RA CHO VIỆT NAM VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ
2.3.1. Kinh nghiệm quốc tế về quản lý nợ công
2.3.1.1. Các kinh nghiệm quản lý nợ công tốt
* Kinh nghiệm quản lý nợ công của Thái Lan
Nợ cơng Thái Lan có quy mơ và tốc độ gia tăng ở mức trung bình, theo BTC Thái Lan năm 2015, nợ công Thái Lan đạt 163,4 tỷ USD (5.867.373 tỷ Baht), ở mức 43,8% GDP, trong đó nợ ngắn hạn chiếm 4% tổng nợ (238.798 tỷ Baht); nợ dài hạn chiếm 96% tổng nợ (5.628.574 tỷ Baht). Nợ trong nước chiếm 94% tổng nợ (5.514.663 tỷ Baht); nợ nước ngoài chiếm 6% tổng nợ (352.710 tỷ Baht). Nợ CP chiếm 72,5% nợ công Thái Lan (4.255.904 tỷ Baht). Những số liệu trên cho thấy nợ cơng Thái Lan có cơ cấu danh mục nợ rất lành mạnh, điều đó cho thấy kinh nghiệm QLNC của Thái Lan là đáng để học hỏi.
Luật QLNC của Thái lan được ban hành năm 2005, đã tạo cơ sở pháp lý tương đối hoàn chỉnh cho các hoạt động quản lý nợ của Thái Lan.
- Phạm vi nợ công: bao gồm nợ CP, nợ của các DNNN phi tài chính và các
quỹ phát triển doanh nghiệp tài chính - FIDF (một thực thể pháp lý độc lập có vai trị và trách nhiệm là cung cấp hỗ trợ thanh khoản như là giải pháp cuối cùng cho những đơn vị tài chính mất thanh khoản, đảm bảo chi trả cho người gửi tiền và chủ nợ).
-Mục tiêu quản lý nợ công của Thái lan: nhằm đảm bảo nhu cầu vốn của CP
với mức chi phí thấp nhất có thể, phù hợp với mức độ rủi ro, thúc đẩy hiệu quả sử dụng vốn và khả năng cạnh tranh, nâng cao tín nhiệm quốc gia.
- Về mơ hình tổ chức bộ máy quản lý nợ cơng: cơ quan đứng đầu là CP phê
duyệt kế hoạch vay nợ hàng năm, bên dưới là Ủy ban Giám sát và QLNC thực hiện đưa ra chính sách lớn và giám sát tầm vĩ mô công tác QLNC với chủ tịch Ủy ban là Bộ trưởng BTC. Văn phòng QLNC (PDMO) được thành lập năm 1999. Các PDMO
được tạo thành từ một số phòng ban của Văn phịng Chính sách Tài chính và của Tổng cục Kiểm soát viên. Thành lập PDMO như một thực thể chuyên giám sát hoạt động QLNC để QLNC một cách nhanh chóng và hiệu quả hơn. Việc thành lập văn phịng QLNC với các phòng chức năng của văn phòng Hậu tuyến, Trung và Tiền tuyến (phòng Tiền tuyến bao gồm: phòng Quản lý nợ CP, phòng Quản lý nợ DNNN; phịng Trung tuyến: phịng Chính sách và Kế hoạch, phịng Phát triển thị trường Trái phiếu; phòng Hậu tuyến: phòng Quản lý trả nợ, văn phòng Thư ký và bộ phận IT).
- Chiến lược nợ cơng của Thái Lan: xây dựng chính sách hợp lý QLNC và
chiến lược cũng như tiến hành, theo dõi và đánh giá hoạt động QLNC trong khuôn khổ pháp luật và hướng dẫn liên quan, bao gồm bốn chiến lược: (i) QLNC để đạt được chi phí thấp với các rủi ro chấp nhận được (Chiến lược 1); (ii) Phát triển thị trường trái phiếu trong nước là một trong ba trụ cột chính của thị trường tài chính (Chiến lược 2); (iii) Đánh giá và huy động vốn khả thi để tài trợ cho các sản phẩm cơ sở hạ tầng của chính phủ (Chiến lược 3); (iv) Hiện đại hóa cơng nghệ để hỗ trợ hoạt động của PDMO (Chiến lược 4).
