1.2.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 2012 24
1.2.1.2. Giai đoạn 1981 đến 2012 26
Hiến pháp năm 1980 ra đời, một lần nữa đã củng cố và khẳng định về quyền tố cáo của công dân. Hiến pháp năm 1981 quy định: “Cơng dân có quyền khiếu nại
tố cáo với bất kỳ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm trái pháp luật của CQNN, tố chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào thuộc cơ quan, tố chức đó. Các đơn khiếu nại, tố cáo phải được xem xét, giải quyết nhanh
chóng. Mọi hành động xâm phạm quyền lợi chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường. Nghiêm cấm trả thù người khiếu nại tố cáo”15. Để cụ thể quy định trong Hiến pháp,
lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp của Việt Nam, một pháp lệnh quy định về vấn đề tố cáo đã được ban hành đó là Pháp lệnh quy định việc xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981. Mặc dù không quy định riêng biệt thành pháp lệnh tố cáo nhưng Pháp lệnh quy định việc xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân đã khẳng định được việc cần có một văn bản chuyên ngành để điều chỉnh về vấn đề tố cáo. Pháp lệnh quy định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981 đã quy định chi tiết hơn những vấn đề liên quan đến tố cáo bao gồm việc tiếp nhận các khiếu nại, tố cáo, thẩm quyền, thời hạn xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo, việc xử lý vi phạm. Tuy pháp lệnh không đề cập đến các đơn thư tố cáo nặc danh, mạo danh, khuyết danh hay đối với đơn tố cáo không ghi rõ họ tên, địa chỉ nhưng tại Nghị định số 58/HĐBT ngày 29/3/1982 của Hội đồng Bộ trưởng quy định chi tiết về Pháp lệnh năm 1981 đã có quy định đối với các đơn thư tố cáo không ghi rõ họ tên, địa chỉ, đơn thư giấu tên, mạo danh. Cụ thể, Nghị định 58/HĐBT quy định: “Những đơn tố cáo không ký tên, mạo tên hoặc không rõ địa
chỉ nhưng có nội dung nói đến những vi phạm chính sách, pháp luật thì Thủ trưởng cơ quan, tổ chức nhận được đơn đó phải xem xét, giải quyết; hoặc chuyển đến cơ
quan, tổ chức có thẩm quyền xem xét, giải quyết như các đơn khiếu tố khác”16. Theo quy định này, những đơn thư tố cáo giấu tên, mạo danh, khơng ghi rõ họ tên nhưng có nội dung liên quan đến việc vi phạm chính sách, pháp luật thì các chủ thể có thẩm quyền phải xem xét giải quyết.
15 Điều 73 Hiến pháp năm 1981.
27
Sau một thời gian áp dụng trong thực tiễn, Pháp lệnh quy định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981 đã được thay thế bởi Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991. Pháp lệnh năm 1991 đã có một bước tiến trong việc đưa ra khái niệm khiếu nại, tố cáo, đồng thời yêu cầu công dân phải khiếu nại tố cáo đến đúng CQNN có thẩm quyền, quy định cụ thể quyền, và nghĩa vụ cơ bản của người khiếu nại, tố cáo và người bị khiếu nại, tố cáo.
