Một số kinh nghiệm quốc tế cho thấy những tác hại của tín dụng chỉ định. Cuộc khủng hoảng tài chính Đơng Á năm 1997–1998 có ngun nhân do cơ chế phân bổ tín dụng theo chỉ định làm cho cơ chế giám sát cho vay kém hiệu quả, dẫn đến việc đầu tƣ tràn lan, quá mức, hiệu quả sử dụng vốn xuống thấp, đồng thời tham nhũng gia tăng. Mặt khác, sự bảo lãnh ngầm của chính phủ thơng qua tín dụng chỉ định đã dẫn đến tâm lý ỷ lại của các ngân hàng, họ có động cơ thực hiện các hoạt động đầu tƣ rủi ro cao và theo đuổi các dự án khơng hiệu quả, có suất sinh lợi kỳ vọng thấp27.
Kinh nghiệm từ NHPT Nhật Bản (DBJ) cho thấy, trong những năm qua, mặc dù kết quả kinh doanh của Hãng hàng không quốc gia Nhật Bản (JAL) liên tục bị thua lỗ, tình hình tài chính cực kỳ khó khăn, nhƣng dƣới sự bảo lãnh của chính phủ Nhật Bản, DBJ vẫn cung cấp tín dụng thƣờng xuyên cho JAL, ngay cả khi đến trƣớc thời điểm JAL chính thức đệ đơn xin phá sản.
Bên cạnh đó, cho vay với lãi suất ƣu đãi sẽ tạo nên sự chênh lệch về lãi suất cho các đối tƣợng vay vốn, ảnh hƣởng đến sự công bằng của thị trƣờng vốn, đồng thời làm nảy sinh các vấn đề tiêu cực trong quá trình xem xét khoản vay. Bảng 1.4 cho thấy lãi suất huy động cao hơn lãi suất cho vay làm cho việc tiếp cận vay vốn tại VDB không phải là một việc dễ dàng, và chỉ có những doanh nghiệp có quan hệ tốt, hoặc những tổ chức có thế lực chính trị mới có khả năng tiếp cận đƣợc nguồn vốn giá rẻ tại VDB. Ngân hàng và các nhân viên của họ có thể xem xét khoản vay trên cơ sở vì động cơ và lợi ích cá nhân, từ đó thực hiện cho vay bất cẩn, không giám sát khoản vay tốt làm cho rủi ro tín dụng gia tăng. Một số khách hàng có tình hình tài chính khơng tốt nhƣng có nhiều mối quan hệ, hoặc có sự ủng hộ chính trị cũng sẽ tìm cách lập dự án thuộc đối tƣợng đƣợc vay vốn với lãi suất ƣu đãi ngay cả khi họ khơng có kinh nghiệm trong lĩnh vực hoạt động của dự án đó. Điều này sẽ dễ dẫn đến hiện tƣợng chạy bán dự án, làm sai lệch mục đích đầu tƣ, từ đó nguy cơ rủi ro tín dụng gia tăng.
27 Nguyễn Xuân Thành (2010), Khủng hoảng tài chính ở Đơng Á- Mơ hình khủng hoảng tài chính thế hệ thứ ba, bài giảng Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright (2009-2011).
Mặt khác, khi các ngân hàng buộc phải cung cấp tín dụng đến các doanh nghiệp đƣợc chính phủ ƣu tiên với lãi suất ƣu đãi thì chính phủ đã hấp thu một phần cung tín dụng sẵn có đối với những ngƣời vay tƣ nhân khơng đƣợc ƣu tiên, làm cho nguồn cung tín dụng khu vực tƣ nhân bị thu hẹp lại, lãi suất cho vay khu vực tƣ nhân tăng lên và khoản chênh lệch giữa lãi suất tiền gửi và lãi suất tiền vay càng rộng ra28
. Thực tế tại Việt Nam cho thấy, vào những thời điểm nguồn cung tín dụng hạn hẹp, chính phủ buộc phải thắt chặt tín dụng thì chênh lệch giữa lãi suất huy động và cho vay càng rộng ra. Hiện nay, lãi suất huy động tại các NHTM trung bình khoảng 14%, trong khi cho vay là 19%- 20%, mức chênh lệch 5%-6%, cao hơn so với thời điểm nguồn cung tín dụng ổn định nhƣ thời kỳ 2001-2005, mức chênh lệch chỉ khoảng chừng 2%-4%.
