Những bất cập, hạn chế trong quy định pháp luật về tranh tụng trong tố

2.1 Thực trạng tranh tụng trong tố tụng hành chính

2.1.2Những bất cập, hạn chế trong quy định pháp luật về tranh tụng trong tố

trong tố tụng hành chính

LTTHC 2015 ra đời đã đánh dấu một dấu mốc quan trọng trong hoạt động tố tụng hành chính. Luật mới ra đời đã khắc phục được nhiều khuyết điểm cũng như dự liệu được những trường hợp có thể xảy ra so với Luật Tố tụng hành chính 2010. Đây là một dấu hiệu đáng mừng trong hoạt động Tư pháp của nước ta hiện nay. Trên thực tế, với xu thế cải cách tư pháp, xây dựng Nhà nước pháp quyền, trong đó quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, của cơ quan Nhà nước, của tổ chức ngày càng được tơn trọng thì việc khiếu nại, khiếu kiện hành chính ngày càng nhiều. Nhận thức được vấn đề đó, các nhà làm luật đã có những thay đổi tích cực trong q trình hồn thiện hệ thống pháp luật, đặc biệt là LTTHC. Những mặt đã đạt được trong quá trình lập pháp giữa LTTHC 2010 và LTTHC 2015 như: tranh tụng là một nguyên tắc được đảm bảo trong tố tụng hành chính; trách nhiệm trước pháp luật về việc cung cấp tài liệu, chứng cứ của đương sự, người nắm giữ tài liệu, chứng cứ; quy định thời gian giao nộp tài liệu, chứng cứ; biện pháp xác minh, thu thập tài liệu chứng cứ do đương sự tự mình thu thập và do Thẩm phán có thẩm quyền; về quyền và thời gian tiếp cận, trao đổi tài liệu, chứng cứ do Toà án và các đương sự thu thập được; mở rộng thời gian nộp tài liệu, chứng chứ cho các đương sự trong quá trình tham gia tranh tụng…

50

Như vậy, với một số điểm mới trong hoạt động tranh tụng tại LTTHC 2015 so với LTTHC 2010 đã thể hiện được sự quan tâm trong hoạt động lập pháp của các nhà làm luật nhằm nâng cao hiệu quả quá trình đưa pháp luật đi vào cuộc sống. Để có những điều chỉnh phù hợp, thực tế như hiện nay là cả quá trình nghiên cứu và tiếp thu của các nhà lập pháp. Sự thành công của LTTCH 2015 đã, đang và sẽ nâng hiệu quả hoạt động tranh tụng của nước ta lên một tầm cao mới. Tuy nhiên, quy định của pháp luật tố tụng hành chính về tranh tụng vẫn còn tồn tại một số bất cập, hạn chế:

Thứ nhất, pháp luật tố tụng hành chính chưa có quy định cụ thể để đảm bảo

tranh tụng trong giai đoạn giám đốc thẩm, tái thẩm

Tại Điều 18 LTTHC đã nêu rõ “…thực hiện quyền tranh tụng trong xét xử sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm theo quy định của Luật này…”. Tức là quyền tranh tụng của đương sự phải được đảm bảo cả trong giai đoạn giám đốc thẩm, tái thẩm. Điều này hoàn toàn đúng đắn và phù hợp với những phân tích của tác giả ở mục phạm vi tranh tụng. Tuy nhiên, tại khoản 2 Điều 267 LTTHC “Khi xét thấy cần thiết, Toà án triệu tập đương sự, người đại diện hợp pháp, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, người tham gia tố tụng khác có liên quan đến việc kháng nghị tham gia phiên toà giám đốc thẩm…”. Ở giai đoạn này, đương sự vẫn có quyền nhằm đảm bảo tranh tụng như: bổ sung, xác minh tài liệu, chứng cứ trong thủ tục giám đốc thẩm, tham gia phiên toà….Tuy nhiên, việc tham gia phiên toà của đương sự chỉ khi Toà án xét thấy cần thiết. Thực tế, rất ít các phiên tồ giám đốc thẩm, tái thẩm có sự tham gia của đương sự. Mặt khác, tranh tụng trong phiên toà là giai đoạn quan trọng, là căn cứ, cơ sở quan trọng để HĐXX có thể đưa ra quyết định cuối cùng cho bản án. Như vậy, việc giới hạn quyền tham gia của đương sự tại phiên toà giám đốc thẩm, tái thẩm phải chăng đã hạn chế quyền được đảm bảo tranh tụng được quy đinh tại Điều 18 của Luật.