-Hệ thống công cụ quản lý nợ công: gồm Luật QLNC, hệ thống thơng tin có
cơ sở dữ liệu được tích hợp đầy đủ với hệ thống cảnh báo sớm. Hơn nữa, thị trường TPCP khá phát triển đã tạo điều kiện huy động tối đa nguồn lực trong nước dưới hình thức bán lẻ qua hệ thống ngân hàng, bảo lãnh phát hành cũng như đấu thầu qua NHTW Thái Lan.
Thái lan đang triển khai thực hiện QLNC chủ động với nội dung QLNC đầy đủ như: Đánh giá mức độ bền vững nợ công, phối hợp với CSTK và CSTT, kế hoạch phát triển thị trường trái phiếu nội địa, thực hiện quản trị rủi ro nợ công,…cơ cấu, tái cơ cấu nợ công theo chiến lược nợ được định sẵn, đảm bảo tiết kiệm chi phí và giãn tiến độ trả nợ. Các chiến lược nợ được xây dựng theo quy trình nhất định và chủ động khi điều hành chiến lược nợ gắn với yếu tố vĩ mô và điều kiện thị trường.
* Kinh nghiệm quản lý nợ công của Brazin
Trong thời kỳ 2000-2005, nợ công Brazin khá cao đạt gần 60% GDP, nhưng nhờ tăng nguồn thu, thắt chặt chặt chi tiêu công và tăng cường QLNC nên giai đoạn 2008-2014 nợ cơng vẫn được duy trì ở mức gần 60%GDP, năm 2015 giảm cịn
58,4%GDP(1.479 tỷ USD). Để có được thành quả đó, Brazin đã có những cải cách rất nghiêm túc trong QLNC.
-Mục tiêu quản lý nợ công Brazin: tập trung vào việc giảm thiểu chi phí của
các khoản nợ theo mức độ rủi ro thận trọng; phát triển thị trường nợ, đặc biệt là thị trường TPCP nhằm giảm rủi ro tái cấp vốn khi thị trường gặp bất ổn.
-Mơ hình tổ chức bộ máy quản lý nợ công Brazin: bộ máy quản lý nợ do Kho
bạc Quốc gia là đơn vị thuộc BTC liên bang thực hiện QLNC. Trước năm 2000, có hai bộ phận thuộc Kho bạc Quốc gia tham gia quản lý nợ trong nước và nợ ngồi nước. sau đó được cơ cấu lại thành một Vụ quản lý nợ với ba bộ phận Tiền tuyến, Trung tuyến và Hậu tuyến. Phòng Tiền tuyến thực hiện xây dựng các mục tiêu ngắn hạn liên quan đến phát hành chứng khốn trên thị trường trong và ngồi nước. Phịng Trung tuyến xây dựng các mục tiêu trung và dài hạn, quản lý rủi ro, theo dõi các vấn đề KTVM, quan hệ với các nhà đầu tư trong và ngồi nước. Phịng Hậu tuyến thực hiện đăng ký, kiểm sốt, thanh tốn và theo dõi nợ cơng.
- Chiến lược quản lý nợ công Brazin: điều hành chiến lược và kế hoạch nợ
cơng có một Hội đồng nợ và hai Ủy ban nợ. Hội đồng nợ gồm có Bộ trưởng, Thứ trưởng BTC, Giám đốc Kho bạc và lãnh đạo vụ Quản lý nợ công. Hội đồng này họp mỗi năm một lần thơng qua các ngun tắc chính, các hướng dẫn để lập kế hoạch nợ hàng năm. Bên dưới là Ủy ban nợ trong nước và Ủy ban nợ nước ngoài. Tại Kho bạc, vụ Quản lý nợ có chức năng nghiên cứu, tìm hiểu và phân tích thị trường, Kho bạc được quyền quyết định việc sử dụng công cụ nợ, tuy nhiên lãi suất lại do thị trường quyết định. Từ năm 2002, NHTW chấm dứt phát hành nợ trên thị trường sơ cấp và sau năm 2004 nhiệm vụ vay nợ nước ngoài được chuyển từ NHTW sang Kho bạc Quốc gia nhằm thống nhất mục tiêu đối với nợ trong nước và ngoài nước, cải thiện vị thế quản lý của CP và quản lý rủi ro.
