những hành vi vi phạm pháp luật đồng thời về lâu dài cần phải làm hạn chế, khắc phục tới mức thấp nhất số lượng đơn thư tố cáo nặc danh, mạo danh và khuyết danh nhằm loại bỏ những hệ quả xấu do các loại tố cáo này mang lại.
2.2. Thực trạng áp dụng pháp luật liên quan đến tố cáo nặc danh, mạo danh và khuyết danh danh và khuyết danh
Các quy định pháp luật liên quan đến tố cáo đã được ban hành và áp dụng trong một khoảng thời gian nhất định. Bên cạnh những điểm tích cực đã đạt được thì cũng đã bộc lộ một số hạn chế nhất định. Đặc biệt là các quy định liên quan đến tố cáo nặc danh, mạo danh và khuyết danh. Từ chính các quy định của pháp luật đã dẫn đến việc không thể tận dụng đối đa những hệ quả tốt từ những đơn thư tố cáo này mang lại, đó chính là những đơn thư tố cáo đúng sự thật, tố cáo hành vi vi phạm pháp luật nhưng vì khơng nêu đích danh người tố cáo nên những đơn tố cáo này đã không được xem xét tiếp nhận, thụ lý. Việc bỏ qua những đơn tố cáo này cũng đồng nghĩa với việc bỏ sót những hành vi vi phạm pháp luật tức là đã gián tiếp để cho những hành vi vi phạm pháp luật này được tiếp tục thực hiện. Mặt khác, những quy định pháp luật tố cáo hiện hành đã khơng khuyến khích, cũng như tạo điều kiện để người dân dũng cảm sử dụng danh tính của mình thực hiện việc tố cáo mà phải che giấu thơng tin cá nhân của mình bằng cách dùng các hình thức tố cáo nặc danh, mạo danh hoặc khuyết danh để thực hiện việc tố cáo. Đối với những tố cáo nặc danh, mạo danh, khuyết danh đúng sự thật nhìn chung sẽ khơng gây ra hậu quả xấu. Tuy nhiên, bên cạnh đó, cũng khơng hiếm những đơn thư tố cáo nặc danh, mạo danh và khuyết danh lợi dụng việc tố cáo để tố cáo sai sự thật nhằm mục đích xấu, gây ra những ảnh hưởng nhất định cho xã hội. Vì vậy, để hoàn thiện các quy định của pháp luật tố cáo liên quan đến tố cáo nặc danh, mạo danh và khuyết danh, trước hết cần tìm ra những điểm hạn chế của pháp luật, từ đó có thể đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật tố cáo liên quan đến tố cáo nặc danh, mạo danh và khuyết danh. Hiện nay, pháp luật tố cáo liên quan đến tố cáo nặc danh, mạo danh và khuyết danh tồn tại những hạn chế sau đây:
Thứ nhất, các quy định của pháp luật tố cáo theo hướng không chấp nhận tố cáo nặc danh, mạo danh và khuyết danh
37
Như đã trình bày, Luật Tố cáo năm 2011 chỉ chấp nhận đối với những tố cáo có nêu rõ đầy đủ họ tên, địa chỉ mà không chấp nhận những tố cáo không cung cấp đầy đủ họ tên, địa chỉ. Quy định trên đồng nghĩa với việc những đơn thư tố cáo nặc danh, mạo danh và khuyết danh sẽ không được tiếp nhận, thụ lý và giải quyết theo quy định của Luật Tố cáo bởi vì những loại tố cáo này đều khơng cung cấp chính xác họ tên, địa chỉ của người tố cáo và những thông tin liên quan đến người tố cáo đều bị giấu đi. Đặc biệt, đối với những trường hợp mạo tên người khác để tố cáo là trường hợp bị cấm theo quy định tại khoản 11, Điều 8 Luật Tố cáo năm 2011. Tuy nhiên, Nghị định số 59/2013/NĐ-CP của Chính quy định chi tiết Luật Phòng, chống tham nhũng lại quy định theo hướng chấp nhận đối với những đơn thư tố cáo không ghi rõ họ tên, địa chỉ nhưng có nội dung rõ ràng, có chứng cứ cụ thể có thể thẩm tra xác minh21. Như vậy, pháp luật quy định chỉ có thể chấp nhận những đơn thư tố cáo nặc danh, khuyết danh không ghi rõ họ tên, địa chỉ trong lĩnh vực phòng chống tham nhũng còn đối với những lĩnh vực khác ngồi lĩnh vực phịng chống tham nhũng sẽ không được tiếp nhận, thụ lý để giải quyết. Có thể thấy, các quy định của pháp luật theo hướng buộc người tố cáo phải cung cấp họ tên, địa chỉ để các chủ thể có thể phối hợp nhằm giải quyết việc tố