Nguồn: BTC, NCS tổng hợp và tính tốn
Chính sách đẩy mạnh cho vay lại CQĐP còn nhằm tăng cường sự chia sẻ của CQĐP với NSTW về nghĩa vụ trả nợ của địa phương, đồng thời tăng trách nhiệm của địa phương trong công tác vay, trả nợ. Chủ trương quản lý nợ của Chính phủ là giảm dần nợ nước ngồi trong cơ cấu nợ công, đồng thời đảm bảo các chỉ số nợ bền vững. Các chương trình, dự án đang triển khai đều thuộc nhiệm vụ chi của NSĐP, do đó để đảm bảo bền vững nợ cơng, Chính phủ u cầu các địa phương có trách nhiệm chia sẻ với NSTW về nghĩa vụ trả nợ cho nước ngoài để cơ cấu nguồn trả nợ nước ngoài dần thay đổi theo hướng giảm trả nợ từ NSTW và tăng dần tỷ trọng trả nợ từ NSĐP.
Giai đoạn 2011- 2020, tổng vốn huy động của CQĐP đối với khoản vay về cho vay lại của Chính phủ có xu hướng tăng. Dư nợ cho vay lại tăng từ mức 0,23% GDP năm 2015 lên 0,5% GDP năm 2020, tương ứng cơ cấu dư nợ tăng từ
phương có dư nợ vay từ nguồn vốn Chính phủ vay về cho vay lại. Địa phương vay nhiều nhất là thành phố Hồ Chí Minh, sau đó là thành phố Hà Nội, Vĩnh Phúc, Thái Bình, Thanh Hố, Nghệ An. Dự kiến nguồn vay này của CQĐP sẽ tiếp tục tăng trong giai đoạn tới.
b) Tổ chức thực hiện trả nợ chính quyền địa phương
Căn cứ dự tốn NSĐP về trả nợ gốc và nguồn trả nợ gốc; trả lãi, phí và chi phí các khoản vay được HĐND cấp tỉnh quyết định, STC chủ trì, phối hợp với cơ quan liên quan lập kế hoạch chi trả nợ gốc, lãi, phí và chi phí các khoản vay của CQĐP cấp tỉnh, gồm: Số trả nợ gốc và nguồn trả nợ gốc, lãi, phí và chi phí các khoản vay của CQĐP cấp tỉnh. Thời điểm trả, báo cáo UBND tỉnh xem xét, quyết định. Nguồn vay chủ yếu sử dụng từ nguồn vay mới và nguồn kết dư của ngân sách tỉnh, thành phố để trả nợ.
Đơn vị: nghìn tỷ đồng 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 UTH - 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 10,891.0 7,725.0 6,677.0 13,641.0 17,331.0 21,033.3 17,221.7 11,572.0 12,866.8 12,206.5 685.0 612.0 1,110.0 1,491.0 2,310.0 2,669.5 2,297.8 2,235.9 2,174.1 1,972.4 Trả gốc Trả lãi, phí Hình 2.11. Nghĩa vụ trả nợ của CQĐP, 2011-2020 Nguồn: BTC, NCS tổng hợp và tính tốn
Tổng trả nợ CQĐP giai đoạn 2011- 2020 khoảng 148,7 nghìn tỷ đồng, trong đó trả gốc là 74,9 nghìn tỷ đồng, trả nợ lãi và phí khoảng là 11,4 nghìn tỷ đồng (lãi suất trung bình cả giai đoạn khoảng 4%/năm). Nhìn chung, việc trả nợ của các địa phương tương đối đầy đủ và đúng hạn.
2.2.2.3. Giám sát vay, trả nợ chính quyền địa phương
a) Xây dựng khung pháp lý về quản lý nợ CQĐP đầy đủ, đồng bộ và đảm bảo tính tuân thủ.
Trong giai đoạn 2011- 2022, khung pháp lý của Việt Nam về quản lý nợ CQĐP đã từng bước được hoàn thiện.
Trước khi ban hành Luật QLNC số 29/2009/QH12, quy định về quản lý nợ CQĐP chủ yếu được lồng ghép tại Luật NSNN và các văn bản pháp lý liên quan. Trong giai đoạn này, bội chi NSĐP chưa được công nhận nhưng CQĐP được phép huy động nguồn vốn, không vượt quá 30%
vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh, để phục vụ mục tiêu phát triển KTXH. Khi ban hành, Luật QLNC số 29/2009/QH12 đã dành một chương (Chương V) về quản lý nợ CQĐP với những quy định rõ ràng hơn so với giai đoạn trước về mục đích, hình thức, điều kiện, tổ chức, sử dụng vốn vay, trả nợ của CQĐP. Sau đó, khung pháp lý về quản lý nợ CQĐP lại được hoàn thiện thêm một bước nữa với việc ban hành Luật QLNC số 20/2017/QH14 và Nghị định số 93/2018/NĐ-CP, thể hiện qua một số khía cạnh sau:
Thứ nhất, ban hành văn bản thống nhất quản lý nợ chính quyền
địa phương.
