Bộ máy quản lý nợ đã từng bước được hoàn thiện, Luật QLNC đã quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, CP, BTC, NHNN, Bộ KH & ĐT về việc tham gia trong quá trình QLNC. Các Quyết định số 1168/QĐ-BTC (2009) và gần đây nhất là Quyết định số 2328/QĐ-BTC (2014) về việc thành lập, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục QLN & TCĐN. Đơn vị trực thuộc BTC đảm nhận chuyên trách thực hiện QLNC, đánh dấu công tác QLNC của
Việt Nam đang ngày càng chuyên nghiệp, hiện đại và đang tiệm cận với các chuẩn mực quốc tế [chuyên gia ĐAT].
- Đánh giá về chính sách quản lý nợ cơng: đã cụ thể hóa các chủ trương,
đường lối của Đảng, nghị quyết của QH, thời gian qua, đã đạt được một số kết quả quan trọng, góp phần thực hiện nhiệm vụ phát triển KT-XH của đất nước. Chính sách QLNC đã từng bước được nghiên cứu, xây dựng, ban hành, bổ sung và hoàn thiện, tiếp cận dần với thơng lệ quốc tế, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNC. CP đã ban hành nhiều nghị định, Thủ tướng CP ban hành nhiều quyết định, Chỉ thị có liên quan đến tăng cường QLNC và nợ nước ngoài quốc gia. CP đã chỉ đạo nghiên cứu, xây dựng ban hành và tổ chức thực hiện các cơng cụ QLNC, trình QH phê duyệt các chỉ tiêu nợ cơng, nợ CP và nợ nước ngồi của quốc gia
đến hết năm 2018; Thủ tướng CP phê duyệt Chiến lược nợ dài hạn, các Chương trình quản lý nợ trung hạn, Kế hoạch vay trả nợ chi tiết của CP, các chỉ tiêu đánh giá bền vững nợ công, định hướng vay và trả nợ cơng giai đoạn 2016-2020, góp phần sớm triển khai trên thực tế các chủ trương, giải pháp QLNC.
-Đánh giá về hoạt động nghiệp vụ quản lý nợ công: trong thời gian qua, Việt
Nam đã kịp thời đưa ra những chủ trương đúng đắn về vay nợ cơng. Ở giai đoạn trước chúng ta có chủ trương huy động tối đa vốn ODA, tranh thủ vay ưu đãi nước ngồi. Sau khủng hoảng kinh tế-tài chính thế giới, chúng ta đã có sự điều chỉnh sang chủ trương huy động vốn trong nước là quyết định, vay nước ngồi là quan trọng. Nhờ có chủ trương này mà hiện nay cơ cấu nợ công của Việt Nam đã tương đối an tồn với tỷ trọng nợ cơng trong nước là 60% tổng nợ công, nợ công nước ngồi 40% tổng nợ cơng (2017). Với những chủ trương đúng đắn đó, QLNC Việt Nam trong thời gian qua đã đạt được những kết quả sau :
Thứ nhất, vay được khối lượng vốn lớn bổ sung cho ĐTPT KT-XH. Việc áp
dụng Luật QLNC đã tạo ra cơ chế linh hoạt và khuyến khích các Bộ, ngành, địa phương và các doanh nghiệp tăng cường huy động các nguồn vay trong và ngoài nước cho đầu tư công, nhất là đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng đồng bộ. Qua đó hệ thống cơ sở hạ tầng nước ta tiếp tục được hoàn thiện, tạo ra các tác động lan tỏa, góp phần cải thiện mơi trường đầu tư, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của đất nước. Việc tăng cường vay vốn trong nước, chủ yếu là phát hành TPCP đã tạo điều kiện thúc đẩy sự phát triển thị trường trái phiếu trong nước. Nhờ đó, quy mơ thị trường trái phiếu Việt Nam đã phát triển nhanh chóng từ mức 19%GDP năm 2011 lên gần 30% GDP năm 2016 và CP đang đặt mục tiêu đến năm 2020 đạt 45%GDP, trong đó TPCP và trái phiếu CQĐP chiếm 38%GDP. Một điều quan trọng nữa là, tăng phát hành TPCP cịn tạo cơng cụ điều hành CSTT, trở thành hàng hóa chính trên hoạt động của thị trường mở, góp phần thực hiện mục tiêu điều hành của CSTT.
