MỘT SỐ VẤN ĐỀ THỰC TIỄN VÀ HƯỚNG HOÀN THIỆN
2.3 Một số đánh giá và kiến nghị hoàn thiện pháp luật kiểm soát tập trung kinh tế Việt Nam
Việt Nam
Từ quá trình nghiên cứu tìm hiểu về pháp luật kiểm sốt tập trung kinh tế của Việt Nam và một số nước trên thế giới, người viết có một số kiến nghị xoay quanh những vấn đề như sau:
- Xây dựng Cục quản lý cạnh tranh, Hội đồng cạnh tranh
- Phối hợp các quy định pháp luật khác có liên quan: kiểm sốt các hành vi lạm dụng, bảo vệ người tiêu dùng… Vì đây là những vấn đề có mối quan hệ chặt chẻ đến hiệu quả điều chỉnh TTKT
- Hồn thiện pháp luật kiểm sốt tập trung kinh tế:
+ Xác định lại tiêu chí tiến hành thủ tục thông báo tập trung kinh tế
+ Ấn định khả năng thay thế cho nhau của sản phẩm về giá bằng mức chênh lêch giá cụ thể cho từng nhóm hàng hóa, dịch vụ tạo sự nhanh chóng, thuận tiện cho việc xác định thị trường sản phẩm liên quan.
Những kiến nghị này nhằm mục đích xây dựng cơ chế kiểm sốt tập trung kinh tế một cách đồng bộ, thống nhất, hiệu quả, đáp ứng mục tiêu ban hành của nhà làm luật, bảo vệ thị trường cạnh tranh cần thiết, bảo vệ các doanh nghiệp và người tiêu dùng, đảm bảo hiệu qua kinh tế với nội dung cụ thể được phân tích như sau:
Thứ nhất, để xây dựng Cục quản lý cạnh tranh: về tổ chức, nên có một bộ phận
riêng nằm trong Cục Quản lý cạnh tranh để thi hành các quy định về việc xem xét các vụ sáp nhập, mua lại và để phối hợp với các cơ quan khác trong kiểm soát hoạt động sáp nhập, mua lại, theo mơ hình của Canada.
Theo Luật cạnh tranh năm 2004 và Luật doanh nghiệp năm 2005, việc kiểm soát các hành vi sáp nhập, hợp nhất, mua lại và liên doanh giữa các doanh nghiệp có sự tham gia của các cơ quan là:
- Cơ quan quản lý cạnh tranh có chức năng kiểm sốt tập trung kinh tế;
- Hội đồng cạnh tranh xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm soát tập trung kinh tế như thực hiện tập trung kinh tế trong trường hợp bị cấm, tập trung kinh tế mà không thực hiện việc thông báo;
- Cơ quan đăng ký kinh doanh thực hiện các thủ tục liên quan đến đăng ký kinh doanh trong các trường hợp sáp nhập, hợp nhất, mua lại, liên doanh.
Bên cạnh đó vai trị của Cục quản lý cạnh tranh trong vấn đề kiểm soát tập trung kinh tế còn hạn chế, sự hạn chế thể hiện ở các điểm như:
- Chỉ đặt trụ sở tại hai thành phố lớn của cả nước là Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh trong khi thẩm quyền quản lý của Cục là trên toàn lảnh thổ Việt Nam, gây khó khăn cho chính Cục khi thực hiện nhiệm vụ của mình, đồng thời cũng gây cản trở cho nhu cầu tập trung kinh tế của các doanh nghiệp nằm trong đối tượng phải thông báo và miễn trừ.
- Là lĩnh vực mới nên việc đào tạo, thu hút nhân lực là các chuyên gia am hiểu những vấn đề về tập trung kinh tế cịn khó khăn.
- Kinh nghiệm hoạt động ít, lúng túng trong việc áp dụng pháp luật.
Nhìn chung, vai trị của cơ quan quản lý cạnh tranh nói chung được xác định bởi chính tính chất của điều chỉnh và thực thi pháp luật cạnh tranh. Bởi lẽ, cơ quan quản lý cạnh tranh là cơ quan có chức năng chủ yếu trong việc đưa pháp luật cạnh tranh vào cuộc sống và thơng qua đó, góp phần xây dựng chính sách và pháp luật cạnh tranh. Trong khi pháp luật cạnh tranh có những đặc điểm như sau:
Pháp luật cạnh tranh là pháp luật điều tiết thị trường nên nó được xây dựng hết sức mềm dẻo để thích ứng với các hành vi cạnh tranh đa dạng trên thị trường. Vì vậy, đặc biệt trong lĩnh vực hạn chế cạnh tranh, pháp luật thưởng quy định kết hợp yếu tố định lượng và định tính mà theo đó, có thể cấm và cũng có thể được miễn trừ, tùy theo tình hình cụ thể của doanh nghiệp và chính sách cạnh tranh của nhà nước ở một thị trường cụ thể. Đây là tiền đề rất quan trọng để thiết lập cơ quan quản lý cạnh tranh là loại cơ quan phán xử độc lập về những vấn đề liên quan đến quản lý kinh tế vĩ mô và không nằm trong hệ thống cơ quan tư pháp. Nó tạo dựng những quy tắc xử xự văn minh và chính đáng trong cạnh tranh, làm thước đo cho các cơ quan tư pháp áp dụng pháp luật.