Nghị định số 93/2018/NĐ-CP quy định thống nhất và bao quát các nội dung về quản lý nợ CQĐP từ nguyên tắc, hình thức, điều kiện vay của CQĐP đến quy trình lập kế hoạch vay, trả nợ 05 năm; chương trình quản lý nợ 03 năm; kế hoạch vay, trả nợ hàng năm của địa phương; quy định về thực hiện vay, trả nợ; kế toán, kiểm tốn, báo cáo và cơng bố thơng tin nợ. Ngoài ra, nội dung về phát hành trái phiếu CQĐP được hoàn thiện theo hướng: thống nhất với Luật NSNN số 83/2015/QH13 về mục đích phát hành là sử dụng để bù đắp bội chi, trả nợ gốc của NSĐP; quy định bắt buộc địa phương xây dựng Đề án phát hành trái phiếu CQĐP báo cáo HĐND cấp tỉnh phê duyệt và gửi lấy ý kiến chấp thuận của BTC về điều kiện, điều khoản của trái phiếu trước khi tổ chức phát hành; tổ chức phát hành trái phiếu CQĐP theo phương thức đấu thầu, bảo lãnh phát hành theo quy định về phát hành trái phiếu Chính phủ.
Thứ hai, quy định về bội chi ngân sách địa phương và hạn mức dư nợ của
địa phương.
thành phố trực thuộc trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng cơng trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh đảm bảo, thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 05 năm đã được HĐND cấp tỉnh quyết định, nhưng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách năm dự tốn, thì được phép huy động vốn trong nước và phải cân đối ngân sách cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả hết nợ khi đến hạn.
Khi ban hành Luật QLNC số 20/2017/QH14, NSĐP cấp tỉnh được phép bội chi và hạn mức vay nợ căn cứ theo số thu được hưởng theo phân cấp. Điều này có nghĩa, phạm vi các khoản vay nợ của địa phương phải nằm trong mức dư nợ giới hạn của địa phương. Đồng thời, căn cứ xác định hạn mức vay nợ của địa phương được thay đổi, từ căn cứ trên nhu cầu vay cho đầu tư phát triển của địa phương (thơng qua tỷ lệ phần trăm dự tốn XDCB hàng năm) thành căn cứ trên khả năng chi trả của CQĐP (thông qua tỷ lệ phần trăm nguồn thu được hưởng theo phân cấp). Việc đưa ra căn cứ xác định hạn mức nợ địa phương được coi là một bước tiến trong cơng tác quản lý nợ CQĐP vì đã quy định cụ thể về ngưỡng giới hạn mà địa phương có thể vay trong khi vẫn đảm bảo tính an tồn nợ. Thay đổi trong quy định này, một mặt làm tăng mức độ chủ động trong vay nợ của CQĐP, khắc phục được tình trạng cào bằng trong huy động vốn vay, tạo điều kiện cho địa phương vay nợ theo khả năng chi trả; mặt khác góp phần tăng tính bền vững nợ của địa phương, hạn chế khả năng đầu tư dàn trải kém hiệu quả.
Thứ ba, làm rõ phạm vi vay nợ và phân định rõ chi trả nợ.
Khoản 1 Điều 38 Luật QLNC số 29/2009/QH12 quy định một trong những hình thức vay của CQĐP là “vay từ các nguồn tài chính hợp pháp khác theo quy định của pháp luật”, điều này dẫn đến khó khăn cho địa phương trong việc báo cáo, giải trình và tìm kiếm nguồn vay hợp pháp. Vấn đề này đã được điều chỉnh khi Điều 51 Luật QLNC số 20/2017/QH14 quy định, hình thức
vay của CQĐP gồm: phát hành trái phiếu CQĐP tại thị trường vốn trong nước, vay lại từ vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngồi, vay từ các nguồn tài chính khác trong nước theo quy định của pháp luật về NSNN. Điều 3 Nghị định số 93/2018/NĐ-CP quy định cụ thể hơn, theo đó hình thức vay của CQĐP gồm: phát hành trái phiếu CQĐP tại thị trường vốn trong nước; vay lại từ nguồn vốn ODA, vay ưu đãi ngồi nước của Chính phủ; vay trực tiếp từ các tổ chức tài chính, tổ chức tín dụng trong nước; vay ngân quỹ nhà nước; vay từ quỹ dự trữ tài chính. Bên cạnh phạm vi vay nợ, phạm vi trả nợ vay của CQĐP cũng đã phân định rõ chi trả nợ gốc, chi trả lãi, phí và chi phí khác liên quan đến khoản vay của CQĐP.
