Chương 2 : THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NỢ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM
2.2. PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NỢ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở
2.2.2. Thực trạng thực hiện các nội dung quản lý nợ chính quyền địa
phương ở Việt Nam giai đoạn 2011- 2020
2.2.2.1. Lập kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương
Lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP là khâu đầu tiên và quan trọng nhất trong quy trình quản lý nợ CQĐP. Tại Việt Nam, quy định về lập kế hoạch vay, trả nợ 05 năm, 03 năm và hàng năm được quy định tại Luật QLNC số 20/2017/QH14 và cụ thể hóa tại Chương II Nghị định số 93/2018/NĐ-CP.
a) Kế hoạch vay, trả nợ của chính quyền địa phương
Theo quy định, địa phương phải lập kế hoạch vay, trả nợ của địa phương phân theo chuỗi thời gian, gồm: Kế hoạch vay, trả nợ 05 năm; Chương trình quản lý nợ 03 năm; và Kế hoạch vay, trả nợ hàng năm.
Kế hoạch vay, trả nợ 05 năm của CQĐP: là một bộ phận của kế hoạch tài chính 05 năm của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương do STC chủ trì lập, báo cáo UBND cấp tỉnh, trình HĐND cùng cấp cho ý kiến trước khi gửi BTC để tổng hợp. Kế hoạch vay, trả nợ 05 năm sau khi ban hành đóng vai trị là bước khởi đầu để xác định các chỉ tiêu nợ và mục tiêu quản lý nợ để đảm bảo an toàn và bền vững nợ trong giai đoạn 05 năm.
Chương trình quản lý nợ 03 năm của CQĐP: là một bộ phận của kế hoạch tài chính, NSNN 03 năm của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương do STC chủ trì lập, báo cáo UBND cấp tỉnh để xin ý kiến Thường trực HĐND cùng cấp trước khi gửi BTC để tổng hợp vào chương trình QLNC 03 năm, trình Thủ tướng Chính phủ quyết định. Chương trình quản lý nợ 03 năm của CQĐP cụ thể và bám sát thực tế hơn so với kế hoạch 05 năm; được lập trên cơ sở kế hoạch vay, trả nợ tổng thể 05 năm; được xây dựng theo hình thức cuốn chiếu hàng năm, gồm năm kế hoạch và 02 năm liền kề (STC xây dựng Kế hoạch vay, trả nợ hàng năm áp dụng cho năm kế hoạch, đồng thời cập nhật cho 02 năm tiếp theo). Do tính cuốn chiếu theo năm nên các chỉ tiêu nợ cho 02 năm kế hoạch trong Chương trình quản lý nợ 03 năm sẽ đóng vai trị định hướng và tham khảo cho cấp có thẩm quyền ra quyết định phê duyệt.
Kế hoạch vay, trả nợ hàng năm của CQĐP: là một bộ phận của Chương trình quản lý nợ 03 năm, được CQĐP xây dựng hàng năm để dự kiến chi tiết tổng mức vay và trả nợ trong năm của địa phương. Kế hoạch vay, trả nợ hàng năm được lập cùng thời gian lập dự toán NSNN hàng năm do STC chủ trì lập, báo cáo UBND, trình HĐND cho ý kiến và gửi BTC tổng hợp. Đây được coi là bản kế hoạch chi tiết nhất về nợ CQĐP hàng năm, khi đánh giá việc thực hiện kế
dự án của địa phương trong năm. Nếu như Kế hoạch vay, trả nợ 05 năm và Chương trình quản lý nợ 03 năm đóng vai trị là một khung hướng dẫn thì Kế hoạch vay, trả nợ hàng năm là công cụ điều tiết và là chỉ tiêu chính cho các mục tiêu vay, trả nợ của địa phương trong năm.
b) Phương pháp lập kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương
Lập kế hoạch vay, trả nợ 05 năm, 03 năm và hàng năm của địa phương được căn cứ theo quy định tại Luật QLNC số 20/2017/QH14 (có hiệu lực từ 01/7/2018), được thực hiện trong thời gian lập dự toán cho năm ngân sách 2019, 2020. Kế hoạch vay, trả nợ 05 năm được các địa phương triển khai thực hiện cho xây dựng kế hoạch giai đoạn 2021-2025. Theo quy định, các địa phương phải bắt đầu lập Kế hoạch vay, trả nợ 05 năm và Kế hoạch tài chính 05 năm từ năm thứ tư của giai đoạn 05 năm (tức là năm 2019) và hoàn thiện để gửi BTC trước ngày 20 tháng 7 năm 2020. Tuy nhiên, do lần đầu tiên thực hiện theo quy định tại Nghị định số 93/2018/NĐ-CP, nhiều địa phương lúng túng và chậm trễ trong việc xây dựng kế hoạch 05 năm vì chưa hồn tồn hiểu rõ về quy trình thủ tục xây dựng kế hoạch. Vì vậy, CQTW (cụ thể là BTC) đã hướng dẫn CQĐP lập kế hoạch vay, trả nợ của CQĐP thông qua các hội thảo, hội nghị.