Là loại pháp luật điều tiết thị trường, pháp luật cạnh tranh có mối liên hệ chặt chẽ với kinh tế và phảo phù hợp với các chuẩn mực kinh tế. Do đó, khi thực thi pháp luật cạnh tranh, phân tích kinh tế là nhựng thao tác rất quan trọng khơng thể thiếu. Vì vậy, các điều tra viên trong tố tụng cạnh tranh không chỉ phải biết kiến thức pháp luật và/hoặc quản lý doanh nghiệp thuần túy. Họ phải có khả năng nhìn thấu được cấu trúc thị trường va phân tích được hậu quả tích cực và tiêu cực, so sánh chúng với nhau để tìm giải pháp có lợi chung cho nền kinh tế, cho mơi trường cạnh tranh mà khơng làm tổn hại đến lợi ích chính đáng của doanh nghiệp. Đây là một nghề đặc biệt khơng có trong các cơ quan bộ hay hệ thống tư pháp.
Pháp luật cạnh tranh là pháp luật lưỡng tính, bao gồm cả mảng luật cơng và luật tư. Vì vậy, các chế tài được áp dụng cũng đa dạng (dân sự, hành chính, kinh tế…). Theo đó, việc áp dụng các chế tài phạt không chỉ đon thuần là phạt hành chính theo nghĩa thông thường.
Luật Cạnh tranh đã dành ra một chương (Chương IV) với 7 điều để quy định về hai thiết chế thực thi Luật Cạnh tranh bao gồm cơ quan quản lý cạnh tranh và Hội đồng cạnh tranh.
Ở các quốc gia và vùng lãnh thổ khác nhau, tên gọi và mơ hình tổ chức của thiết chế thực thi Luật Cạnh tranh khá khác nhau, ví dụ ở Australia là Ủy ban người tiêu dùng và cạnh tranh, ở Belarus là bộ đầu tư và doanh nghiệp, ở Đan Mạch là Hội đồng cạnh tranh, ở Pháp là Hội đồng cạnh tranh và Tổng cục cạnh tranh và chống gian lận thương mại và ở Việt Nam là Cục quản lý cạnh tranh. Dù có những tên gọi khác nhau nhưng về cơ bản, những thiết chế thực thi Luật Cạnh tranh đều cần có các yếu tố sau: - Phải được trao đầy đủ quyền hạn.
- Hoạt động phải đảm bảo tính tin cậy cao
- Phải đảm bảo hoạt động và ra quyết định một cách độc lập - Phải đảm bảo tính minh bạch trong thực thi nhiệm vụ
Các trường hợp sáp nhập, hợp nhất, mua lại và liên doanh giữa các doanh nghiệp luôn gắn liền với các thủ tục về đăng ký kinh doanh, đăng ký kinh doanh bổ sung theo quy định của pháp luật về doanh nghiệp. Do đó, khi tiến hành tập trung kinh tế sẽ có hai tình huống xảy ra về thủ tục là:
- Nếu tập trung kinh tế nằm ở khu vực màu trắng thì chỉ phải làm các thủ tục về việc đăng ký kinh doanh tại cơ quan đăng ký kinh doanh mà không phải thực hiện bất cứ thủ tục gì tại cơ quan cạnh tranh;
- Nếu tập trung kinh tế thuộc khu vực màu xám cần kiểm sốt thì trước khi tiến hành các thủ tục tại cơ quan đăng ký kinh doanh, các doanh nghiệp tham gia tập trung phải làm thủ tục thông báo tại cơ quan quản lý cạnh tranh. Chỉ khi nào có trả lời của cơ quan này khẳng định việc tập trung kinh tế không thuộc trường hợp bị cấm thì các doanh nghiệp mới được thực hiện các thủ tục về sáp nhập, hợp nhất, mua lại hoặc liên doanh theo pháp luật doanh nghiệp.