Thứ tư, quy định cụ thể về cho vay lại đối với địa phương.
Một số quy định về cho vay lại CQĐP được sửa đổi, bổ sung phù hợp với thực tiễn và khắc phục một số bất cập trong quản lý cho vay lại CQĐP giai đoạn trước khi Luật QLNC số 20/2017/QH14 được ban hành. Cụ thể: (i) Cơ chế cho vay lại được xác định theo các nhóm địa phương có cùng điều kiện phát triển KTXH, không phân tách nguồn vốn vay nước ngoài theo điều kiện vay như trước đây, tạo điều kiện cho các địa phương có thơng tin ngay từ khâu đề xuất sử dụng nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ và thuận lợi hơn để tính tốn phương án vay trả nợ khi huy động vốn. (ii) Các điều kiện để địa phương được vay lại nguồn vốn vay nước ngồi của Chính phủ được quy định cụ thể và mang tính thực tiễn, hài hịa với hệ thống văn bản pháp quy hiện hành. Ví dụ, quy định dự án phải nằm trong danh mục đầu tư công trung hạn, phải được phê duyệt chủ trương đầu tư là sự hài hòa giữa Luật QLNC với Luật đầu tư cơng, góp phần rút ngắn thời gian từ khi thẩm định cho vay lại đến khi ký kết Hiệp định vay vốn nước ngồi. (iii) Quy định CQĐP khơng có nợ quá hạn đối với nguồn vốn vay nước ngồi của Chính phủ (trên 180 ngày) khi vay mới, điều này
đặt ra yêu cầu CQĐP phải chủ động và có trách nhiệm hơn trong việc quản lý và sử dụng vốn vay nước ngồi của Chính phủ của địa phương. (iv) Quy trình và thủ tục vay lại nguồn vốn vay nước ngồi của Chính phủ được điều chỉnh trong Luật QLNC số 20/2017/QH14 rõ ràng hơn, đặc biệt bám sát vào chỉ tiêu an tồn nợ cơng ngay từ giai đoạn xem xét đề xuất của địa phương thông qua việc đánh giá tác động nợ công; mặt khác, căn cứ theo khả năng vay nợ của địa phương thông qua việc cập nhật tình hình nợ thực tế của địa phương ở các giai đoạn đề xuất, thẩm định đến thực hiện cho vay lại.
Thứ năm, quy định cụ thể về nhiệm vụ của cơ quan chuyên môn tại
địa phương.
Quy định cụ thể hơn về trách nhiệm của các cơ quan giúp UBND cấp tỉnh trong việc thực hiện các nhiệm vụ vay, trả nợ và quản lý nợ cũng như trách nhiệm trong việc bố trí, phân bổ các nguồn lực tài chính của địa phương để hồn trả các khoản nợ theo đúng cam kết với các cơ quan và tổ chức cho vay trong và ngoài nước, đặc biệt là các khoản vay lại của CQĐP từ nguồn vay nước ngồi của Chính phủ. Điều 18 Nghị định số 93/2018/NĐ-CP quy định, STC là cơ quan đầu mối giúp UBND cấp tỉnh thống nhất, quản lý nợ CQĐP. Các cơ quan chuyên môn khác thuộc UBND cấp tỉnh căn cứ chức năng, nhiệm vụ được giao, phối hợp với STC thực hiện nhiệm vụ quản lý nợ CQĐP từ khâu đề xuất các khoản vay, thực hiện vay, quản lý và sử dụng khoản vay theo quy định.