Thứ hai, bất cập trong quy định về giao nộp tài liệu, chứng cứ

Về việc giao nộp tài liệu chứng minh quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện bị xâm phạm. Theo quy định tại khoản 2 Điều 118 LTTHC 2015 “Kèm theo đơn khởi kiện phải có tài liệu, chứng cứ chứng minh quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện bị xâm phạm. Trường hợp vì lý do khách quan mà người khởi kiện không thể nộp đầy đủ các tài liệu, chứng cứ kèm theo đơn khởi kiện thì họ phải nộp tài liệu, chứng cứ hiện có để chứng minh quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện bị xâm phạm. Các tài liệu, chứng cứ khác, người khởi kiện phải tự mình bổ sung hoặc bổ sung theo u cầu của Tồ án trong q trình giải quyết vụ án”. Như

51

vậy, luật đã có những yêu cầu rất cụ thể đối với người khởi kiện khi nộp đơn khởi kiện. Tài liệu, chứng cứ nộp kèm theo là yêu cầu bắt buộc, có thể khơng đầy đủ vì lý do khách quan nhưng những tài liệu, chứng cứ cơ bản để xác định quyền lợi bị xâm phạm thì phải có lúc nộp đơn khởi kiện. Điều đáng chú ý ở đây chính là tại các Điều 80, Điều 81, Điều 82 LTTHC có quy định rất rõ như thế nào là chứng cứ, nguồn chứng cứ và cách xác định chứng cứ để người khởi kiện có thể dễ dàng nhận biết và thực hiện theo yêu cầu. Tuy nhiên, lại khơng có quy định nào về tài liệu được dùng để giao nộp. Khi nhắc đến khái niệm “Tài liệu”, tác giả hiểu rằng đây chính là những sách báo, văn bản, giấy tờ có liên quan giúp người ta tìm hiểu một vấn đề nào đó. Nhưng đó là cách nghĩ chung về tài liệu, còn lại liệu như thế nào mới được xem là để chứng minh cho quyền, lợi ích của mình bị xâm hại thì vẫn là một câu hỏi. Trong góp ý về Dự thảo Luật tố tụng hành chính 2015 cũng đã đề cập đến vấn đề này và có đưa ra ví dụ: “Vừa qua, có một số trường hợp người dân khởi kiện vụ án hành chính liên quan việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, cưỡng chế thi hành quyết định thu hồi đất, người khởi kiện đã nộp kèm theo đơn các tài liệu như: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất liên quan đến thửa đất bị cưỡng chế thu hồi; sổ hộ khẩu gia đình, bản sao Giấy chứng minh nhân dân của người khởi kiện, quyết định cưỡng chế... nhưng đã bị Toà án cấp sơ thẩm trả lại đơn khởi kiện với lý do kèm theo đơn, người khởi kiện không cung cấp được các tài liệu, chứng cứ chứng minh cho yêu cầu khởi kiện của mình theo Điều 72 Luật Tố tụng hành chính, cịn Viện kiểm sát cho rằng nghĩa vụ cung cấp tài liệu, chứng cứ theo Điều 72 Luật Tố tụng hành chính là nghĩa vụ mà đương sự phải thực hiện trong suốt q trình giải quyết vụ án, khơng phải là yêu cầu bắt buộc ngay từ lúc mới nộp đơn khởi kiện, do đó, đã yêu cầu Toà án thụ lý để giải quyết đơn khởi kiện của công dân, nhưng Tồ án vẫn giữ quan điểm của mình và khơng chấp nhận. Lý do “Chưa có đủ điều kiện khởi kiện vụ án hành chính” là căn cứ để Tồ án trả lại đơn khởi kiện (quy định tại điểm d khoản 1 Điều 109) và cũng là căn cứ để Tồ án đình chỉ việc giải quyết vụ án trong trường hợp đã thụ lý”48.

Tuy nhiên, thế nào là “Chưa có đủ điều kiện khởi kiện” theo điểm c khoản 1 Điều 123 LTTHC 2015 thì chưa được hướng dẫn cụ thể, trong thực tế, nhận thức của các cơ quan tố tụng về vấn đề này có lúc chưa thống nhất, gây ảnh hưởng tới quyền khởi kiện của đương sự. Mặc dù đã được đề cập đến trong q trình góp ý dự thảo nhưng vấn đề về tài liệu dùng để giao nộp cho Toà án khi nộp đơn khởi kiện và điều kiện khởi kiện là gì thì LTTHC mới vẫn chưa được giải quyết. Ở đây, tác giả