Bản thân Hội đồng cạnh tranh với các thành viên kiêm nhiệm nên bộc lộ nhiều hạn chế trong việc thực hiện nhiệm vụ của mình. Cơ quan này đóng vai trị tư pháp trong cạnh tranh, giải quyết khiếu nại, xử lý vi phạm, tuy nhiên không phải là giải quyết tất cả các vấn đề, riêng vấn đề bồi thường thiệt hại do tập trung kinh tế bị cấm gây ra vẫn thuộc chức năng của Tòa án.
Khác với Hoa Kỳ, Tòa án Mỹ vẫn đảm nhiệm vai trò này trong cạnh tranh, thể hiện tính chuyên trách, chuyên môn, đảm bảo giá trị hiệu lực của phán quyết. Tuy nhiên, với thực trạng của Việt Nam chúng ta chưa thể giao phó mọi việc cho Tịa án ngay lúc này, cần phải có một sự chuẩn bị cần thiết mới có thể trả nhiệm vụ tư pháp về cho cơ quan tư pháp.
Đối với Hội đồng cạnh tranh, cần phải:
- Làm rõ vị trí pháp lý của Hội đồng cạnh tranh trong Bộ máy nhà nước theo mơ hình thuộc Chính phủ.
- Khẳng định và bảo vệ tuyệt đối nguyên tắc độc lập trong tổ chức và hoạt động của Hội đồng cạnh tranh
- Chuẩn bị đội ngũ cán bộ tham gia thành phần Hội đồng cạnh tranh vì nhân lực chính là nhân tố quyết định hiệu quả hoạt động của cơ quan này.
Ngồi ra, để các cơ quan nói trên thực hiện tốt chức năng của mình, địi hỏi phải giải quyết được những vấn đề sau:
- Một là, để xác định các trường hợp tập trung kinh tế cụ thể, cần kiểm soát và xử lý các hành vi vi phạm được thực hiện chủ yếu dựa vào việc xác định chính xác thị phần kết hợp của các doanh nghiệp tham gia. Muốn thực hiện hiệu quả, đòi hỏi khả năng dự báo của các cơ quan hữu trách về tình hình và mức độ tập trung của các thị trường cụ thể. Nói cách khác, các cơ quan có thẩm quyền cần có những số liệu thực tế về các thị trường có khả năng xảy ra những trường hợp tập trung kinh tế cần kiểm soát hoặc bị cấm đốn. Khi có hành vi xảy ra, các cơ quan có thẩm quyền ln ở trong trạng thái chủ động thay vì chờ đợi các doanh nhân khác khiếu nại rồi mới điều tra.
- Hai là, thẩm quyền của các cơ quan cạnh tranh, cơ quan đăng ký kinh doanh được thực hiện trong những công đoạn pháp lý khác nhau của quá trình tiến hành tập trung
kinh tế. Vì vậy, sự phối hợp trong họat động giữa các cơ quan này là hết sức cần thiết để đảm bảo hiệu quả của việc kiểm soát tập trung kinh tế.
- Ba là, những hành vi tập trung kinh tế vi phạm pháp luật cạnh tranh, suy cho cùng là những trường hợp doanh nghiệp vi phạm đã hoàn tất việc sáp nhập, hợp nhất, mua lại hoặc liên doanh cả về phương diện thực tế lẫn pháp lý. Do đó, để phát hiện sự vi phạm đòi hỏi các cơ quan đăng ký kinh doanh kiểm sốt được tình hình tập trung kinh tế trong địa bàn mình quản lý bằng các số liệu thống kê và cần phải công khai các số liệu này.
Thứ hai, pháp luật về kiểm soát hoạt động sáp nhập, mua lại của Việt Nam đã
tương đối đầy đủ (đã có những quy định cụ thể trong Luật Cạnh tranh và trong Nghị định Quy định chi tiết thi hành một số điều trong Luật Cạnh tranh) và theo mơ hình châu Âu - hướng đến hạn chế những tác động tiêu cực của kiểm soát tập trung kinh tế. Việc khống chế, kiểm sốt hoạt động tập trung kinh tế có vai trị đặc biệt quan trọng trong hội nhập kinh tế quốc tế. Khi hội nhập Việt Nam phải mở cửa cho các tập đoàn đa quốc gia vào. Với sức mạnh kinh tế vượt trội, các tập đồn này có khả năng thơn tính các doanh nghiệp khác, nhất là các doanh nghiệp trong nước. Nếu hoạt động này khơng được kiểm sốt sẽ gây lũng đoạn và khống chế thị trường ở mức độ cao. Tuy nhiên cần lưu ý là không nhất thiết phải thông qua tất cả các vụ sáp nhập, mua lại vì sẽ tạo gánh nặng khơng đáng có cho cơ quan quản lý.