c) Căn cứ lập kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương
Căn cứ lập kế hoạch 05 năm, 03 năm, hàng năm được quy định tại khoản 2 Điều 4, Điều 5, Điều 6 Nghị định số 93/2018/NĐ-CP, cụ thể:
Kế hoạch vay, trả nợ 05 năm được căn cứ trên cơ sở: Tình hình thực hiện kế hoạch phát triển KTXH 05 năm, kế hoạch tài chính 05 năm, kế hoạch đầu tư công trung hạn, kế hoạch vay, trả nợ 05 năm giai đoạn trước của địa phương. Mục tiêu, chỉ tiêu, định hướng phát triển KTXH, tài chính, NSNN trong Chiến
lược quốc gia, kế hoạch phát triển KTXH 05 năm; các chiến lược về tài chính, nợ cơng, cải cách hệ thống thuế; và những mục tiêu, chỉ tiêu, định hướng phát triển KTXH trong thời gian 05 năm kế hoạch của địa phương; quy hoạch tổng thể phát triển KTXH đã được phê duyệt của địa phương. Dự báo tình hình KTXH có ảnh hưởng đến khả năng huy động và nhu cầu sử dụng các nguồn lực tài chính, NSNN của địa phương trong thời gian 05 năm kế hoạch. Quy định của pháp luật về tài chính, NSNN, bao gồm cả cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTW và NSĐP, giữa các cấp CQĐP; định hướng sửa đổi, bổ sung, ban hành mới trong thời gian 05 năm kế hoạch. Chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, UBND cấp tỉnh về xây dựng kế hoạch phát triển KTXH và kế hoạch tài chính 05 năm.
Đối với chương trình quản lý nợ 03 năm, căn cứ gồm: Tình hình thực hiện kế hoạch KTXH, dự tốn NSNN, tình hình vay, trả nợ năm hiện hành của địa phương. Chiến lược quốc gia về phát triển KTXH; các chiến lược về tài chính, nợ cơng, cải cách hệ thống thuế; các kế hoạch 05 năm của quốc gia và địa phương về phát triển KTXH, kế hoạch đầu tư công trung hạn, hoặc mục tiêu, chỉ tiêu, định hướng phát triển KTXH 05 năm, kế hoạch đầu tư công trung hạn của địa phương giai đoạn sau. Dự báo các chỉ tiêu KTXH chủ yếu của địa phương trong thời gian 03 năm kế hoạch; dự kiến chi ngân sách các lĩnh vực được xác định trong kế hoạch tài chính NSNN 03 năm đã lập năm trước của địa phương. Quy định hiện hành và định hướng sửa đổi, bổ sung, ban hành mới quy định pháp luật về tài chính NSNN do trung ương và địa phương ban hành trong thời gian 03 năm kế hoạch. Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, hướng dẫn của BTC, Bộ KH&ĐT, chỉ đạo của UBND tỉnh về lập kế hoạch tài chính NSNN 03 năm.
Nhiệm vụ phát triển KTXH của địa phương; số dư nợ vay, hạn mức tối đa được phép vay và nghĩa vụ trả nợ theo cam kết; văn bản pháp luật của các cấp, cơ quan nhà nước có thẩm quyền hướng dẫn xây dựng kế hoạch phát triển KTXH và dự toán NSNN, vay và trả nợ năm sau; kế hoạch tài chính 05 năm, kế hoạch tài chính NSNN 03 năm, kế hoạch đầu tư cơng trung hạn nguồn NSNN; tình hình thực hiện NSNN, vay và trả nợ năm trước.
d) Yêu cầu lập kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương
Yêu cầu lập kế hoạch 05 năm, 03 năm, hàng năm được quy định tại khoản 3 Điều 4, Điều 5, Điều 6 Nghị định số 93/2018/NĐ-CP:
Kế hoạch vay, trả nợ 05 năm phải đảm bảo: Phù hợp với mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp đề ra trong Chiến lược quốc gia về phát triển KTXH; các chiến lược về tài chính, nợ cơng, cải cách hệ thống thuế; mục tiêu, chỉ tiêu, định hướng phát triển KTXH 05 năm kế hoạch của cả nước và của địa phương. Phù hợp với dự báo tình hình KTXH, khả năng cân đối nguồn thu NSNN, huy động và trả nợ, giới hạn an tồn tài chính quốc gia trong thời gian 05 năm kế hoạch. Phù hợp với các nguyên tắc cân đối, quản lý phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN, NSĐP, nguyên tắc quản lý an tồn nợ cơng, hạn mức dư nợ vay được phép của địa phương.