Điều 27 Pháp lệnh năm 1991 quy định về quyền và nghĩa vụ của người tố cáo, trong đó điểm a, khoản 1 Điều này quy định: “Đơn tố cáo ghi rõ họ tên, địa chỉ
của người tố cáo và nội dung tố cáo”. Như vậy, pháp lệnh yêu cầu người tố cáo
phải cung cấp rõ họ tên, địa chỉ trong đơn tố cáo nhưng đối với các đơn tố cáo không ghi họ tên, địa chỉ pháp lệnh vẫn không đưa ra hướng xử lý một cách rõ ràng, cụ thể. Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 2, Điều 23 Nghị định 38/HĐBT năm 1992 hướng dẫn thi hành Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của cơng dân thì: “Những đơn
tố cáo khơng rõ họ tên, địa chỉ người tố cáo nhưng nội dung rõ ràng, bằng chứng cụ thể, có cơ sở để thẩm tra xác minh, thì tùy tính chất, sự việc mà thủ trưởng
CQNN có thẩm quyền quyết định xem xét hoặc không xem xét”. Như vậy, tương tự
với Nghị định số 58/HĐBT năm 1982, đối với các đơn thư tố cáo không ghi rõ họ tên địa chỉ vẫn sẽ được xem xét, giải quyết nhưng cách quy định giữa hai nghị định có điểm khác biệt. Theo Điều 9 Nghị định số 58/HĐBT năm 1982 thì mọi đơn thư tố cáo giấu tên, mạo tên hoặc khơng có họ tên, địa chỉ đều phải được xem xét nhưng đối vơi quy định tại khoản 2, Điều 23 Nghị định số 38/HĐBT năm 1992 thì pháp luật quy định một đơn thư tố cáo không ghi rõ họ tên, địa chỉ phải có nội dung rõ ràng, bằng chứng cụ thể, có cơ sở để thẩm tra xác minh thì mới có thể được xem xét giải quyết. Như vậy việc một đơn thư tố cáo không ghi rõ họ tên, địa chỉ muốn được xem xét phải thỏa mãn những điều kiện trên và phải được các chủ thể có thẩm quyền giải quyết xem xét và chấp nhận. Việc quy định như vậy sẽ góp phần giảm số lượng đơn thư tố cáo không ghi rõ họ tên, địa chỉ mà các chủ thể có thẩm quyền giải quyết phải tiếp nhận, xử lý trong khi có q nhiều đơn thư tố cáo khơng ghi rõ họ tên địa chỉ mà không phải tất cả trong số đó đều là những tố cáo đúng sự thật. Tuy nhiên, việc xác định như thế nào là rõ ràng, có cơ sở để thẩm tra thì Nghị định số 38/HĐBT năm 1992 lại không quy định cụ thể. Từ đó, việc xác định đơn thư đó có
28
được tiếp nhận, xử lý hay không sẽ phụ thuộc vào ý chí chủ quan của các chủ thể tiếp nhận đơn. Trên thực tế có thể có những đơn thư tố cáo không ghi rõ họ tên, địa chỉ mặc dù nội dung tố cáo là thật nhưng vì thể hiện không rõ ràng, cụ thể hoặc do ý chỉ chủ quan của chủ thể giải quyết tố cáo cho rằng đơn thứ đó là khơng cụ thể, rõ ràng mà đơn thư đó khơng được xem xét, giải quyết.
Sau một thời gian được đưa vào áp dụng, Pháp lệnh giải quyết khiếu nại tố cáo năm 1991 được thay thế bằng Luật Khiếu nại tố cáo năm 1998. Như vậy, sau một quá trình hình thành và phát triển, đã có một Luật chuyên ngành quy định về lĩnh vực khiếu nại, tố cáo. Luật Khiếu nại tố cáo năm 1998 ra đời khẳng định sự quan tâm của Nhà nước đối với vấn đề khiếu nại, tố cáo nói chung và với vấn đề tố cáo nói riêng đồng thời cũng cho thấy được tầm quan trọng của khiếu nại, tố cáo trong hoạt động quản lý đất nước. Liên tục sau đó Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 được sửa đổi, bổ sung vào các năm 2004 và 2005. Tuy nhiên, các nội dung được sửa đổi vẫn tập trung vào các quy định liên quan đến khiếu nại nên các quy định về tố cáo hầu như được giữ nguyên.
