3. Ý nghĩa của đề tài
1.4. Cơ chế, chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồ
1.4.1. Thời kỳtrước 1987
Trong thời kỳ các triều đại phong kiến trị vì đất nước, chính sách bồi
thường cho người bị thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất đã được xác lập và chủ
yếu tập trung vào bồi thường ruộng đất canh tác. Hình thức bồi thường chủ
yếu bằng tiền, mức bồi thường này được quy định chặt chẽ, tương xứng với thiệt hại của người bị thu hồi đất.
Giai đoạn thực dân Pháp xâm lược nước ta, ngồi một số Hiệp ước bất
bình đẳng để chiếm hữu đất, Nghị định của Toàn quyền Đông Dương ngày 17 tháng 01 năm 1913 là văn bản chính thức định ra những nguyên tắc nhượng
địa, núp dưới hình thức mua bán để chiếm đoạt đất đai.
Sau khi Cách mạng tháng Tám thành công, năm 1946 nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa đã ban hành Hiến pháp đầu tiên, trong đó chỉrõ: “Nhiệm vụ
của dân tộc ta trong giai đoạn này là phải bảo toàn lãnh thổ, giành độc lập hoàn toàn và kiến thiết quốc gia trên nền tảng dân chủ”. Ngày 14/12/1953, Luật Cải cách ruộng đất ra đời đã thủ tiêu quyền chiếm hữu ruộng đất của thực dân Pháp và tay sai ở Việt Nam, xóa bỏ chế độ phong kiến, chiếm hữu ruộng đất của giai cấp địa chủ, thực hiện chếđộ sở hữu ruộng đất của nông dân.
Ngày 14/4/1959, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Nghị định 151/TTg
quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất. Đây có thể coi là văn bản
pháp quy đầu tiên liên quan đến việc bồi thường và tái định cư bắt buộc ở Việt Nam. Ngày 06/7/1959, Liên bộ Uỷ ban Kế hoạch Nhà nước và Bộ Nội vụ ban
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn
hành Thông tư liên tịch số1424/TTLB hướng dẫn thi hành Nghị định 151/TTg với các nguyên tắc cơ bản như những người có ruộng đất bị trưng dụng được bồi thường và trong trường hợp cần thiết được giúp giải quyết công ăn việc làm; chỉ được trưng dụng số ruộng đất thật cần thiết, hết sức tiết kiệm ruộng đất cày cấy, trồng trọt; hết sức tránh những nơi dân cư đông đúc, nghĩa trang liệt sỹ, nhà thờ, chùa, đền. Cách bồi thường tốt nhất là vận động nông dân điều chỉnh hoặc nhượng ruộng đất cho người bị trưng dụng để họ tiếp tục sản xuất.
Trường hợp không thực hiện được như vậy, về đất sẽ được bồi thường bằng tiền từ 1 đến 4 năm sản lượng thường liên của ruộng đất bị trưng dụng. Mức bồi thường căn cứ thực tế ở từng nơi, đời sống nhân dân cao hay thấp, ruộng ít hay nhiều, tốt hay xấu mà định. Đối với ruộng đất bị đào để tu bổ đường sá,
làm đập thì tuỳtheo đất bịđào sâu hay nơng, sản lượng bị giảm nhiều hay ít mà
định mức bồi thường không quá 2 năm sản lượng thường niên.
Ngày 11/01/1970 Thủ tướng Chính phủ ban hành Thông tư số 1792/TTg quy định một sốđiểm tạm thời về bồi thường thiệt hại nhà cửa, đất
đai, cây cối hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế, mở rộng thành phố trên nguyên tắc “Phải đảm bảo thoả đáng quyền lợi kinh tế của hợp tác xã và của nhân dân”. Về mức bồi thường, Thông tư 1792/TTg quy định:
+ Đối với nhà cửa thì căn cứ vào giá trị sử dụng, diện tích mà định giá bồi thường.
+ Đối với đất đai, vùng đồng bằng chia làm 4 loại, vùng trung du đồi núi chia làm 5 loại, mỗi loại có giá tối thiểu và giá tối đa.
+ Đối với các loại cây lưu niên, việc bồi thường các cây ăn quả dài ngày và ngắn ngày phải căn cứ vào sản lượng thu hoạch hàng niên và thời hạn trồng, hoa lợi của mỗi loại cây đểquy định giá bồi thường.
Về thể thức bồi thường: trước hết là các ngành cơ quan xây dựng phải liên hệ với chính quyền các cấp để tiến hành cơng khai chính sách bồi thường với nhân dân, rồi căn cứ vào tài sản hiện có (nhà cửa, sản lượng thu hoạch
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Cơng nghệ thơng tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn thường niên và thời hạn hưởng lợi hoa màu) công sức bỏ ra khai phá và phân loại đất đai của địa phương mà định giá bồi thường cho phù hợp.