Chương trình quản lý nợ 03 năm của địa phương phải: Phù hợp với tình hình thực tế thực hiện mục tiêu, chỉ tiêu, định hướng phát triển KTXH và tài chính 05 năm và hằng năm; dự báo trong thời gian 03 năm kế hoạch. Đảm bảo các nguyên tắc về cân đối, quản lý, phân cấp ngân sách, QLNC theo quy định của Luật NSNN, Luật QLNC. Lập theo phương thức cuốn chiếu cho thời gian 03 năm, trong đó năm thứ nhất được sử dụng để tham khảo lập, trình, quyết định dự tốn NSNN, vay và trả nợ hằng năm.
Kế hoạch vay, trả nợ hằng năm của địa phương: Được lập trên cơ sở bảo đảm đã ký kết vay và cam kết trả các khoản nợ đến hạn của năm dự toán ngân sách. Dự toán vay bù đắp bội chi NSĐP phải căn cứ vào cân đối NSĐP, khả năng từng nguồn vay, khả năng trả nợ và trong giới hạn nợ quy định cho từng địa phương, giới hạn an tồn về nợ cơng theo nghị quyết của Quốc hội.
e) Nội dung lập kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương
Nội dung lập kế hoạch 05 năm, 03 năm, hàng năm được quy định tại khoản 4 Điều 4, Điều 5, Điều 6 Nghị định số 93/2018/NĐ-CP:
Kế hoạch vay, trả nợ 05 năm của địa phương gồm các nội dung: Đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch vay, trả nợ 05 năm giai đoạn trước, những kết quả đạt được, những hạn chế yếu kém và nguyên nhân, bài học kinh nghiệm. Căn cứ yêu cầu lập kế hoạch vay, trả nợ 05 năm của địa phương. Các chỉ tiêu lập kế hoạch vay, trả nợ 05 năm của CQĐP gồm: Hạn mức vay, dư nợ vay của CQĐP (dư nợ so với hạn mức được vay); dự kiến vay, trả nợ. Dự báo những rủi ro tác động đến các chỉ tiêu quản lý về nợ của CQĐP. Các giải pháp về chính sách và quản lý nhằm đảm bảo an toàn, bền vững nợ của CQĐP.
Chương trình quản lý nợ 03 năm của địa phương gồm: Đánh giá tình hình thực hiện việc quản lý nợ CQĐP năm hiện hành. Căn cứ, yêu cầu lập kế hoạch vay, trả nợ hằng năm của địa phương. Dự kiến hạn mức vay, dư nợ vay CQĐP; dự kiến vay, trả nợ trong năm kế hoạch và chi tiết cụ thể từng năm cho 02 năm tiếp theo. Dự kiến phương án vay, chi phí huy động; nghĩa vụ trả nợ và dự kiến nguồn trả nợ; rủi ro có thể phát sinh trong năm kế hoạch và chi tiết cụ thể từng năm cho 02 năm tiếp theo. Các giải pháp chủ yếu để thực
hiện chương trình đảm bảo an tồn, bền vững nợ CQĐP.
Kế hoạch vay, trả nợ hàng năm của địa phương gồm việc: Đánh giá tình hình thực hiện việc quản lý nợ CQĐP năm hiện hành. Dự kiến dư nợ vay, hạn mức còn được phép vay của CQĐP năm dự toán ngân sách. Dự kiến nhu cầu vay, nguồn vay, phương án vay, chi phí huy động; số vay để bù đắp bội chi, vay để trả nợ gốc; nghĩa vụ trả nợ và dự kiến nguồn trả nợ; rủi ro có thể phát sinh trong năm kế hoạch. Các giải pháp chủ yếu để thực hiện chương trình đảm bảo an tồn, bền vững nợ CQĐP.
f) Trình tự lập kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương
Trình tự lập kế hoạch vay, trả nợ 05 năm của địa phương được thực hiện theo khoản 5 Điều 4 Nghị định số 93/2018/NĐ-CP và khoản 2 Điều 9 Nghị định số 45/2017/NĐ-CP, cụ thể:
- Trước ngày 15 tháng 5 năm thứ tư của kế hoạch tài chính 05 năm giai đoạn trước, căn cứ chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc lập kế hoạch tài chính 05 năm giai đoạn sau, UBND cấp tỉnh chỉ đạo STC chủ trì, phối hợp với Sở KH&ĐT và các cơ quan, đơn vị có liên quan xây dựng kế hoạch tài chính 05 năm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giai đoạn sau.