Thứ hai, phân bổ, sử dụng vốn vay đúng mục đích và có hiệu quả. Giai đoạn
2006-2016, tổng vốn vay đưa vào cân đối NSNN cho ĐTPT (tính cả TPCP, khơng tính cho vay lại) đạt trên 2,1 triệu tỷ đồng, trung bình đạt 7%GDP, tốc độ tăng 14%/năm. Bên cạnh đó, vốn vay nước ngồi của CP để cho vay lại, vốn vay CP bảo lãnh, vốn vay của các CQĐP giải ngân 2006-2016 lần lượt là: 335 nghìn tỷ đồng,
756 nghìn tỷ đồng, 127 nghìn tỷ đồng. Nguồn vốn vay của CP đã được ưu tiên hoàn thiện kết cấu hạ tầng, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội, xóa đói giảm nghèo. Việc sử dụng vốn vay được bảo lãnh CP góp phần tăng cường đổi mới tài sản, trang thiết bị sản xuất kinh doanh và nâng cao năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp trong tiến trình hội nhập quốc tế.
Thứ ba, kiểm sốt nợ cơng trong giới hạn cho phép, đảm bảo an tồn về nợ và
an ninh tài chính quốc gia. Đến cuối năm 2017, có 5/6 chỉ tiêu đảm bảo trong giới hạn cho phép, nợ công chiếm 61,3% GDP (giới hạn là 65%), nợ nước ngoài của quốc gia là 47,5%GDP (giới hạn là 50%), nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ là 20,1% GDP (giới hạn là 25%), phát hành TPCP cho đầu tư giai đoạn 2011-2017 là 855.785 tỷ đồng (giới hạn là 804.900 tỷ đồng), kỳ hạn phát hành TPCP bình quân giai đoạn 2011- 2017 lên 6,95 năm (mục tiêu là 4-6 năm); riêng chỉ tiêu nợ CP năm 2016/GDP vượt giới hạn cho phép (≤ 50%) do GDP thực tế theo giá hiện hành năm 2016 giảm mạnh (Bảng 3.9).
Bảng 3.9: Thực hiện các chỉ tiêu nợ công 2011-2017
Chỉ tiêu Mục tiêu Thực hiện Kết quả
Nợ công / GDP đến năm 2017 ≤ 65% 61,3% Đạt
Nợ Chính phủ / GDP đến năm 2017 ≤ 50% 51,5% Không đạt
Nợ nước ngoài quốc gia / GDP đến năm 2017 ≤ 50% 47,5% Đạt
Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ / ≤ 25% 20,1% Đạt
Thu NSNN đến năm 2017
Phát hành TPCP cho đầu tư 2011-2017 (tỷ đồng) 804.900 855.785 Đạt
Kỳ hạn phát hành TPCP bình quân giai đoạn 4-6 năm 6,95 năm Đạt
2011- 2017
Nguồn: Tổng hợp và tính tốn của tác giả [8].
Như vậy, trong thời gian qua công tác QLNC đã đáp ứng được các mục tiêu đề ra, góp phần tăng cường huy động nguồn lực cho đầu tư phát triển KT-XH. Trong số 6 mục tiêu cơ bản, đã đảm bảo thực hiện 5 chỉ tiêu về nợ được cấp có thẩm quyền phê duyệt (chỉ tiêu nợ chính phủ/GDP, tháng 11/2016 đã được QH điều chỉnh lên 54%GDP) đảm bảo an tồn nợ cơng và an ninh tài chính quốc gia.