cáo một cách tốt nhất đồng thời buộc người tố cáo phải chịu trách nhiệm về hành vi tố cáo do mình thực hiện. Đối với việc không chấp nhận những đơn thư tố cáo mạo danh là có thể chấp nhận được bởi đối với những đơn thư tố cáo mạo danh nếu chưa xét đến nội dung tố cáo là đúng hay sai thì nó cũng đã phần nào ảnh hưởng đến chủ thể bị mạo danh. Tuy nhiên, việc không chấp nhận đối với những đơn thư tố cáo nặc danh, khuyết danh cịn mang tính cứng nhắc. Mặc dù hiện nay theo thống kê, chỉ tính đối với những đơn tố cáo có đầy đủ họ tên, địa chỉ thì số lượng đơn tố có sai sự thật chiếm một tỉ lệ khá lớn và tỉ lệ đó có thể còn cao hơn đối với những đơn thư tố cáo nặc danh, mạo danh và khuyết danh nhưng điều đó khơng thể khẳng định tất cả các đơn thư tố cáo nặc danh, mạo danh và khuyết danh đều là những đơn thư tố cáo sai sự thật, lợi dụng việc tố cáo để gây ảnh hưởng xấu đến an ninh, trật tự, xúc phạm danh dự, uy tín của người khác. Trong số những đơn thư tố cáo nặc danh, mạo danh và khuyết danh vẫn
38
có rất nhiều đơn thư tố cáo có nội dung đúng sự thật với mục đích tố cáo hành vi vi phạm pháp luật nhưng vì sợ bị de dọa, trù dập, trả thù nên những người tố cáo phải giấu đi thông tin cá nhân của mình. Một sự thật khơng thể phủ nhận là nếu những đơn thư tố cáo này được tiếp nhận, xử lý, giải quyết thì khơng ít những hành vi vi phạm pháp luật sẽ được phát hiện để xử lý. Việc bỏ qua những đơn thư tố cáo nặc danh và khuyết danh cũng đồng nghĩa với việc bỏ lọt những hành vi vi phạm pháp luật. Hơn nữa, việc không chấp nhận những đơn thư tố cáo nặc danh và khuyết danh cũng đã hạn chế đi quyền tố cáo của công dân bởi lẽ pháp luật đã không tạo điều kiện tốt nhất để cơng dân có thể thực hiện quyền của mình, một quyền được ghi nhận trong Hiến pháp.
Thứ hai, các quy định của pháp luật tố cáo hiện hành chưa đưa ra các khái niệm tố cáo nặc danh, mạo danh và khuyết danh.
Hiểu được khái niệm của một vấn đề pháp lý là một điều hết sức quan trọng, bởi lẽ khái niệm chính là nền tảng, là cơ sở để có thể hiểu được bản chất của vấn đề, để từ đó có thể nghiên cứu, phân tích vấn đề một cách tồn diện nhất. Đó khơng chỉ là cơ sở để xem xét vấn đề dưới góc độ lý luận mà còn là cơ sở để vận dụng các quy định của pháp luật. Tuy nhiên, các pháp luật tố cáo vẫn chưa đưa ra khái niệm đối với tố cáo nặc danh, mạo danh và khuyết danh. Không những vậy, trong các quy định pháp luật liên quan đến tố cáo còn rất hạn chế đề cập đến các thuật ngữ nặc danh, mạo danh và khuyết danh. Cụ thể, Luật Tố cáo năm 2011 chỉ đưa ra khái niệm tố cáo tại khoản 1, Điều 2 mà chưa đưa ra các khái niệm đối với tố cáo nặc danh, mạo danh và khuyết danh. Tại khoản 11, Điều 8 Luật Tố cáo năm 2011 có nhắc đến việc mạo tên người khác để tố cáo mà cũng hồn tồn khơng cho biết mạo tên người khác để tố cáo là gì. Việc khơng đưa ra các khái niệm sẽ gây ra một số khó khăn nhất định trong việc vận dụng các quy định của pháp luật. Trước hết đó là việc khó có thể xác định được tố cáo đó có phải là tố cáo nặc danh, mạo danh hay khuyết danh hay chung nhất đó có phải là tố cáo khơng ghi rõ họ tên, địa chỉ hay không. Việc không xác định được đó là loại tố cáo nào dẫn đến một số hệ quả khác nhau. Bởi lẽ, trên thực tế, mặc dù tố cáo nặc danh, mạo danh và khuyết danh là khác nhau tuy nhiên giữa chúng cũng có một số điểm tương đồng nhất định. Đồng thời, tương ứng với mỗi loại tố cáo sẽ có những quy định pháp luật khác nhau dùng để
39
điều chỉnh đối với loại tố cáo đó. Do đó, nếu khơng xác định được chính xác loại tố cáo sẽ dẫn đến việc vận dụng quy định pháp luật để điều chỉnh đối với đối tượng đó sẽ khơng phù hợp.