Như vậy, trên cơ sở khung pháp lý về quản lý nợ CQĐP do CQTW ban hành, các địa phương đã chủ động rà sốt các văn bản có liên quan để kịp thời triển khai tại địa phương cho phù hợp với quy định hiện hành và tình hình thực tiễn của địa phương. Để đảm bảo tính tuân thủ đối với các quy định về quản lý nợ CQĐP, ở cấp trung ương, vai trò giám sát của Quốc hội, các cấp trung ương được thể hiện qua các đoàn giám sát và giám sát hàng năm theo kế
hoạch, đột xuất. Ngoài ra, cấp trung ương cũng tăng cường công tác kiểm tra, giám sát ngay trong quá trình giải ngân đối với các dự án vay lại nhằm kịp thời phát hiện, xử lý các vấn đề có thể ảnh hưởng đến tình hình giải ngân và khả năng trả nợ của các dự án sử dụng vốn vay hoặc các dự án có nợ quá hạn. Ở cấp địa phương, việc ban hành Luật QLNC năm 2017 và Nghị định số 93/2018/NĐ-CP đã nâng cao vai trị giám sát của STC, theo đó STC là cơ quan đầu mối trong quản lý nợ tại địa phương, báo cáo UBND và HĐND tỉnh. Bên cạnh đó, vai trị của UBND cấp tỉnh, STC cũng được tăng cường, làm rõ tại Nghị định số 79/2021/NĐ-CP, khi UBND cấp tỉnh có vai trị là cơ quan chủ quản dự án của địa phương trong đề xuất dự án và chứng minh khả năng trả nợ của NSĐP; STC là đơn vị đầu mối thay mặt UBND cấp tỉnh trong việc quản lý và sử dụng vốn vay của địa phương.
b) Xây dựng các chỉ tiêu giám sát nợ chính quyền địa phương và đảm bảo tính tuân thủ
Hiện tại, Nghị định số 93/2018/NĐ-CP chưa quy định cụ thể các chỉ tiêu giám sát nợ CQĐP, do đó việc giám sát nợ CQĐP thơng qua các chỉ tiêu chưa được triển khai nhiều tại địa phương.
Bên cạnh đó, các địa phương cũng mới tập trung vào quản lý nợ và chưa chú ý nhiều đến quản lý rủi ro nợ. Lý do vì giai đoạn trước đây, đa số các địa phương đều nhận cấp phát phần vốn vay nước ngồi của Chính phủ nên phần lớn rủi ro thuộc về NSNN. Ngoài ra, do các khoản vay nước ngồi của Chính phủ cho vay lại CQĐP đều có tính chất ưu đãi cao hơn so với lãi suất vay trên thị trường nên phần lớn các địa phương chưa chú trọng trong việc xây dựng bộ phận quản lý rủi ro chuyên biệt.
c) Đảm bảo minh bạch nợ chính quyền địa phương
Minh bạch nợ CQĐP được thể hiện qua việc đảm bảo công khai thông tin về nợ và đảm bảo quy định rõ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nợ CQĐP.
Thứ nhất, đảm bảo công khai thông tin về nợ.
Hiện nay, thông tin về nợ CQĐP tại địa phương còn thực hiện theo phương thức thủ cơng, theo đó STC chỉ cập nhật số liệu theo báo cáo của các Sở chuyên ngành gửi đến, không theo dõi thành cơ sở dữ liệu nợ riêng; sau đó lưu giữ các thơng tin về nguồn vay nợ theo hình thức bản giấy và tổng hợp vào tệp excel trên máy tính. Vì vậy, STC mất nhiều thời gian để rà soát, tổng hợp số liệu về nợ do số liệu báo cáo không thống nhất; một số chương trình, dự án chưa dự kiến được kế hoạch giải ngân, kế hoạch vay chi tiết; các chương trình dự án phải quy đổi tỷ giá từ các loại nguyên tệ sang VNĐ,…. Điều này dẫn đến số liệu vay, trả nợ chưa được theo dõi, cập nhật đầy đủ, kịp thời nên cũng ảnh hưởng phần nào đến việc tổng hợp, công khai thông tin về nợ CQĐP.
Thứ hai, đảm bảo quy định rõ chức năng, nhiệm vụ của cơ quan quản lý
nợ tại địa phương.
Thực tế trước đây cho thấy, quản lý nợ CQĐP liên quan đến nhiều đơn vị (STC, Sở KH&ĐT, các Ban QLDA, chủ chương trình, dự án ODA, KBNN thành phố,...) nhưng chưa có cơ quan chuyên trách chịu trách nhiệm toàn diện về quản lý nợ, tham mưu tổng thể về vay, trả nợ CQĐP từ khâu lập kế hoạch, tổ chức thực hiện, giám sát. Việc đề xuất danh mục, dự án vay vốn của một số cơ quan, đơn vị chưa có sự phối hợp giữa các đơn vị để đánh giá tính hiệu quả, khả thi của khoản vay cũng như khả năng trả nợ của ngân sách. Từ khi ban hành Luật QLNC số 20/2017/QH14 và Nghị định số 93/2018/NĐ-CP, STC được giao là cơ quan đầu mối giúp UBND cấp tỉnh thống nhất, quản lý nợ của CQĐP. Trên cơ sở đó, các địa phương đã tập trung đầu mối quản lý nợ CQĐP cho STC và STC có nhiệm vụ tham mưu thống nhất quản lý nợ CQĐP và làm đầu mối phối hợp, theo dõi, đánh giá rủi ro nợ.