Ngồi những thành cơng chủ yếu trên, cơng tác QLNC trong thời gian đã được chú trọng hơn còn đạt được những kết quả sau:
+ Cơ cấu nợ đã có sự chuyển dịch theo xu hướng tích cực (giảm tỷ trọng vay nợ nước ngồi, tăng tỷ trọng vay nợ trong nước), góp phần giảm thiểu rủi ro về tỷ giá đối với danh mục nợ công bằng ngoại tệ, giảm dần phụ thuộc vào nợ nước ngồi của quốc gia.
+ Chú trọng và khơng ngừng phát triển quản lý danh mục nợ, phát triển thị trường thứ cấp, đa dạng hóa các cơng cụ quản lý nợ trong nước thông qua việc tiếp tục phát triển thị trường thứ cấp nhằm tăng tính thanh khoản trên thị trường.
+ Cho đến nay đã bố trí trả nợ đầy đủ, đúng hạn, đảm bảo các cam kết của CP Việt Nam và dự toán được duyệt. Việc quản lý vốn vay, thanh toán và quyết toán được thực hiện khá đầy đủ, kịp thời. Đã bước đầu chú trọng quản lý rủi ro đối với từng danh mục nợ công, theo dõi, đánh giá bền vững và rủi ro đối với danh mục nợ công, từng bước cơ cấu lại danh mục nợ công, nhất là nợ trong nước theo hướng giảm lãi suất, kéo dài kỳ hạn.
+ Công tác giám sát, quản lý rủi ro về nợ công được chú trọng, chặt chẽ, hiệu
quả và thường xuyên hơn ở tất cả các cấp [chuyên gia ĐVT] từ Quốc hội, CP, BTC
và các cơ quan chuyên ngành có liên quan.
+ Cơng tác kiểm tra, thanh tra, kiểm tốn nợ cơng được đẩy mạnh, từng bước
nâng cao kỷ cương, kỷ luật trong việc thực hiện công tác quản lý nhà nước đối với nợ công theo quy định của pháp luật [chuyên gia NHN].
+ Việc cấp và quản lý bảo lãnh CP vẫn đang được thực hiện chặt chẽ và thận trọng theo hướng chặt chẽ hơn đáp ứng yêu cầu thực tế của quản lý.
+ Thực hiện cơng bố về nợ cơng và nợ nước ngồi của quốc gia thơng qua hình thức phát hành Bản tin về nợ theo quy định của pháp luật. Tăng cường cơng tác kiểm tra nội bộ qua đó đã tạo được kênh thông tin quan trọng phục vụ cho việc phân tích, đánh giá, nghiên cứu về vấn đề nợ cơng của các tổ chức, cá nhân.
3.3.2. Những hạn chế
Thời gian qua, công tác QLNC ở Việt Nam đã đạt được những kết quả quan trọng, đáng ghi nhận, vừa đảm bảo an tồn nợ cơng vừa huy động được lượng vốn
lớn cho ĐTPT đất nước, đảm bảo khả năng trả nợ đúng hạn. Tuy nhiên, cũng đã bộc lộ nhiều bất cập, vướng mắc. Cụ thể là:
- Hạn chế về tính bền vững của nợ cơng: qua bản đồ nhiệt khi dự báo IMF trên
cơ sở áp dụng khuôn khổ DSA, cho thấy đa số các chỉ tiêu an tồn nợ cơng hiện vẫn ở trạng thái bền vững, phản ánh nguy cơ mất an tồn nợ cơng Việt Nam là tương đối thấp. Tuy nhiên, trên bản đồ nhiệt vẫn có hai ơ màu vàng, đó là hai lĩnh vực có thể xảy ra mất an toàn, tuy chưa vượt ngưỡng cảnh báo, là nhận thức của thị trường và
vấn đề nợ ngoại tệ. Nhận thức của thị trường liên quan đến rủi ro Việt Nam bị nhà
đầu tư nghi ngờ khả năng trả nợ và từ chối quay vòng nợ khi đến hạn dù hồn tồn khơng mất khả năng thanh toán. Để hạn chế rủi ro này và tăng cường nhận thức của thị trường đối với tình hình nợ cơng Việt Nam, điều cốt lõi cần tăng cường tính minh bạch và kịp thời về thơng tin nợ cơng Việt Nam nói riêng và trạng thái tài chính cơng nói chung. Về vấn đề nợ ngoại tệ, giải pháp dài hạn là cần phát triển thị trường nợ trong nước đủ sâu và nâng cao năng lực tài chính cũng như khả năng chuyển đổi của đồng Việt Nam để có thể tiến tới phát hành nhiều hơn nữa nợ bằng đồng Việt Nam đến người không cư trú.