Sau khi thống nhất đất nước 1975, Hiến pháp 1980 ra đời, tại Điều 19
quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Pháp luật khơng quy định đất đai có
giá, tại Quyết định số 201/CP ngày 01/7/1980 của Hội đồng Chính phủ quy
định “khơng được phát canh thu tơ, cho thuê, cầm cố hoặc bán nhượng đất
dưới bất kỳ hình thức nào, không được dùng đất để thu những khoản lợi
không do lao động mà có...” Nhà nước cấp đất khơng thu tiền sử dụng đất, quan hệđất đai là quan hệ đơn thuần.
1.4.2. Thời kỳ 1987 đến 1993
Luật đất đai năm 1987 ra đời dựa trên quy định đất đai thuộc sở hữu
toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Tại Khoản 4 Điều 48 quy định:
“Đền bù thiệt hại thực tế cho người đang sử dụng đất bị thu hồi để giao cho mình, bồi hồn thành quả lao động và kết quả đầu tư đã làm tăng giá trị của
đất đó theo quy định của pháp luật.”
Ngày 31/5/1990 Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định số 186/HĐBT về bồi thường thiệt hại đất nơng nghiệp, đất có rừng để sử dụng vào mục đích khác. Căn cứ để tính mức bồi thường thiệt hại về đất nơng nghiệp và đất có rừng là diện tích, chất lượng và vị trí đất. Tồn bộ tiền bồi thường phải nộp vào ngân sách Nhà nước và được điều tiết theo phân cấp
ngân sách (Trung ương 30%, địa phương 70%) để sử dụng vào mục đích khai
hoang, phục hố và định canh, định cư cho nhân dân vùng bị thu hồi đất. Hiến pháp 1992 ra đời là bước ngoặt quan trọng trong việc xây dựng chính sách pháp luật đất đai nói chung và chính sách bồi thường, GPMB nói
riêng, trong đó quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý theo quy hoạch và pháp luật”; “Các tổ chức và cá nhân được Nhà
nước giao đất sử dụng lâu dài và được chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Cơng nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn
quốc hữu hoá”. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phịng, an ninh và vì lợi ích của quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi
thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường. Thể thức
trưng mua, trưng dụng do luật định”.
1.4.3. Thời kỳ 1993 đến 2003
* Luật Đất đai 1993 ra đời và có hiệu lực thi hành từ ngày 15/10/1993. Với các quy định tại Luật này thì “đất có giá” và người sử dụng đất có quyền
và nghĩa vụ cụ thể, trong đó: Tại Điều 12 quy định “Nhà nước xác định giá các loại đất để tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc
cho thuê đất. Tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại khi thu hồi
đất. Chính phủ quy định khung giá các loại đất đối với từng vùng theo thời
gian”; Điều 27 quy định “Trong từng trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh và vì lợi ích của quốc gia, lợi ích cơng cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại”.
Trên cơ sở Luật Đất đai 1993, Chính phủđã ban hành Nghị định 90/CP
ngày 17/8/1994 quy định về việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi
đất sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phịng, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng.
Để đáp ứng yêu cầu của xã hội và sự chuyển biến mạnh mẽ của nền
kinh tế, Quốc hội đã liên tục sửa đổi Luật đất đai vào các năm 1998 và 2001. Theo đó, Chính phủ và các bộ ngành đã ban hành các văn bản quy định về
chính sách bồi thường GPMB (Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 của Chính phủ về việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử
dụng vào mục đích an ninh quốc phịng, lợi ích quốc gia và lợi ích công cộng;
Thông tư 145/1998/TT-BTC ngày 04/11/1998 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghịđịnh 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 của Chính phủ).
Chính sách bồi thường GPMB theo quy định tại Nghị định 22/1998/NĐ-
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Cơng nghệ thơng tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn
hại; Đối tượng phải đền bù thiệt hại; Phạm vi áp dụng; Phạm vi đền bù thiệt hại
(Đền bù thiệt hại về đất cho tồn bộ diện tích đất thu hồi; Đền bù về tài sản hiện có; Trợ cấp đời sống và sản xuất cho những người phải di chuyển chỗ ở, di chuyển địa điểm sản xuất kinh doanh; Trả chi phí chuyển đổi nghề nghiệp
cho người có đất bị thu hồi mà phải chuyển nghề nghiệp; Trả các chi phí phục vụ trực tiếp cho việc tổ chức thực hiện đền bù, di chuyển, GPMB); Điều kiện
được đền bù thiệt hại vềđất; Giá đất để tính đền bù thiệt hại (trên cơ sởgiá đất của địa phương ban hành kèm theo quy định của Chính phủ nhân với hệ số K
để đảm bảo giá đất tính đền bù phù hợp với khả năng sinh lợi và giá chuyển
nhượng quyền sử dụng đất của địa phương); Tổ chức thực hiện; Cơ chế giải quyết khiếu nại, tốcáo, đối với các dự án khi bồi thường GPMB.v.v.
Quá trình triển khai Nghị định 22/1998/NĐ-CP cho thấy, sau khi Nhà
nước thu hồi đất và thực hiện bồi thường GPMB, người có đất thu hồi gặp rất nhiều khó khăn, đặc biệt là những người bị thu hồi hết đất sản xuất, phải chuyển sang ngành nghề khác. Với giá trị được bồi thường, người có đất bị
thu hồi khơng có khảnăng tạo lập nơi ở mới cũng như khơng có khả năng đầu
tư để chuyển sang ngành nghề khác. Như vậy, dưới tác động của cơ chế thị trường cùng với sốlượng dự án gia tăng, công tác bồi thường GPMB khi Nhà
nước thu hồi đất ngày càng trở nên khó khăn, phức tạp, thực tiễn địi hỏi phải có sựthay đổi về mặt chính sách, cơ chế, năng lực thể chế trong công tác này.