Hiện nay, khái niệm tố cáo nặc danh và tố cáo khuyết danh vẫn có sự nhận thức khơng thống nhất và thường có sự nhầm lẫn. Đa số đều cho rằng tố cáo nặc danh là hình thức tố cáo mà người tố cáo không cung cấp bất kỳ thông tin cá nhân nào trong đơn tố cáo, tức là về phần thông tin của người tố cáo bị chừa trống. Tuy nhiên, đó lại là hình thức của tố cáo khuyết danh cịn tố cáo nặc danh thì phần thông tin của người tố cáo vẫn được điền nhưng đó là những thơng tin khơng chính xác, là những thơng tin khơng có thực hay gọi một cách đơn giản, dễ hiểu là thông tin ảo. Pháp luật tố cáo quy định người tố cáo phải cung cấp họ tên, địa chỉ trong đơn tố cáo và pháp luật theo hướng không tiếp nhận, xử lý, giải quyết đối với những đơn thư tố cáo không ghi rõ họ tên, địa chỉ. Với cách quy định như vậy, đối với những đơn thư tố cáo khuyết danh thì rõ ràng là khơng được tiếp nhận, xử lý, giải quyết. Tuy nhiên, đối với tố cáo nặc danh thì có được xử lý hay không. Bởi lẽ, Luật Tố cáo năm 2011 chỉ quy định là không xử lý đối với những tố cáo không ghi rõ họ tên, địa chỉ trong khi đó, tố cáo nặc danh thì trong đơn tố cáo vẫn có thể có họ tên, địa chỉ của người tố cáo. Theo quy định thì đơn này là đơn có đủ họ tên, địa chỉ nên sẽ được tiếp nhận, xử lý để giải quyết. Tuy nhiên, sau khi đơn tố cáo nặc danh được tiếp nhận thì các chủ thể giải quyết tố cáo mới biết được những thông tin về họ tên, địa chỉ của người tố cáo là thơng tin khơng có thực do không thể xác định được ai là người tố cáo.
Ngoài ra, khoản 10, Điều 8 Luật Tố cáo năm 2011 cấm việc mạo danh người khác để tố cáo nhưng luật cũng không đưa ra khái niệm, tố cáo mạo danh nên việc xác định tố cáo đó có phải là tố cáo mạo danh hay khơng và tố cáo đó có bị cấm hay khơng thì khó có thể xác định được. Bởi lẽ, giữa tố cáo mạo danh và tố cáo nặc danh đều có xuất hiện yếu tố sự mạo tên của người khác. Theo đó, tố cáo nặc danh có thể là mạo tên của một người khơng có thực cịn tố cáo mạo danh là mạo tên một người có thực. Từ đó, có thể thấy được rằng tố cáo nặc danh cũng có yếu tố mạo tên, vậy sự mạo tên này có bị cấm hay khơng, hay quy định cấm này chỉ áp dụng đối với tố cáo mạo danh. Vì vậy, việc khơng đưa ra các khái niệm về tố cáo nặc
40
danh, mạo danh và khuyết danh sẽ gây ra một số hạn chế, khó khăn nhất định cho các chủ thể tiến hành giải quyết tố cáo trong việc tố cáo đồng thời cũng có thể ảnh hướng đến quyền tố cáo của người tố cáo.