Đối với vấn đề xử lý đối với tố cáo không ghi rõ họ tên, địa chỉ thì Nghị định 67/1999/NĐ-CP năm 1999 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã kế thừa hoàn toàn nội dung của Nghị định số 38/HĐBT năm 1992. Theo đó, những đơn thư tố cáo khơng ghi rõ họ tên, địa chỉ nhưng có nội dung rõ ràng, có bằng chứng cụ thể, có cơ sở để thẩm tra xác minh thì vẫn có thể được xem xét giải quyết. Tuy nhiên, khi tiến hành sửa đổi bổ sung Nghị định số 67/1999/NĐ-CP bằng Nghị định số 62/2002/NĐ-CP thì Chính phủ đã khơng chấp nhận việc giải quyết đối với các đơn thư tố cáo không ghi rõ họ tên, địa chỉ. Cụ thể điểm c, khoản 1, Điều 43 Nghị định số 62/2002/NĐ-CP được sửa đổi như sau:
“Không xem xét, giải quyết những tố cáo giấu tên, mạo tên, không rõ địa chỉ, khơng có chữ ký trực tiếp mà sao chụp chữ ký hoặc những tố cáo đã được cấp có thẩm quyền xem xét, kết luận nay tố cáo lại nhưng khơng có thêm tài liệu, chứng cứ mới”. Như vậy, sau khi Nghị định số 62/2002/NĐ-CP được ban hành thì ý chí của các CQNN đã có sự thay đổi rõ rệt đối với vấn đề có nên xem xét, giải quyết đối với những đơn thư tố cáo không ghi rõ họ tên, địa chỉ hay khơng. Theo đó, kể từ thời
29
điểm Nghị định số 62/2002/NĐ-CP có hiệu lực thi hành, các đơn thư tố cáo không ghi rõ họ tên, địa chỉ sẽ không được xem xét, giải quyết.
Sau khi Luật Khiếu tại, tố cáo năm 1998 được sửa đổi, bổ sung vào các năm 2004, 2005 thì Chính phủ đã ban hành Nghị định số 136/2006/NĐ-CP năm 2006 quy định chi tiết Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật sửa đổi một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo. Các quy định đối với các đơn tố cáo giấu tên, không ghi rõ họ tên, địa chỉ trong Nghị định này vẫn theo hướng được tiếp tục giữ nguyên như trong Nghị định số 62/2002/NĐ-CP năm 2002 - tức là không chấp nhận các đơn thư tố cáo giấu tên, mạo tên, không rõ địa chỉ, khơng có chữ ký trực tiếp.
Cũng trong giai đoạn này, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh chống tham nhũng vào năm 1998 và sau đó Quốc hội đã ban hành Luật Phịng, chống tham nhũng năm 2005 để thay thế cho Pháp lệnh chống tham nhũng. Mặc dù không phải là Pháp lệnh, Luật chuyên quy định về vấn đề tố cáo nhưng tố cáo được xem là một phần quan trọng và được quy định khá chi tiết trong cả Pháp lệnh chống tham nhũng và Luật Phòng, chống tham nhũng. Đặc biệt, Luật Phòng, chống tham nhũng đã dành riêng mục 3 trong chương III để quy định về vấn đề tố cáo đối với hành vi tham nhũng.
Các quy định về tố cáo trong Pháp lệnh chống tham nhũng và Nghị định số 64/1998/NĐ-CP quy định chi tiết về Pháp lệnh chống tham nhũng đều không quy định về việc người tố cáo phải nên rõ họ tên, địa chỉ trong đơn tố cáo. Ngoài ra Nghị định số 64/1988/NĐ-CP có quy định: “Những đơn tố cáo về hành vi tham
nhũng không rõ họ tên, địa chỉ người tố cáo nhưng có nội dung rõ ràng, bằng chứng cụ thể, có cơ sở để thẩm tra, xác minh thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền quyết định việc xem xét, xử lý”17. Như vậy, đối với những đơn thư tố cáo liên quan đến vẫn đề tham nhũng mà không ghi rõ họ tên, địa chị thì vẫn có thể được xem xét, giải quyết nếu có cơ sở, bằng chứng rõ ràng. Quy định này tương đối phù hợp với quy định tại Nghị định số 67/1998/NĐ-CP quy định chi tiết Luật Khiếu nại tố cáo năm 1998.