Tuy nhiên, đó chỉ là những quy định còn nằm trên giấy, cần phải đánh giá lại cơ chế kiểm soát tập trung kinh tế của Việt Nam đã hồn chỉnh hay chưa.
Để kiểm sốt hữu hiệu tập trung kinh tế không thể bỏ qua tác động của pháp luật chống hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh, vị trí độc quyền vì giữa hai nhóm hành vi hạn chế cạnh tranh này có một mối quan hệ khá mật thiết. Nếu tập trung kinh tế la tiền đề tạo dựng vị trí thống lĩnh, độc quyền cho một, một nhóm doanh nghiệp thì hành vi lạm dụng chính là hậu quả có thể xảy ra khi doanh nghiệp đã nắm trong tay quyền lực thị trường. Cần khẳng định rằng hậu quả này xảy ra hay khơng cịn phụ thuộc vào nhiều yếu tố, nhất là hiệu quả thực thi pháp luật chống các hành vi lạm dụng này chứ không nhất thiết có thống lĩnh, độc quyền là sẽ xảy ra lạm dụng. Pháp luật chống hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh, vị trí độc quyền có ý nghĩa quan trọng đối với cơ chế kiểm soát tập trung kinh tế vì nếu hạn chế tối đa các hành vi lạm dụng thì tập trung kinh tế gần như khơng cịn cần phải kiểm sốt nữa (xét về mặt kinh tế)
Cùng với pháp luật chống các hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh, vị trí độc quyền là pháp luật bảo vệ người tiêu dùng cũng có sức ảnh hưởng đối với chính sách kiểm sốt tập trung kinh tế. Điều này thể hiện ở chỗ pháp luật cạnh tranh ngồi mục đích bảo vệ mơi trường cạnh tranh cịn có ý nghĩa trong việc bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng thông qua việc điều tiết các hành vi cạnh tranh không lành mạnh, hạn chế cạnh tranh, triệt tiêu mầm mống của những hành vi có thể xâm phạm đến quyền lợi người tiêu dùng. Khi pháp luật bảo vệ người tiêu dùng Việt Nam thực sự phát huy được vai trị của mình sẽ làm giảm gánh nặng cho pháp luật cạnh tranh nói chung, pháp luật kiểm sốt tập trung kinh tế nói riêng.Vì thế, cần xây dựng đồng bộ những quy định
này, tạo ra một cơ chế liên hoàn, phối hợp nhằm đạt hiệu quả cao trong cả kiểm soát tập trung kinh tế, chống hành vi lạm dụng và bảo vệ người tiêu dùng.
Thứ ba, Luật Cạnh tranh năm 2004 đã sử dụng thị phần làm cơ sở phân loại
nhóm tập trung kinh tế và làm tiêu chí duy nhất để xác định khả năng gây hại của các trường hợp tập trung kinh tế. Theo đó, vấn đề xác định thị phần của doanh nghiệp trên thị trường liên quan trở thành trở thành vấn đề cốt lõi trong việc kiểm soát tập trung kinh tế.
Mặc dù quy định cụ thể về thị trường liên quan, song việc xác định trên thực tế lai vơ cùng khó khăn, khiến việc áp dung quy định về tập trung kinh tế thêm một khó khăn nữa.
Ngồi ra, chính tiêu chí tỷ lệ % giữa thị phần kết hợp trên thị trường liên quan của các doanh nghiệp tham gia tập trung kinh tế là cơ sở quan trọng nhất để phân nhóm các khu vực tập trung kinh tế vơ hình chung làm hạn chế phạm vi kiểm soát của pháp luật đối với hành vi tập trung kinh tế theo đường chéo. Vì hình thức tập rung kinh tế này khơng có chung thị trường liên quan nên tiêu chí thị phần kết hợp trở nên vô hiệu. Cần thiết phải có sự bổ sung, thay đổi về tiêu chí kiểm sốt tập trung kinh tề nhằm quản lý một cách đầy đủ, hiệu quả đối với tất cả hành vi tập trung kinh tế cần kiểm sốt.
Riêng hình thức tập trung kinh tế theo chiều dọc-giữa những doanh nghiệp có quan hệ nhà cung cấp và khách hàng, việc xác định tổng thị phần trên thị trường liên quan giữa chúng có phải là xác định trên doanh số bán của doanh nghiệp này và doanh số mua của doanh nghiệp kia với cùng một sản phẩm? Đối với người viết đây vẫn còn là một câu hỏi.
Bên cạnh tiêu chí thị phần, nhà làm luật cũng đưa ra mức tối thiểu, sàng lọc