Chương 1 : LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN LÝ NỢ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
1.2. QUẢN LÝ NỢ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
1.2.1. Khái niệm, mục tiêu, nguyên tắc, công cụ, phương thức quản lý nợ
1.2.1. Khái niệm, mục tiêu, nguyên tắc, công cụ, phương thức quản lý nợchính quyền địa phương chính quyền địa phương
1.2.1.1. Khái niệm quản lý nợ chính quyền địa phương
Khái niệm quản lý có thể tiếp cận theo lý thuyết hệ thống, lý thuyết quyết định, toán học, kinh nghiệm thực hành, tâm lý học và xã hội học. Theo lý thuyết hệ thống, quản lý được xem xét như một hệ thống mà bản thân nó được lập nên từ các hệ thống con, bao gồm hệ thống kế hoạch, hệ thống tổ chức, hệ thống kiểm tra và nhiều hệ thống khác. Các hệ thống con có mối liên hệ tương hỗ hoặc phụ thuộc lẫn nhau để hình thành nên một thể thống nhất hồn chỉnh. Ngồi ra, quản lý cịn được các nhà khoa học tiếp cận theo các chức năng chủ yếu của người quản lý, gồm một quy trình với các bước lập kế hoạch, tổ chức
thực hiện và kiểm tra giám sát. Đây là cách tiếp cận toàn diện, logic, thực tiễn, tập trung vào những cơng việc chính yếu mà cấp quản lý thường làm theo chức năng, nhiệm vụ của họ [1], [53].
Quản lý nợ CQĐP, với cách tiếp cận như trên, là một quy trình gồm các bước lập kế hoạch, tổ chức thực hiện, kiểm tra vay, trả nợ CQĐP nhằm đáp ứng các mục tiêu mà địa phương và Chính phủ đặt ra. Bên cạnh đó, CQTW cịn quản lý, giám sát nợ CQĐP nhằm đảm bảo các mục tiêu đã định, tuân thủ theo khuôn khổ pháp lý về quản lý nợ. Trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô, quản lý nợ CQĐP cần đảm bảo quy mô, tốc độ tăng trưởng nợ an tồn, có khả năng thanh tốn trong nhiều tình huống khác nhau nhưng vẫn đáp ứng được các mục tiêu về quản lý nợ. Nói cách khác, quản lý nợ CQĐP là một tiến trình thiết lập và thực thi các chiến lược, chương trình, kế hoạch nợ của địa phương nhằm huy động một lượng vốn theo yêu cầu với chi phí phù hợp, đảm bảo thanh tốn các khoản nợ đến hạn cũng như các yêu cầu khác mà CQĐP và CQTW đặt ra.
Trên cơ sở nghiên cứu trên, xuất phát từ cách tiếp cận quản lý theo lý thuyết hệ thống, với quan điểm nợ CQĐP là một cấu phần của nợ công và chịu sự quản lý của CQTW, để phục vụ mục tiêu và phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án “Quản lý nợ chính quyền địa phương ở Việt Nam”, NCS đưa ra khái niệm quản lý nợ CQĐP như sau:
“Quản lý nợ CQĐP là một quy trình gồm các bước lập kế hoạch, tổ chức thực hiện, giám sát vay, trả nợ CQĐP nhằm đáp ứng các mục tiêu của địa phương và Chính phủ về quản lý nợ CQĐP”.
1.2.1.2. Mục tiêu quản lý nợ chính quyền địa phương
Mục tiêu, theo nghĩa chung nhất, là tiêu đích mà mọi hoạt động hướng tới, là điểm cuối cùng mà một quy trình quản lý cần đạt được với chi phí thấp
nhất về nguồn lực. Các mục tiêu được xác định rõ ràng; được phân chia thành mục tiêu ngắn, trung và dài hạn; được phân cấp theo mức độ quan trọng trên cơ sở đánh giá thứ tự ưu tiên; được gắn với các chiến lược, chương trình, kế hoạch sẽ hình thành nên một hệ thống các kết quả mong muốn [1], [53].
Mục tiêu quản lý nợ CQĐP, trong chiều dài phát triển của nền tài chính, đã có những thay đổi theo từng thời kỳ. Giai đoạn đầu, mục tiêu quản lý nợ CQĐP chỉ dừng ở việc đáp ứng nhu cầu huy động vốn vay để thực hiện các mục tiêu KTXH của địa phương; đến nay, mục tiêu quản lý nợ CQĐP được mở rộng và hướng tới tính hiệu quả cũng như an tồn nợ, yêu cầu các nghĩa vụ thanh toán phải được thực hiện, địa phương khơng rơi vào tình trạng vỡ nợ. Mục tiêu quản lý nợ CQĐP được coi như những mỏ neo, đóng vai trị quan trọng trong việc đảm bảo quản lý nợ CQĐP hiệu quả.