Hàng năm báo cáo nợ cơng phải được cơng bố, trong đó phân tích cơ cấu nợ cũng như tính phù hợp của các chính sách được thực thi với các hướng dẫn và tham số đã nêu trong kế hoạch vay nợ năm. Theo phân cấp quản lý của Brazin, các bang và vùng đô thị cũng được quyền vay nợ trong và ngồi nước với sự bảo lãnh của chính quyền liên bang. Vì vậy, kế hoạch vay nợ của các cấp CQĐP phải được sự đồng ý của BTC liên bang.
2.3.1.2. Kinh nghiệm thất bại trong quản lý nợ công
* Kinh nghiệm quản lý nợ công Philippin
Philippin được xem là ví dụ điển hình về QLNC thất bại trong thập niên 80 khi mà quốc gia này ln trong tình trạng mức nợ cao dẫn đến khủng hoảng nợ năm 1985. Nợ công ban đầu chủ yếu để tài trợ cho thâm hụt NSNN triền miên và bù đắp cho khoảng cách giữa đầu tư và tiết kiệm trong nước. Tình trạng nợ nần ngày càng nghiêm trọng hơn khi quốc gia này vung tay cho chi tiêu ngân sách vào quốc phòng và các cuộc vận động tranh cử hoang phí đã đẩy nợ lên cao từ năm 1969. Đáng chú ý là nợ quá hạn của Philippin đã tăng với tốc độ chóng mặt từ 1 triệu đơ la Mỹ giai đoạn 1976 -1982 đã vọt lên 762 triệu đô la vào năm 1985. Khủng hoảng nợ là kết quả không thể tránh khỏi khi Philippin hồn tồn khơng có khả năng thanh tốn các khoản nợ đến hạn bởi vì các nguồn thu để trả nợ gần như cạn kiệt. Bi kịch của nền kinh tế bắt nguồn từ hai nguyên nhân chủ yếu đó là các chính sách điều hành KTVM khơng phù hợp cùng với hệ thống tài chính yếu kém.
Thứ nhất, sai lầm trong chính sách KTVM thể hiện qua cơ cấu đầu tư khơng hợp lý. là một nước có nền kinh tế chưa phát triển với các ngành công nghiệp non trẻ
nhưng Philippin lại theo đuổi chiến lược đa dạng hóa xuất khẩu, đầu tư vào nhiều lĩnh vực hàng công nghiệp cần được bảo hộ bởi quy mô sản xuất lớn trong khi quốc gia này là nước nơng nghiệp, thâm dụng lao động. Chính sự phân bổ nguồn lực khơng hợp lý dẫn đến hàng hóa sản xuất khơng có lợi thế so sánh trên thị trường nên không thể xuất khẩu mang về ngoại tệ mà trái lại còn gia tăng gánh nặng nợ do nhập khẩu tư liệu sản xuất.