-Hạn chế về khung pháp lý: thời gian qua, bên cạnh những thành công về số
lượng, chất lượng các luật, các văn bản pháp quy đã ban hành và ngày càng hoàn thiện, đáp ứng được các nhu cầu QLNC. Tuy nhiên, khung pháp lý QLNC Việt Nam vẫn còn nhiều bất cập, chưa theo kịp HNQT, như:
Thứ nhất, phạm vi nợ cơng cịn chống chéo, chưa phản ánh đúng bản chất từng
khoản nợ và cịn khác biệt so với thơng lệ quốc tế, chưa xác định rõ ràng các mục tiêu, công cụ quản lý nợ để quản lý nợ chủ động. Nợ CP vẫn bao gồm các khoản nợ có tính chất ngân sách như tạm ứng từ Quỹ tồn ngân KBNN và các khoản nợ lẫn nhau giữa các cấp ngân sách trong hệ thống NSNN, mà thực chất là “tay trái nợ tay phải”. Chưa quy định việc phân loại cụ thể các khoản nợ phải trả phát sinh trong điều hành NSNN (nợ thuế VAT, nợ đọng XDCB, cấp bù chênh lệch lãi suất,..), về bản chất đây không phải là các khoản nợ phát sinh từ việc vay của chủ thể được phép vay vốn theo quy định của pháp luật, trừ khi CP phải trực tiếp đi vay để hoàn trả các khoản tạm ứng này.
- Hạn chế về tổ chức bộ máy: những quy định về thẩm quyền, trách nhiệm
QLNC phân tán, hiệu quả, hiệu lực thấp, như:
+ Quản lý nợ cơng của Việt Nam có điểm khác với thông lệ quốc tế là ba cơ quan cùng chịu trách nhiệm, gồm BTC, Bộ KH&ĐT, NHNN. Trong đó, cả ba cơ quan cùng đi đàm phán, vay nợ, cịn Bộ Tài chính là cơ quan duy nhất cân đối nguồn trả nợ. Do đó, khơng đảm bảo sự quản lý thống nhất, làm giảm hiệu quả và tính chuyên nghiệp trong cơng tác QLNC, gây khó khăn cho cơng tác giám sát và kiểm sốt rủi ro các chỉ tiêu an tồn nợ.
+ Quyền vay nợ quá rộng, việc phân cấp, phân tán trong huy động vay nợ, quản lý nợ đã dẫn đến việc vay vượt q hạn mức, sử dụng khơng đúng mục đích, hiệu quả, cơ cấu bất hợp lý, có thể làm mất an tồn, bền vững nợ cơng.
-Hạn chế về chính sách quản lý nợ cơng: các công cụ QLNC (chiến lược nợ;
chương trình quản lý nợ trung hạn; kế hoạch và hạn mức vay trả nợ chi tiết hàng năm...) đã được ban hành, nhưng việc huy động vốn vay đã thoát ly chiến lược, kế hoạch đã được phê duyệt nên hiệu lực thi hành thấp, bị động, chưa có các chế tài để đảm bảo việc tuân thủ trong tổ chức thực hiện các công cụ quản lý nợ này.
+ Giai đoạn 2011-2015, chưa có kế hoạch đầu tư cơng trung hạn, kế hoạch tài chính trung hạn, chủ yếu điều hành theo kế hoạch hàng năm và thường xuyên điều chỉnh, làm cho gần như vơ hiệu hóa chương trình quản lý nợ trung hạn.