Mục tiêu quản lý nợ CQĐP cần đảm bảo:
Thứ nhất, đáp ứng nhu cầu huy động vốn vay.
Chiến lược, chương trình, kế hoạch vay, trả nợ cần được lập trên cơ sở đảm bảo địa phương tiếp cận với nhiều nguồn vốn nhất có thể thơng qua mở rộng mạng lưới các nhà đầu tư cũng như phát triển đa dạng các công cụ nợ. Trong bối cảnh nhu cầu huy động vốn của địa phương ngày càng gia tăng, việc phát triển đa dạng các công cụ huy động vốn khác nhau vừa đáp ứng nhu cầu vốn vay, vừa giảm thiểu tối đa rủi ro trong vay nợ nếu có.
Thứ hai, thực hiện các nghĩa vụ thanh tốn nợ.
Chiến lược, chương trình, kế hoạch vay, trả nợ cần đảm bảo các nghĩa vụ thanh tốn nợ có chi phí thấp nhất với mức độ rủi ro phù hợp. Theo đó, các chi phí phát sinh (biến động tỷ giá, lãi suất, ưu đãi về thuế, điều kiện ràng buộc của khoản vay,…) cần được tính tốn để đảm bảo chi phí tổng thể của từng dự án và tồn bộ danh mục nợ thấp nhất hoặc tối ưu. Ngoài ra, cần đánh giá mức độ
rủi ro thông qua xác định các mục tiêu cụ thể về cơ cấu nợ, lãi suất, kỳ hạn,... để xây dựng các phương án phản ứng chính sách tương ứng với từng loại rủi ro và chi phí phát sinh nhằm đảm bảo thực hiện các nghĩa vụ thanh tốn nợ.
Thứ ba, đảm bảo an tồn nợ.
Chiến lược, chương trình, kế hoạch vay, trả nợ cần thiết lập để đảm bảo địa phương khơng rơi vào tình trạng vỡ nợ. Nợ CQĐP là một cấu phần của nợ công, khi địa phương mất khả năng trả nợ sẽ ảnh hưởng đến hệ số tín nhiệm quốc gia; vì vậy, CQTW cần quản lý nợ CQĐP thông qua cơ chế chính sách, cơng cụ giám sát nợ nhằm đảm bảo an tồn nợ CQĐP, địa phương khơng rơi vào tình trạng mất khả năng thanh tốn nhưng vẫn đủ dư địa chính sách trong huy động vốn để tài trợ cho nhu cầu đầu tư phát triển của địa phương.
Như vậy, qua các phân tích trên có thể nhận định rằng, mục tiêu quản lý nợ CQĐP là đáp ứng nhu cầu huy động vốn vay, thực hiện các nghĩa vụ thanh toán nợ và đảm bảo an toàn nợ CQĐP.
1.2.1.3. Nguyên tắc quản lý nợ chính quyền địa phương
Nguyên tắc là “ngọn đèn” dẫn lối đối với các cấp quản lý, là “chân lý cơ bản” có khả năng áp dụng, là những “điều cơ bản định ra, nhất thiết phải tuân theo” trong hoạt động quản lý. Đối với mỗi góc độ tiếp cận quản lý khác nhau sẽ có những nguyên tắc quản lý khác nhau. Tuy nhiên nhìn chung, nguyên tắc quản lý phải đảm bảo tính khách quan, bao quát, ổn định, định hướng và làm cơ sở nền tảng cho hoạt động quản lý [1], [53].
Nguyên tắc quản lý nợ CQĐP, về cơ bản, cũng tuân theo các nguyên tắc chung về quản lý nhưng bên cạnh đó cũng có những nguyên tắc riêng mang tính đặc thù để phù hợp mục tiêu quản lý nợ của từng giai đoạn cụ thể. Trên cơ sở đó, NCS sinh đưa ra sáu nguyên tắc quản lý nợ CQĐP như sau:
Theo nguyên tắc này, ngân sách cao hơn khơng hỗ trợ tài chính cho ngân sách thấp hơn; hay nói cách khác, CQTW khơng chịu trách nhiệm đối với các khoản nợ của CQĐP. Điều này nhằm đảm bảo CQĐP chịu trách nhiệm trong việc đề xuất các dự án và nguồn vốn vay. Việc bảo lãnh của CQTW đối với CQĐP được coi là phá vỡ nguyên tắc cam kết không hỗ trợ tài chính và làm giảm mức độ tín nhiệm của địa phương. Tuy nhiên, để thực hiện nguyên tắc này, CQĐP cần có các nguồn lực riêng từ thuế, phí, tài sản tài chính, đất đai,… để thực hiện nghĩa vụ trả nợ của CQĐP.