30
Sau khi Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 được ban hành để thay thế Pháp lệnh chống tham nhũng năm 1998 thì Luật đã dành riêng một mục trong Chương III để quy định về vấn đề tố cáo. Sau đó, mặc dù Luật được liên tiếp được sửa đổi, bổ sung vào các năm 2007 và 2009, nhưng các quy định về tố cáo thì hầu như được giữ ngun mà khơng có sự sửa đổi hay bổ sung. Điều 64 Luật Phòng, chống tham nhũng quy định: “Người tố cáo phải tố cáo trung thực, nêu rõ họ, tên,
địa chỉ, cung cấp thơng tin, tài liệu mà mình có và hợp tác với cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền giải quyết tố cáo”. Như vậy, Luật Phòng, chống tham nhũng
năm 2005 đã quy định về nghĩa vụ của người tố cáo là phải cung cấp trung thực họ tên, địa chỉ. Quy định này cũng được quy định lại một lần nữa tại Nghị định số 120/2006/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Phòng, chống tham nhũng. Ngoài ra, đối với việc tiếp nhận đơn thư tố cáo không ghi rõ họ, tên địa chỉ được quy định tương tự như trong Nghị định số 64/1998/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết Pháp lệnh chống tham nhũng theo hướng những đơn thư tố cáo khơng ghi rõ họ tên, địa chỉ những có nội dung rõ ràng, bằng chứng cụ thể có thể thẩm tra, xác minh thì vẫn có thể được xem xét giải quyết. Như vậy, tại thời điểm nghị định 120/2006/NĐ-CP được ban hành thì Nghị định 62/2002/NĐ-CP quy định chi tiết Luật Khiếu nại tố cáo năm 1998 vẫn đang có hiệu lực thi hành. Nghị định số 120/2006/NĐ-CP quy định theo hướng chấp nhận đối với các đơn thư tố cáo không ghi rõ họ tên, địa chỉ. Trong khi đó, Nghị định số 62/2002/NĐ-CP lại quy định theo hướng không chấp nhận đơn thư tố cáo không ghi rõ họ tên, địa chỉ. Tuy nhiên, Nghị định số 62/2002/NĐ-CP là Nghị định quy định hướng dẫn chi tiết Luật Khiếu nại tố cáo năm 1998 còn Nghị định số 120/2006/NĐ-CP là Nghị định quy định chi tiết Luật Phịng, chống tham nhũng. Có thể thấy, Luật Khiếu nại tố cáo năm 1998 là Luật quy định chung đối về việc tố cáo còn các quy định về tố cáo của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 chỉ quy định về việc tố cáo trong lĩnh vực phòng chống tham nhũng. Hơn nữa, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 lại được ban hành sau Luật Khiếu nại tố cáo năm 1998 nên căn cứ theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 thì các quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng sẽ được ưu tiên áp dụng.
31
Như vậy, cho đến trước thời điểm Luật Tố cáo năm 2011 được ban hành và có hiệu lực thi hành đã có rất nhiều các văn bản quy định về vấn đề tố cáo nói chung và tố cáo nặc danh, mạo danh và khuyết danh nói riêng. Mặc dù khơng quy định cụ thể về tố cáo nặc danh, mạo danh hoặc khuyết danh nhưng các văn bản này đã có những điều khoản về việc xử lý đối với các đơn thư tố cáo nặc danh, giấu tên. Trong đó, các quy định hầu như chỉ quan tâm đối với các tố cáo có ghi rõ họ tên, địa chỉ và những tố cáo không ghi rõ họ tên, địa chỉ. Đồng thời, trong mỗi giai đoạn, các quy định của pháp luật cũng đã có những quy định khác nhau về việc có chấp nhận những đơn thư tố cáo không rõ họ tên, địa chỉ hay khơng. Theo đó các quy định của pháp luật lần lượt thay đổi từ chấp nhận, chấp nhận có điều kiện cho đến khơng chấp nhận. Sự quy định khác nhau trong mỗi giai đoạn thể hiện được ý chỉ của nhà làm luật cũng như sự đánh giá vai trị, vị trí, xem xét đến những điểm tích cực cũng như những điểm tiêu cực của nhà làm luật đối với những đơn thư tố cáo khơng ghi rõ họ tên, địa chỉ. Dù có quy định khác nhau những không thể kết luận cách quy định nào là phù hợp, là hợp lý bởi vì cách quy định khác nhau là để phù hợp với từng giai đoạn, hoàn cảnh lịch sử, điều kiện kinh tế, xã hội trong mỗi thời kỳ.