Thứ hai, hệ thống tài chính yếu kém đã gây tác động tiêu cực đến nền KTVM lên tính thanh khoản và khả năng trả nợ nước ngoài của Philippin. hậu quả là tiết
kiệm trong nước rất thấp vì chiều sâu tài chính khơng đủ thu hút, nợ nước ngồi ngày càng gia tăng để bù đắp cho thiếu hụt tài chính trong nước và các khoản nợ cũ khơng thể chi trả. Kèm theo đó là thị trường tài chính rất dễ tổn thương khi có biến động xấu kể cả yếu tố khách quan từ bên ngoài hay chủ quan từ nền kinh tế tác động đến. Sự
yếu kém của hệ thống tài chính Philippin thể hiện thơng qua 4 biểu hiện chủ yếu: (i)
Yếu kém trong hệ thống ngân hàng. Hệ thống ngân hàng phân khúc và thiếu tính cạnh tranh nên khó tiếp cận với thị trường vốn và phải vay mượn
với lãi suất cao; (ii) Yếu kém trong thị trường tài chính khơng thể thu hút tiết kiệm trong nước phải vay mượn từ những nguồn bên ngoài; (iii) Yếu kém trong giám sát vay khiến cho việc vay nợ khơng có hiệu quả; (iv) Yếu kém trong chính sách quản lý nguồn vốn. Philippin đã tự do hóa tài khoản vốn khá sớm trong khi khơng thể kiểm sốt tỷ giá hối đối dẫn đến tình trạng vốn bị chảy ra bên ngoài. Việc cố định tỷ giá trong khi dự trữ ngoại tệ quá mỏng kết hợp với dịng vốn đổ ra ngồi khiến cho quốc gia này ngày càng tích tụ nợ và khơng thể sử dụng ngoại tệ để đầu tư. Trong khi đó, chính sách tỷ giá cố định làm giảm tính cạnh tranh của hàng hóa xuất khẩu Philippin trên thị trường. Tăng trưởng xuất khẩu của Philippin đã mang giá trị âm trong giai đoạn 1982-1985 làm hạn chế nguồn thu ngoại tệ để chi trả cho các khoản nợ nước ngoài. Tất cả những nguyên nhân trên đã đưa Philippin đến nợ nần chồng chất khơng có khả năng chi trả và khủng hoảng nợ 1985 chính là kết quả hiển nhiên [17].
* Kinh nghiệm quản lý nợ công Hy Lạp
Bài học khủng hoảng nợ công của Hy Lạp đặt ra một số vấn đề quan trọng về quản lý nợ công và thâm hụt ngân sách ở Việt Nam. Hy lạp được xem là ví dụ điển hình về QLNC khơng thành cơng đầu thế kỷ 21, Hy Lạp hiện đang phải đối mặt với 3 vấn đề chính, có liên quan chặt chẽ với nhau: (i) khủng hoảng uy tín của CP Hy Lạp, (ii) khả năng thanh khoản suy giảm trầm trọng, và (iii) nguy cơ vỡ nợ cao.
Thứ nhất, uy tín của CP Hy Lạp bị suy giảm nặng nề: Hy Lạp vay nợ rất nhiều
trên các thị trường tài chính để đảm bảo thanh khoản cho bội chi ngân sách. Giới hạn bội chi ngân sách cho phép trong Eurozone chỉ là 3% GDP, trong khi đó mức này của Hy Lạp năm 2009 lên tới 15,6%GDP. Để che giấu việc chi tiêu quá tay trong nhiều năm của mình, CP Hy Lạp đã thực hiện báo cáo số liệu không nhất quán và sai lệch, đưa ra nhiều khoản mục bất thường trong ngân sách. Điều này đã có ảnh hưởng rất tiêu cực đến uy tín của CP Hy Lạp trên các thị trường trong nước và quốc tế. Các tổ chức định mức tín nhiệm quốc tế nối tiếp nhau hạ mức tín nhiệm của Hy Lạp trong thời gian vừa qua. Trong vòng 4 tháng đầu năm 2010, S&P liên tục hạ hệ số tín nhiệm của Hy Lạp, từ mức A- xuống BBB+ rồi xuống tiếp mức BB+. Tổ chức Fitch hạ hệ số tín nhiệm của Hy Lạp từ mức BBB+ xuống BBB-.