Thứ ba, pháp luật chưa đưa ra quy định cụ thể đối với tố cáo không ghi rõ họ tên, địa chỉ nhưng được chấp nhận
Theo Luật Tố cáo năm 2011 cũng như các văn bản hướng dẫn thi hành, pháp luật tố cáo quy định người tố cáo phải cung cấp họ tên, địa chỉ. Như vậy chỉ những đơn tố cáo cung cấp đầy đủ họ tên, địa chỉ thì mới được tiếp nhận, xử lý để giải quyết trừ trường hợp tố cáo đối với lĩnh vực phòng chống tham nhũng. Tuy nhiên, nếu trong trường hợp người tố cáo chỉ cung cấp họ tên hoặc chỉ cung cấp địa chỉ thì liệu đơn tố cáo đó có được tiếp nhận hay khơng. Vấn đề này Luật Tố cáo năm 2011 và các văn bản hướng dẫn thi hành lại không quy định. Bởi lẽ, nếu như một tố cáo được cung cấp đây đủ thơng tin về họ tên và địa chỉ thì việc sẽ được thụ lý là đương nhiên nhưng nếu trong trường hợp đơn tố cáo không thể hiện đầy đủ các thơng tin như luật u cầu thì luật lại không đưa ra hướng xử lý. Cụ thể, nếu trong trường hợp đơn tố cáo đó chỉ cung cấp họ tên mà không cung cấp địa chỉ hoặc cung cấp địa chỉ mà khơng cung cấp họ tên thì đơn tố cáo đó có được xử lý hay khơng. Tương tự như đối với các đơn thư tố cáo nặc danh, mạo danh và khuyết danh nếu trong đơn tố cáo chỉ giấu đi, hoặc giả mạo đối với tên hoặc giấu đi hoặc giả mạo đối với địa chỉ thì hướng xử lý sẽ như thế nào. Nếu như đơn tố cáo đó khơng được xử lý thì rất có thể chủ thể giải quyết tố cáo đã bỏ lọt một hành vi vi phạm pháp luật, còn nếu như được xử lý thì dường như chưa đúng với tinh thần của Luật Tố cáo năm 2011. Do đó, việc khơng quy định rõ đối với vấn đề này sẽ gây khó khăn cho các chủ thể giải quyết tố cáo trong việc có tiếp nhận, xử lý để giải quyết đối với một đơn thư tố cáo hay khơng, đồng thời cũng có thể ảnh hưởng đến quyền tố cáo của người dân. Vì vậy, để khắc phục tình trạng này thì pháp luật nên có quy định cụ thể hơn nhằm tránh gây ra những cách hiểu khơng thống nhất.
Ngồi ra, theo quy định của pháp luật phịng chống tham nhũng thì trong một số trường hợp những đơn tố cáo không ghi rõ họ tên, địa chỉ vẫn có thể được tiếp nhận để thụ lý và giả quyết. Theo đó, các quy định yêu cầu những đơn tố cáo đó phải có nội dung rõ ràng, có chứng cứ cụ thể, có thể xác minh, thẩm tra. Tuy nhiên,
41
như thế nào là rõ ràng, như thế nào là có chứng cứ cụ thể thì các quy định lại khơng nêu rõ. Các quy định chỉ mang tính chất chung chung, không cụ thể và với cách quy định như vậy sẽ dẫn đến trường hợp cùng một vụ việc giống nhau những sẽ có những cách giải quyết khác nhau và việc giải quyết như thế nào sẽ phụ thuộc vào các chủ thể áp dụng pháp luật mà cụ thể ở đây là các chủ thể có thẩm quyền giải quyết tố cáo. Đây cũng chính là ngun nhân dẫn đến tình trạng bỏ sót những hành vi vi phạm pháp luật từ việc bỏ sót những đơn tố cáo mà lẽ ra nếu được thụ lý giải quyết thì hành vi vi phạm pháp luật đã có thể được xử lý.
Thứ tư, cơ chế xử lý đối với những trường hợp tố cáo sai sự thật và cơ chế xử lý hành vi vi phạm của người giải quyết tố cáo chưa đầy đủ, cụ thể
Đơn tố cáo có thể bao gồm các loại là đơn tố cáo đúng sự thật, đơn tố cáo vừa đúng vừa sai và đơn tố cáo sai sự thật. Tương tự như vậy, khi tiến hành tố cáo bằng những đơn thư tố cáo nặc danh, mạo danh và khuyết danh, ngoài những đơn tố cáo đúng sự thật thì khơng thể phủ nhận tình trạng một số người lợi dụng việc tố cáo nặc danh, mạo danh và khuyết danh để tố cáo sai sự thật nhằm mục đích xấu. Tất nhiên, so với việc tố cáo chính danh thì số lượng đơn tố cáo sai sự thật trong số những đơn thư tố cáo nặc danh, mạo danh và khuyết danh nhiều khi còn chiếm tỉ lệ