Thứ hai, nguyên tắc bình đẳng trong vay nợ.
Nguyên tắc bình đẳng trong vay nợ yêu cầu áp dụng tất cả các quy tắc thị trường trong hoạt động vay, trả nợ của CQĐP; nghĩa là coi CQĐP là một thực thể độc lập và bình đẳng trong mối quan hệ tương quan so sánh với các chủ thể đi vay trên thị trường. Một số hoạt động vay, trả nợ trên thị trường có thể bao gồm cầm cố, thế chấp tài sản đảm bảo, bắt buộc xếp hạng tín nhiệm, các tổ chức cho vay đánh giá và khảo sát khả năng trả nợ,… Cũng giống như nguyên tắc cam kết khơng hỗ trợ tài chính, ngun tắc bình đẳng trong vay nợ cũng đặt ra yêu cầu CQĐP phải có các nguồn lực riêng để đảm bảo khả năng trả nợ của CQĐP.
Thứ ba, nguyên tắc thực hiện quy trình quản lý nợ.
Nguyên tắc được thiết lập trên cở sở tiếp cận quản lý từ góc độ quy trình quản lý, theo đó quản lý nợ CQĐP được thực hiện theo một tiến trình gồm các bước lập kế hoạch, tổ chức thực hiện và giám sát vay, trả nợ CQĐP. Trong mỗi bước lại có các ngun tắc cụ thể sao cho chương trình, kế hoạch vay trả, nợ CQĐP phù hợp với chiến lược nợ quốc gia, phù hợp với dự báo tình hình KTXH, khả năng cân đối ngân sách và hạn mức vay nợ của địa phương, nhằm đảm bảo mục tiêu an tồn nợ CQĐP và an ninh tài chính quốc gia.
Thứ tư, nguyên tắc đảm bảo các chỉ tiêu nợ trong giới hạn cho phép.
Để đảm bảo các chỉ tiêu nợ trong giới hạn cho phép, việc xây dựng và ban hành một bộ chỉ tiêu giám sát nợ CQĐP là yêu cầu cần thiết. Trong bối cảnh nhu cầu đầu tư phát triển ngày càng lớn trong khi khả năng huy động nguồn vốn vay của địa phương hạn chế, bộ chỉ tiêu nợ sẽ là những chỉ báo cảnh báo để nhận diện những rủi ro về ngưỡng an tồn nợ CQĐP, qua đó các cấp quản lý nợ có những giải pháp để đảm bảo các chỉ tiêu nợ trong giới hạn an tồn, khơng để xảy ra tình trạng mất khả năng thanh tốn và giảm thiểu rủi ro tín dụng đối với CQTW trong trường hợp CQĐP vỡ nợ.
Thứ năm, nguyên tắc công khai, minh bạch trong quản lý nợ.
Nguyên tắc công khai, minh bạch yêu cầu các thông tin về quản lý nợ CQĐP như khuôn khổ pháp lý, chiến lược, kế hoạch vay, trả nợ, hạn mức vay nợ, dư nợ, cơ cấu, kỳ hạn, các biện pháp quản lý chi phí rủi ro,… được dễ dàng tiếp cận. Nguyên tắc này được thiết lập nhằm bảo vệ người đi vay cũng như người cho vay, hạn chế vấn đề bất đối xứng thông tin trên thị trường.
Thứ sáu, nguyên tắc xác định rõ vai trò của các cơ quan quản lý nợ.
Nguyên tắc quyền hạn tương xứng với trách nhiệm nhằm tăng tính trách nhiệm, giải trình của các cơ quan quản lý nợ CQĐP, tránh tình trạng chồng chéo, qua đó nâng cao năng lực quản lý nợ. Tuỳ thuộc vào đặc thù từng quốc gia, các nước có thể tổ chức một cơ quan độc lập với CQĐP hoặc trực thuộc CQĐP để thực hiện hoạt động quản lý nợ CQĐP. Các địa phương có thể bố trí một đơn vị đầu mối phụ trách thống nhất nợ CQĐP, từ khâu lập kế hoạch, tổ chức thực hiện và thống kê báo cáo nợ.
1.2.1.4. Công cụ quản lý nợ chính quyền địa phương
Để quản lý hoạt động kinh tế, chủ thể quản lý sử dụng các công cụ quản lý để đạt được các mục tiêu quản lý. Tương tự, chủ thể quản lý nợ sử dụng các
công cụ quản lý nợ CQĐP nhằm đảm bảo thực hiện mục tiêu quản lý nợ trong từng giai đoạn, từng thời kỳ cụ thể.