48http://congly.com.vn/hoat-dong-toa-an/nghiep-vu/gop-y-du-thao-luat-to-tung-hanh-chinh-nhung- han-che-bat-cap-can-duoc-bo-sung-sua-doi-120650.html (truy cập ngày 23/06/2016)

52

xin nói thêm, mặc dù ban đầu khái niệm tranh tụng trong tố tụng hành chính đưa ra xác định thời điểm bắt đầu tranh tụng là khi Toà án thụ lý đơn khởi kiện. Tuy nhiên, việc giao nộp tài liệu, chứng cứ ở giai đoạn nộp đơn khởi kiện sẽ ảnh hưởng đến kết quả thụ lý đơn khởi kiện của Toà án cũng như có liên quan đến hoạt động tranh tụng trước khi xét xử. Như đã phân tích ở chương 1, hoạt động tranh tụng trước giai đoạn xét xử chính là việc xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ, tiếp cận và công khai tài liệu, chứng cứ. Đây là giai đoạn điền đề, làm cơ sở để quá trình tranh tụng trong phiên tồ được diễn ra hiệu quả và đúng đắn. Tài liệu, chứng cứ là một trong những căn cứ làm sáng tỏ các tình tiết, tìm ra sự thật khách quan của vụ án. Nếu như q trình này khơng được đảm bảo, tức là việc giao nộp, thu thập, xác minh tài liệu chứng cứ không hiệu quả, những tài liệu được giao nộp, thu thập không phù hợp với yêu cầu, không hỗ trợ cho việc giải quyết vụ án thì q trình tranh tụng sau đó sẽ bị ảnh hưởng nghiêm trọng.

Thứ ba, khơng có cơ chế xử lý hành vi không cung cấp, giao nộp tài liệu,

chứng cứ theo yêu cầu

Mặc dù việc thu thập, xác minh tài liệu, chứng cứ là quyền và nghĩa vụ của đương sự được quy định rất rõ ràng tại: Điều 55 quyền, nghĩa vụ của đương sự; Điều 83 giao nộp tài liệu, chứng cứ; Điều 84 xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ; Điều 133 giao nộp tài liệu, chứng cứ trong giai đoạn chuẩn bị xét xử…Thêm vào đó, việc thu thập, xác minh của đương sự cịn có sự hỗ trợ của của Tồ án nếu như không thể việc tự mình thu thập, xác minh được. Tuy nhiên, trên thực tế việc thu thập, xác minh liệu không dễ dàng được thực hiện. Với đặc trưng về đương sự trong vụ án hành chính giữa một bên là chủ thể quản lý, người nắm giữ chủ yếu tài liệu, chứng cứ (người bị kiện), với một bên là đối tượng quản lý (người khởi kiện), việc chủ thể bị kiện tự cung cấp tài liệu, chứng cứ để chống lại mình là rất khó xảy ra. Người khởi kiện yếu thế hơn rất nhiều so với người bị kiện trong việc tìm kiếm, cung cấp các thơng tin, tài liệu, chứng cứ. Điều 10 LTTHC quy định: “Cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có nghĩa vụ cung cấp đầy đủ và đúng thời hạn tài liệu, chứng cứ mà mình đang lưu giữ, quản lý cho đương sự, Toà án, Viện kiểm sát nhân dân (sau đây gọi là Viện kiểm sát) theo quy định của Luật này khi có yêu cầu và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc cung cấp tài liệu, chứng cứ đó;…”. Các nhà làm luật cũng đã dự liệu được trường hợp không cung cấp tài liệu hoặc cung cấp không đúng với thực tế thì phải chịu trách nhiệm nhưng chỉ nói chung chung và cũng khơng có một cơ chế cụ thể. Có thể dễ dàng thấy rằng, giữa các cơ quan Nhà nước với nhau, liên quan đến công việc

53

hàng ngày và tiếp xúc trong cuộc sống thì việc thực hiện có đảm bảo được tính khách quan, cơng bằng, dân chủ đang là một câu hỏi lớn.