- Trước ngày 30 tháng 11 năm thứ tư của kế hoạch tài chính 05 năm giai đoạn trước, UBND cấp tỉnh báo cáo Thường trực HĐND cùng cấp kế hoạch tài chính 05 năm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giai đoạn sau.
- Trước ngày 31 tháng 12 năm thứ tư của kế hoạch tài chính 05 năm giai đoạn trước, UBND cấp tỉnh gửi kế hoạch tài chính 05 năm của địa phương đã hồn chỉnh theo ý kiến của Thường trực HĐND cùng cấp để xin ý kiến BTC, Bộ KH&ĐT.
đoạn trước, UBND cấp tỉnh hoàn thiện kế hoạch tài chính 05 năm của địa phương gửi BTC, Bộ KH&ĐT cùng với tài liệu về dự toán NSNN hằng năm.
- Căn cứ ý kiến của BTC, Bộ KH&ĐT, UBND cấp tỉnh hồn chỉnh kế hoạch tài chính 05 năm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giai đoạn sau báo cáo HĐND cùng cấp xem xét, quyết định cùng thời điểm trình dự tốn ngân sách năm đầu thời kỳ kế hoạch 05 năm giai đoạn sau.
- Trước ngày 10 tháng 12 năm thứ 5 của kế hoạch tài chính 05 năm giai đoạn trước, căn cứ kế hoạch phát triển KTXH 05 năm giai đoạn sau của địa phương, HĐND cấp tỉnh xem xét, quyết định kế hoạch tài chính 05 năm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giai đoạn sau.
Trình tự lập chương trình quản lý nợ 03 năm của địa phương được quy định tại khoản 5 Điều 5 Nghị định số 93/2018/NĐ-CP và Điều 16, Điều 17 Nghị định số 45/2017/NĐ-CP về xây dựng chương trình quản lý nợ 03 năm của địa phương, cụ thể: STC chủ trì lập, báo cáo UBND cấp tỉnh để xin ý kiến Thường trực HĐND cùng cấp trước khi gửi BTC để tổng hợp vào chương trình QLNC 03 năm, trình Thủ tướng Chính phủ quyết định. Thời gian xây dựng kế hoạch vay, trả nợ 03 năm của địa phương trùng với thời gian thảo luận dự tốn NSNN hằng năm.
Trình tự lập Kế hoạch vay trả nợ hàng năm của địa phương được quy định tại Điều 6 Nghị định số 93/2018/NĐ-CP và Chương III Nghị định số 163/2016/NĐ-CP, theo đó: Hằng năm, STC chủ trì lập kế hoạch vay, trả nợ của CQĐP, báo cáo UBND cấp tỉnh, trình HĐND cùng cấp cho ý kiến trước khi gửi BTC để tổng hợp. Trường hợp do yêu cầu thời gian gửi báo cáo BTC về kế hoạch vay, trả nợ 05 năm của CQĐP khơng trùng với kỳ họp HĐND cấp tỉnh, thì UBND cấp tỉnh báo cáo Thường trực HĐND cùng cấp cho ý kiến trước khi gửi BTC để tổng hợp, báo cáo HĐND tại kỳ họp gần nhất. Thời gian xây dựng kế
hoạch vay, trả nợ hàng năm của địa phương trùng với thời gian xây dựng dự tốn ngân sách.
Ngồi các quy định nêu trên, lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP phải đảm bảo một số nội dung:
Thứ nhất, kế hoạch vay, trả nợ của CQĐP phải gắn chặt với kế hoạch tài
chính ngân sách và kế hoạch đầu tư công của địa phương. Điều này là do kế hoạch vay nợ của địa phương phải nằm trong hạn mức vay của địa phương theo quy định của Luật NSNN, đồng thời phải phù hợp với kế hoạch đầu tư công của địa phương. Đối với kế hoạch tài chính ngân sách, kế hoạch thu, chi và mức bội chi của địa phương sẽ được duyệt cho từng niên độ ngân sách và cho cả giai đoạn trung hạn; đây là cơ sở để STC xây dựng kế hoạch vay, trả nợ. Cịn đối với kế hoạch đầu tư cơng, các khoản vay được dùng để chi cho đầu tư phát triển. Luật QLNC số 20/2017/QH14 quy định, mục đích vay của CQĐP nhằm bù đắp bội chi NSĐP và để trả nợ gốc. Vì vậy, các dự án có trong kế hoạch vay, trả