Về cơ bản, công cụ quản lý nợ CQĐP được chia thành 3 nhóm chính:
Nhóm các chỉ tiêu an tồn nợ: gồm các chỉ tiêu an tồn nợ do cấp có
thẩm quyền phê duyệt cho từng giai đoạn (hằng năm, trung hạn và dài hạn). Các chỉ tiêu được xác định căn cứ vào mục tiêu quản lý nợ của từng địa phương cũng như khả năng trả nợ của NSĐP trong từng giai đoạn, phù hợp với tình hình kinh tế vĩ mơ và trình độ quản lý.
Nhóm kế hoạch vay, trả nợ: gồm chiến lược quản lý nợ 10 năm; kế
hoạch vay, trả nợ 05 năm; chương trình quản lý nợ 03 năm và kế hoạch vay, trả nợ hàng năm. Chiến lược quản lý nợ 10 năm được xây dựng theo hướng tổng quát hóa, định ra đường lối, chủ trương lớn trong quản lý nợ; trong khi kế hoạch nợ cho từng giai đoạn 05 năm, 03 năm và hàng năm được cụ thể hóa từ chiến lược thành các nhiệm vụ cụ thể, xuyên suốt và chi tiết hóa theo nhiệm vụ được giao.
Nhóm hạn mức vay nợ: là hạn mức tối đa tổng mức vay của địa phương
phù hợp với mức bội chi và khả năng cân đối ngân sách để trả nợ. Đây là công cụ quản lý nợ cụ thể được áp dụng trong từng giai đoạn hoặc từng năm nhằm đảm bảo đạt được các mục tiêu quản lý nợ.
1.2.1.5. Phương thức quản lý nợ chính quyền địa phương
Phương thức quản lý là tổng thể các cách thức tác động có chủ đích của chủ thể quản lý lên đối tượng chịu quản lý. Đối với nợ CQĐP, phương thức quản lý nợ CQĐP tương đồng như phương pháp phân cấp quản lý ngân sách. Nợ CQĐP là một cấu phần của nợ cơng, do đó quản lý nợ CQĐP chịu ảnh hưởng và chi phối bởi quản lý nợ công và từ CQTW.
Phương thức quản lý nợ CQĐP gồm xây dựng kế hoạch, tổ chức thực hiện và giám sát, đánh giá thực hiện kế hoạch.
Xây dựng kế hoạch: bao gồm các bước như nghiên cứu, dự báo; thiết lập
các mục tiêu; xây dựng các phương án; đánh giá các phương án; lựa chọn phương án và ra quyết định.
Tổ chức thực hiện: sau khi kế hoạch được thông qua, các cơ quan chuyên
ngành xây dựng chương trình hành động cụ thể và tổ chức triển khai thực hiện. Trên cơ sở những nhiệm vụ và nội dung chủ yếu trong chương trình hành động, căn cứ chức năng nhiệm vụ, các cơ quan chuyên ngành xây dựng và cụ thể hóa thành các nhiệm vụ của mình.
Giám sát, đánh giá: kế hoạch được xây dựng trên những dự báo về bối
cảnh tương lai, những giả định chủ quan và ý chí của người làm kế hoạch. Tuy nhiên, trên thực tế, kế hoạch thường được triển khai với những điều kiện khơng hồn tồn giống như các dự báo và giả định đưa ra lúc ban đầu. Do đó, khi kế hoạch được triển khai thực hiện, cần tiến hành đánh giá để bảo đảm kế hoạch được điều hành một cách tốt nhất. Ngồi ra, dưới góc độ quản lý của CQTW đối với CQĐP, CQTW sử dụng cơ chế chính sách, các cơng cụ quản lý nợ để giám sát, đánh giá nợ của CQĐP nhằm đảm bảo mục tiêu QLNC nói chung và quản lý nợ CQĐP nói riêng.
Phương thức giám sát, đánh giá được phân theo các mốc thời gian:
Giám sát, đánh giá giữa kỳ: là việc đánh giá định kỳ tiến độ thực hiện kế
hoạch, kiểm tra tính phù hợp và khả năng tạo ra những đầu ra hoặc tác động mong đợi của kế hoạch.
Giám sát, đánh giá giữa kỳ: nhằm kiểm tra các giả thiết đã nêu trong kế
hoạch có giữ nguyên giá trị, giải thích nguyên nhân và đề xuất điều chỉnh để bảo đảm đạt được mục tiêu tổng quát và các chỉ tiêu kế hoạch đã đề ra.
Giám sát, đánh giá cuối kỳ: được tiến hành khi kết thúc kỳ kế hoạch
theo nhằm đảm bảo các mục tiêu trung hạn và dài hạn. Đánh giá cuối kỳ được xem xét đồng bộ và đầy đủ các mục tiêu, chỉ tiêu của kế hoạch từ huy động nguồn lực, phân bổ, sử dụng nguồn lực và kết quả hoạt động.