Thứ tƣ, một số quy định bất cập liên quan đến các biện pháp xác minh, thu

thập chứng cứ

Về việc xem xét, thẩm định tại chỗ được quy định tại Điều 88 LTTHC 2015. Theo quy định của luật thì việc xem xét, thẩm định tại chỗ phải có sự tham gia của đại diện Uỷ ban nhân dân cấp xã, cơng an xã…; ngồi ra còn phải báo trước việc xem xét, thẩm định tại chỗ để đương sự biết và chứng kién việc xem xét, thẩm định đó. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, để có thể tiến hành xem xét, thẩm định tại chỗ thì cần có kinh phí cho việc: thuê phương tiện di chuyển, thiết bị đo đạc, thẩm định vật tư, hàng hố, bồi dưỡng cán bộ chun mơn…mà hiện nay pháp luật chưa quy định khoản kinh phí này sẽ được lấy từ đâu, do ai chi trả…Ngoài ra, tại Điều 88 cũng chưa nêu rõ các bước của quá trình xem xét, thẩm định. Việc xem xét, thẩm định phải được lập thành văn bản nhưng khơng có mẫu văn bản chung để thống nhất trong q trình thực hiện. Điều này cũng gây khó khăn và tạo sự quan ngại của cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động xem xét, thẩm định tại chỗ.

Về trưng cầu giám đinh, yêu cầu giám định được quy định tại Điều 89 LTTHC 2015. So với quy định tại LTTHC 2010 thì LTTHC 2015 đã quy định rõ hơn rất nhiều về các trường hợp trưng cầu giám định, yêu cầu giám định, các trường hợp giám định bổ sung, giám định lại…Tuy nhiên, vẫn chưa có quy định về trình tự, thủ tục giám định khiến cho quá trình này gặp rất nhiều khó khăn. Thực tế, trong tố tụng hành chính có nhiều mối quan hệ tranh chấp cần được tiến hành giám định. Mỗi loại giám định có liên quan đến cơ quan có chức năng giám định khác nhau, tính chất loại việc khác nhau, thời hạn giám định khác nhau và trình tự, thủ tục cũng có thể khác nhau. Vì vậy, sự thiếu sót quy định trong vấn đề này là một trong những cản trở của hoạt động Tư pháp.

Thứ năm, quá trình tranh luận của đương sự khi tham gia tranh tụng

Tại Điều 189 LTTHC 2015 có quy định “Người tham gia tranh luận có quyền đáp lại ý kiến của người khác”. Điều này có nghĩa là việc đáp lại ý kiến là quyết chứ không phải là nghĩa vụ của bên cịn lại. Dẫn đến tình trạng khi có u cầu giải thích hoặc trình bày một vấn đề nào đó thì họ sẽ không thực hiện hay chỉ trả lời một cách qua loa, cho có. Khi này, HĐXX cũng khơng thể buộc họ phải thực hiện theo yêu cầu. Vì vậy mà thực tiễn xét xử tại các phiên tồ hành chính, khi người khởi kiện yêu cầu người bị kiện giải thích, đưa ra căn cứ cho hành vi, quyết định hành chính của mình thì chủ thể này thường giải thích chung chung, né tránh. Đây

54

là một bất cập phổ biến của phần tranh tụng trong tố tụng hành chính cần thiết phải sửa đổi.

Thứ sáu, quyền trợ giúp pháp lý của đương sự khi tham gia tranh tụng

Đương sự trong vụ án hành chính giữa một bên là cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu quyết định hành chính với bên là cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyết định hành chính. Người bị kiện có lợi thế hơn trong việc thu thập tài liệu, chứng cứ. Mặt khác, người khởi kiện là những người hạn chế về kiến thức pháp luật cũng như những kĩ năng để có thể tự mình tiến hành các hoạt động tố tụng một cách hiệu quả. Lúc này, vai trị của người bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự là cần thiết và hợp pháp. Tuy hiện nay, trong pháp luật tố tụng hành chính 2015, tại khoản 13 Điều 55 cho phép đương sự có thể tự bảo vệ, nhờ luật sư hoặc người khác bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho mình. Nhưng đây là quyền và được thực hiện một cách tự nguyện, theo ý chí của đương sự. Khác với tố tụng hành chính, Luật Tố tụng hình sự 2015 quy định rõ trong trường hợp nào được bào chữa bắt buộc. Theo đó, nếu bị can, bị cáo hoặc người đại diện hợp pháp của họ khơng mời người bào chữa thì các cơ quan THTT phải u cầu Đồn luật sư phân cơng Văn phòng luật sư cử người bào chữa cho họ nếu như họ phạm tội theo khung hình phạt có mức án cao nhất là khung hình phạt 20 năm tù, tù chung thân và tử hình hoặc là người có nhược điểm về thể chất mà khơng thể tự bào chữa, người có nhược điểm về tâm thần hoặc người dưới 18 tuổi. Có thể thấy quy định này của pháp luật tố tụng hình sự đã mở ra rất nhiều cơ hội được bảo vệ quyền, lợi ích của bị can, bị cáo. Họ có quyền lựa chọn người bào