Đồng thời, Nhà nước cần có chính sách phù hợp về nhà ở, việc làm, lao
động …để giải quyết những vấn đềcó liên quan đến đời sống, dân sinh, kinh tế cộng đồng và ổn định xã hội. Sau nhiều năm triển khai thực hiện, quá trình của một số tổ chức quốc tế cho các dự án đầu tư phát triển (chủ yếu là các dự
án phát triển cơ sở hạ tầng). Nghị định 22/CP đã thể hiện tính bất cập trong việc áp dụng thi hành và có nhiều quy định khơng phù hợp với chính sách bồi
thường và TĐC của các tổ chức đó, phần nào hạn chế hiệu quảđầu tư, tiến độ
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn
phải có một văn bản pháp luật mới thay thế Nghịđịnh 22/1998/NĐ-CP.
* Luật sửa đổi một số điều của Luật Đất đai năm 1998 được Quốc hội thông qua ngày 02/12/1998. Về cơ bản, Luật Đất đai sửa đổi năm 1998 vẫn dựa trên nền tảng cơ bản của Luật cũ, chỉ bổ sung thêm một số điều liên quan
đến quyền của người sử dụng đất giao, đất thuê và các căn cứ, thời hạn giao
đất, cho thuê đất cho phù hợp với tình hình thực tế.
* Luật sửa đổi một số điều của Luật Đất đai ngày 29/6/2001 quy định cụ thể hơn về việc bồi thường thiệt hại và giải phóng mặt bằng, cụ thể:
- Trong trường hợp cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của
người sử dụng đất vào mục đích an ninh, quốc phịng, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng thì người bị thu hồi đất được bồi thường hoặc hỗ trợ. Việc bồi
thường hoặc hỗ trợ theo quy định của Chính phủ.
- Nhà nước có chính sách để ổn định đời sống cho người có đất bị thu hồi. Trong trường hợp người bị thu hồi đất phải di chuyển chỗở thì được mua nhà ở của Nhà nước hoặc được giao đất có thu tiền sử dụng đất để làm nhà ở. Trong trường hợp phương án bồi thường được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, được cơng bố cơng khai và có hiệu lực thi hành theo quy
định của pháp luật mà người bị thu hồi đất khơng thực hiện quyết định thu hồi
thì cơ quan quyết định thu hồi đất có quyền ra quyết định cưỡng chế. Trong
trường hợp Chính phủ ra quyết định thu hồi đất thì UBND tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương ra quyết định cưỡng chế.
- Trong trường hợp cộng đồng dân cư xây dựng cơng trình phục vụ lợi ích cơng cộng của cộng đồng theo quy hoạch bằng vốn do nhân dân đóng góp
hoặc Nhà nước có hỗ trợ thì việc bồi thường hoặc hỗ trợ cho người có đất
được sử dụng để xây dựng cơng trình do cộng đồng dân cư và người có đất đó
thoả thuận.
1.4.4. Thời kỳ từ 2003 đến tháng 7/2014
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn
của giai đoạn mới, Hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá
IX đã ra Nghị quyết về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong
thời kỳđẩy mạnh CNH-HĐH đất nước. Nghị quyết này là định hướng rất quan trọng để Quốc hội khố IX, kỳ họp thứ 4 thơng qua Luật Đất đai mới vào ngày 26/11/2003 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2004. Luật Đất đai năm 2003
có phạm vi điều chỉnh bao quát nhất, thể hiện đầy đủ hơn so với các Luật Đất
đai đã ban hành trước đó. Luật có rất nhiều nội dung mới, trong đó: Đã khắc phục cơ bản những bất cập trong chính sách pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi
Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng và phát triển kinh tế thơng qua cơ chế giá đất bồi
thường, chính sách tái định cư và hạn chế phạm vi dự án phải thu hồi đất. Vấn
đề bồi thường, GPMB và tái định cư cho người bị thu hồi đất được xác định là
người bị thu hồi loại đất nào thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu khơng có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu hồi. Đồng thời
cũng quy định rõ ràng chính sách hỗ trợ cho người dân bị thu hồi đất đai phải
tái định cư được đảm bảo cuộc sống, ổn định phát triển kinh tế, theo nguyên tắc Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương lập và thực hiện các dự án tái định cư trước khi thu hồi đất để bồi thường bằng nhà ở, đất ở cho người bị thu hồi đất ở mà phải di chuyển chỗ ở. Khu tái định cư được quy hoạch chung cho nhiều dự án trên cùng một địa bàn và phải có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ởcũ.
Sau khi Luật Đất đai 2003 được ban hành, Chính phủ, Bộ, ngành đã ban
hành hàng loạt các văn hướng dẫn thực hiện, đó là:
- Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai.