ii) Cần phải định giá tài sản nếu các đương sự không thống nhất về giá; (iii) Cần phải áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời;
(iv) Phát sinh người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan; (v) Phát sinh yêu cầu độc lập;
(vi) Phát sinh đương sự cư trú ở nước ngoài mà cần phải thực hiện ủy thác tư pháp, trừ trường hợp quy định tại điểm c khoản 1 Điều này.
43
Về các tình tiết nêu trên, tác giả cho rằng việc phát sinh người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan thì khơng đương nhiên làm cho vụ án phải được giải quyết theo thủ tục thông thường. Bởi lẽ, nếu như trong trường hợp đó, cho dù có phát sinh người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan nhưng các đương sự hiện hữu thống nhất đồng thuận về sự tồn tại của người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan mới phát sinh trong vụ án, và bản thân sự phát sinh này không làm ảnh hưởng đến các tiêu chí khác được quy định tại khoản 1 Điều 246 như vụ án vẫn là vụ án có tình tiết đơn giản, các tài liệu, chứng cứ rõ ràng và đầy đủ. Tương tự, thì việc phát sinh yêu cầu độc lập cũng không đương nhiên làm cho vụ án phải được chuyển sang giải quyết theo thủ tục thông thường nếu như yêu cầu độc lập vẫn được thừa nhận và các tiêu chí khác quy định tại khoản 1 Điều 246 áp dụng đối với yêu cầu độc lập cũng được đáp ứng.
Như vậy, việc chuyển vụ án sang giải quyết theo thủ tục thông thường trong trường hợp này có thực sự cần thiết hay khơng khi nó vẫn cịn đủ đảm bảo đáp ứng các điều kiện để giải quyết theo thủ tục rút gọn. Một vụ án vẫn có thể được giải quyết một cách nhanh chóng hơn nhưng vẫn đảm bảo khách quan khi áp dụng TTRG lại bị chuyển sang giải quyết theo thủ tục thông thường phức tạp hơn, tốn kém hơn và kéo dài thời gian hơn liệu rằng có nhận được sự đồng tình lớn từ phía người tham gia tố tụng cũng như người THTT hay không.
Về việc chuyển vụ án sang giải quyết theo thủ tục thơng thường tại Tịa án cấp phúc thẩm, khoản 3 Điều 252 Luật TTHC 2015 về thời hạn chuẩn bị xét xử phúc thẩm theo TTRG có quy định: “Trường hợp Tòa án ra quyết định chuyển vụ án sang giải quyết theo thủ tục thông thường theo quy định tại khoản 2 Điều 246 của Luật này thì thời hạn chuẩn bị xét xử vụ án được tính theo quy định tại khoản 3 Điều 246 của Luật này”. Tuy nhiên, lại khơng có một điều luật nào của Luật TTHC 2015 quy định về việc nếu xuất hiện tình tiết được quy định tại khoản 2 Điều 246 Luật TTHC 2015 trong thời hạn chuẩn bị xét xử phúc thẩm buộc Tòa án cấp phúc thẩm phải ban hành quyết định chuyển vụ án sang giải quyết theo thủ tục thơng thường hay Tịa án cấp phúc thẩm vẫn phải mở phiên tòa phúc thẩm để xem xét và quyết định hủy bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm và chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm để giải quyết lại vụ án theo thủ tục thông thường được quy định tại điểm c khoản 6 Điều 253 Luật TTHC 2015. Vấn đề này đã tạo nên sự bất cập trong quá trình áp dụng pháp luật, bởi lẽ ở những địa phương khác nhau sẽ có cách hiểu khác giữa của các Thẩm phán, do vậy sẽ tạo nên sự không thống nhất, không đồng bộ trong việc áp dụng quy định chung của pháp luật.
44
Thứ tư, về triệu tập đương sự để lấy lời khai và yêu cầu có bản khai
Về bản chất, hoạt động thu thập chứng cứ bằng cách Tòa án triệu tập đương sự để lấy lời khai chỉ đặt ra khi vụ án có nội dung phức tạp, chứng cứ chưa đầy đủ, ý kiến của các bên đương sự không thống nhất với nhau… thơng qua nội dung trình bày của người khởi kiện trong đơn khởi kiện và của người bị kiện trong văn bản trả lời về việc bị khởi kiện… Khi đó, Tịa án trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình và để nhằm giải quyết vụ án một cách chính xác và hợp pháp, sẽ triệu tập đương sự để lấy lời khai, thu thập chứng cứ làm sáng tỏ sự thật khách quan của vụ án. Như vậy, căn cứ vào các tiêu chí để xác định vụ án được giải quyết theo TTRG được quy định tại khoản 1 Điều 246 Luật TTHC 2015, theo tác giả, vụ án được giải quyết theo TTRG thì việc triệu tập đương sự đến Tòa án để lấy lời khai là điều không cần thiết.
Một là, trong trường hợp các đương sự đã thể hiện sự thống nhất nội dung
đơn khởi kiện, thể hiện thông qua nội dung trong văn bản của người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trả lời đơn khởi kiện của người khởi kiện và kể cả trong trường hợp mà đương sự khơng có văn bản ý kiến phản hồi. Theo đó, trong nội dung văn bản trả lời (nếu có), các đương sự đã khơng phản đối các yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện. Như vậy, rõ ràng rằng, Tịa án khơng cần phải triệu tập đương sự để lấy lời khai, không cần phải xác minh chứng cứ trong trường hợp này.
Hai là, đối với những vụ án khơng phức tạp, tình tiết vụ án đơn giản, tài liệu
chứng cứ đã rõ ràng và đầy đủ và tất cả đương sự đều đề nghị Tòa án áp dụng TTRG để giải quyết tranh chấp giữa họ với nhau, thì Tịa án cũng khơng cần phải triệu tập đương sự để lấy lời khai vì trường hợp này không cần phải làm rõ nội dung tranh chấp trong vụ án do tính chất đơn giản và các tài liệu, chứng cứ đã rõ ràng, đầy đủ. Ngoài ra, các bên đương sự đều đã chủ động có đề nghị hoặc khơng phản đối việc Tịa án áp dụng TTRG để giải quyết tranh chấp trong vụ án giữa họ với nhau.
Thứ năm, về thủ tục đối thoại
Theo quy định tại khoản 1 Điều 134 và khoản 3 Điều 249 Luật TTHC 2015, việc đối thoại đối với vụ án áp dụng theo TTRG sẽ thực hiện ngay tại phiên tòa sơ thẩm chứ khơng phải được thực hiện trong q trình chuẩn bị xét xử sơ thẩm. Theo quy định này, có thể hiểu rằng Tịa án khơng còn trách nhiệm tổ chức đối thoại trong giai đoạn chuẩn bị xét xử nhưng vẫn phải có trách nhiệm chủ động tiến hành đối thoại giữa các đương sự ngay tại phiên tòa sơ thẩm theo TTRG. Trường hợp