+ Chương trình quản lý nợ trung hạn của Việt Nam cịn bao hàm nhiều nội dung khơng thuộc nghiệp vụ QLNC và thiên về CSTK, chi tiêu cơng,...Trong khi đó, lại chưa bao qt đầy đủ các phân tích, đánh giá về nguồn vay, cơ cấu nợ và kịch bản huy động gắn liền với chi phí-rủi ro theo chuẩn mực quốc tế.
-Hạn chế về hoạt động nghiệp vụ quản lý nợ công:
+ Nợ công tăng nhanh tác động tiêu cực tới việc đảm bảo an tồn nợ cơng. Bội chi NSNN tăng từ mức 65,8 nghìn tỷ đồng năm 2011 lên mức 192,2 nghìn tỷ đồng năm 2016, năm 2017 giảm còn 115,5 ngàn tỷ đồng; so với GDP, bội chi đã tăng từ mức 4,4% GDP năm 2011 lên mức 6,1%GDP năm 2015, 4,95% GDP năm 2016 luôn cao hơn hoặc tiệm cận giới hạn 5% theo quy định của Chiến lược nợ cơng và nợ nước ngồi của quốc gia giai đoạn 2011-2020 và
tầm nhìn đến 2030. Tuy nhiên, năm 2017 mức bội chi đã giảm mạnh xuống 3,48%GDP và mức bội chi theo dự tốn năm 2018 là 3,7%GDP (204 nghìn tỷ đồng). Do bội chi tăng cao, làm nợ công cũng tăng nhanh trong giai đoạn 2011-2017 tiệm cận giới hạn 65% theo quy định. Trong đó năm 2016 dư nợ CP đạt 52,6%GDP, cao hơn giới hạn 50%GDP theo quy định (11/2016 QH đã điều chỉnh giới hạn lên 54%GDP).
+ Hạn chế về phân bổ, sử dụng vốn: thứ nhất, cịn tình trạng chậm trễ trong giải ngân vốn nguồn vốn TPCP và nguồn vốn ODA. Dù đã qua nửa năm 2018, nhưng tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công chưa đạt được kế hoạch được giao, nhất là giải ngân nguồn vốn TPCP. Việc giải ngân vốn nợ công thấp là nguyên nhân cơ bản gây khó khăn cho cơng tác thu NSNN. Nếu khơng có các giải pháp thúc đẩy tiến độ giải ngân, tăng trưởng của nền kinh tế sẽ bị ảnh hưởng, trong khi tỷ lệ và nghĩa vụ trả nợ cơng ngày càng có nguy cơ tăng cao. Thứ hai, hiệu quả đầu tư thấp, thể hiện qua chỉ số ICOR: hệ số ICOR của Việt Nam hiện đang ở mức rất cao. Cụ thể, giai đoạn 2001 - 2005, ICOR của Việt Nam là 4,88, sau đó tăng lên 6,96 vào giai đoạn 2006 - 2010 và giảm nhẹ xuống 6,91 vào giai đoạn 2011 - 2017.
+ Hạn chế trong trả nợ vay: áp lực trả nợ đang ngày càng tăng mặc dù vẫn dưới mức 25%/tổng thu NSNN theo quy định, song về mặt trung và dài hạn vẫn tiềm ẩn nhiều rủi ro cho an tồn nợ cơng và an ninh tài chính quốc gia. Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của CP (chưa tính cho vay lại, vay đảo nợ) tăng từ 100 nghìn tỷ đồng năm 2011 lên 153,8 nghìn tỷ đồng năm 2016. CP vay nợ ngắn hạn nhiều, chủ yếu bằng trái phiếu kỳ hạn 1-3 năm mà phần lớn nhà đầu tư mua TPCP là các NHTM và họ thường có vốn ngắn hạn là chủ yếu, do kỳ hạn tiền gửi của người dân phần lớn là ngắn hạn. Năm 2016, chỉ tiêu nghĩa vụ trả nợ của CP chiếm 14,7% tổng thu NSNN và nếu tính