Thứ hai, thanh khoản sụt giảm: nợ còn hạn của Hy Lạp lên tới gần 400 tỷ
USD, trong đó riêng nợ đến hạn vào năm 2010 đã là 73 tỷ USD (27 tỷ USD sẽ đáo hạn vào tháng 4 và 5/2010). Lãi suất Hy Lạp phải trả cho các khoản vay nợ tính đến thời điểm 4/2010 đã lên tới mức kỷ lục cao, trên 9% đối với các khoản vay có kỳ hạn trên 10 năm.
Thứ ba, nguy cơ vỡ nợ cao: Hy Lạp đang đối mặt với 2 vấn đề thâm hụt cùng
một lúc, đó là thâm hụt ngân sách (15,6% GDP năm 2009) và thâm hụt cán cân thanh tốn vãng lai trung bình 9%GDP hàng năm so với mức 1%GDP của Eurozone.
Như vậy, khủng hoảng nợ công của Hy Lạp cho thấy tổng hợp của một loạt các vấn đề và các nhân tố. Trước hết Hy Lạp có vấn đề nợ cơng thật sự, thể hiện qua tỷ lệ của thâm hụt ngân sách và tỷ lệ tổng nợ trên GDP đều rất cao (126,7% năm 2009). Đứng trước vấn đề này, CP Hy Lạp một mặt vừa thiếu các hành động chính sách cụ thể, rõ ràng; mặt khác ln tìm cách che giấu và báo cáo sai lệch thơng tin. Phản ứng chính sách khơng nhất qn, thiếu tích cực đã đưa ra các tín hiệu bất ổn và tâm lý nghi ngờ trên các thị trường. Vì vậy, việc thị trường xử lý thông tin trong bối cảnh bất ổn và không rõ ràng khiến cho vấn đề lại càng trở nên trầm trọng hơn. Thông tin thiếu, không rõ ràng và minh bạch khiến cho các nhà đầu tư phản ứng một cách bất lợi theo hiệu ứng dây chuyền trên cả thị trường [4].
2.3.2. Những bài học rút ra cho Việt Nam về quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế
Qua tìm hiểu những kinh nghiệm thành cơng cũng như thất bại về QLNC của một số quốc gia trên thế giới, có thể rút ra một số bài học có ý nghĩa đối với Việt Nam về QLNC trong bối cảnh hội nhập quốc tế như sau:
Thứ nhất, phạm vi QLNC nên bao gồm tồn bộ các nghĩa vụ tài chính chủ yếu mà CP trung ương thực hiện kiểm soát: cần kiểm soát chặt chẽ các khoản nợ dự
phịng và các khoản nợ nước ngồi của khu vực tư nhân nhằm đảm bảo an ninh tài chính-tiền tệ quốc gia.
Thứ hai, mục tiêu QLNC cần tập trung vào việc đảm bảo các nhu cầu và nghĩa vụ chi trả của CP được thỏa mãn với chi phí thấp nhất có thể trong trung và dài hạn, tương ứng với mức độ rủi ro thận trọng: ngoài ra, với Việt Nam cần phải chú
và các mục tiêu QLNC cần phải được luật hóa rõ ràng, cụ thể. Trên thực tế, hầu hết các nước có kinh nghiệm QLNC tốt đều xác định rõ mục tiêu QLNC trong các văn bản pháp quy với các mục tiêu chính là đáp ứng nhu cầu tài trợ của CP; huy động được nguồn vốn vay với cơ cấu chi phí - rủi ro tối ưu; phát triển thị trường trái phiếu trong nước.
Thứ ba, cơ quan quản lý nợ phải quản lý thống nhất, xác định rõ vai trò, chức năng nhiệm vụ của các cơ quan QLNC: để có thể QLNC hiệu quả đòi hỏi bộ máy
quản lý phải được tổ chức thống nhất vào một cơ quan, đồng bộ nhằm đảm bảo QLNC được gắn với điều hành chính sách KTVM khác như CSTK, CSTT,…cũng như đảm bảo giám sát hoạt động QLNC thường xuyên. Qua đó nâng cao được tính