Thực tế tại Việt Nam, các ngân hàng thuộc sở hữu nhà nƣớc đều có tình trạng tín dụng chỉ định, tuy nhiên ở các NHTM nhà nƣớc thì mức độ này thấp hơn nhiều. Ngồi trƣờng hợp chỉ định cho vay đối với Vinashin mà báo chí đã đƣa tin, các ngân hàng này hầu nhƣ đƣợc toàn quyền tự chủ trong các quyết định tín dụng của mình. Trƣớc đây, BIDV cũng là ngân hàng cấp phát, cho vay chỉ định nhƣ VDB dƣới hình thức tín dụng theo kế hoạch nhà nƣớc và cũng đƣợc Bộ Tài chính cấp bù CLLS đối với hình thức cho vay này. Sau đó, khoảng năm 2000, BIDV tiến đến hoạt động thƣơng mại, khơng cịn phát sinh cho vay mới theo kế hoạch nhà nƣớc nữa, chuyển hình thức cho vay này sang Quỹ Hỗ trợ Phát triển, và bây giờ là VDB. Nhƣ vậy, với gánh nặng phải thực hiện cho vay chỉ định đã làm cho VDB gặp phải rủi ro tín dụng ở mức cao.
2.1.3. Thiếu kiểm tra, giám sát chặt chẽ
Việc kém an tồn tín dụng tại VDB cịn đến từ sự thiếu kiểm tra, giám sát chặt chẽ từ các cơ quan chức năng. Rất ít các hoạt động thanh tra, kiểm tra thƣờng xuyên của Bộ Tài chính hoặc của NHNN đối với các hoạt động tín dụng tại VDB.
28 D. O. Beim & C. W. Calomiris, Bản dịch của Kim Chi, hiệu đính Vũ Thành Tự Anh, “Ch.2: Áp chế tài chính và phát triển tài chính”, Các thị trường tài chính mới nổi, tr.19, Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright 2009-2011.
VDB chịu nhiều sự tác động, quy định riêng của chính phủ mà rất ít bị điều chỉnh và kiểm sốt bởi luật các tổ chức tín dụng vì luật này khơng quy định rõ chức năng giám sát NHPT mà chỉ nêu loại hình ngân hàng chính sách đƣợc chính phủ quản lý riêng. Theo điều 8 của quyết định thành lập, VDB chủ yếu chịu sự kiểm tra giám sát của Bộ Tài chính29. Bộ này có thầm quyền trình chính phủ ban hành các chính sách TDĐT và TDXK của nhà nƣớc, hƣớng dẫn thực hiện quy chế quản lý tài chính của NHPT, trình Thủ tƣớng chính phủ quyết định sửa đổi, bổ sung điều lệ tổ chức và hoạt động, quy chế quản lý tài chính, cũng nhƣ giám sát, kiểm tra, thanh tra các hoạt động của NHPT và làm đầu mối xử lý những vấn đề chung và những vấn đề liên ngành của NHPT trƣớc khi trình Thủ tƣớng chính phủ quyết định. Thế nhƣng, đối với lĩnh vực giám sát, thanh tra, kiểm tra các hoạt động của NHPT thì ở cấp độ tại các chi nhánh, chƣa thấy đƣợc sự thanh tra, kiểm tra của Bộ Tài chính (hay Sở Tài chính tại địa phƣơng) mà chủ yếu các chi nhánh chỉ đƣợc kiểm tra nội bộ từ hội sở chính VDB.
Trong khi đó NHNN có chức năng hƣớng dẫn NHPT thực hiện các nghiệp vụ có liên quan đến hoạt động TDĐT phát triển, TDXK và giám sát NHPT trong việc thực hiện các nghiệp vụ theo quy định của pháp luật. Nhƣ vậy việc giám sát của NHNN đối với
29 Xin xem thêm Phụ lục 1
Hình 2.3. Sơ đồ kiểm tra, giám sát hoạt động VDB
hoạt động tín dụng của VDB chỉ mang tính chung chung, khơng cụ thể rõ ràng. Hằng năm VDB ít chịu sự kiểm tra giám sát hoạt động tín dụng của NHNN. Ngồi đợt kiểm tra mảng hỗ trợ lãi suất 4% trong năm 2010, NHNN hầu nhƣ khơng thanh tra, kiểm tra các hoạt động tín dụng tại các chi nhánh VDB. Thậm chí trong mục hệ thống các tổ chức tín dụng trên trang thơng tin điện tử của NHNN cũng khơng có VDB trong danh sách. Mặt khác, sự thiếu kiểm tra giám sát còn do cơ cấu tổ chức chƣa hợp lý của VDB. Với cơ cấu tổ chức VDB nhƣ hiện nay, Phó Thống đốc NHNN, Thứ trƣởng Bộ Tài chính và Bộ KH&ĐT đồng thời kiêm nhiệm là thành viên HĐQL VDB, nghĩa là ngang hàng, thậm chí cịn có tiếng nói ít quan trọng hơn cả Chủ tịch và Tổng Giám đốc trong HĐQL. Trong khi những bộ này và VDB cũng đều thuộc sự quản lý của chính phủ, do đó điều này sẽ dẫn đến sự cả nể, xem VDB nhƣ ngƣời một nhà với chính các cơ quan quản lý chức năng, ảnh hƣởng khơng tốt đến q trình quản lý, kiểm tra, giám sát VDB của các cơ quan chức năng, làm cho hoạt động tín dụng tại VDB khơng đạt hiệu quả cao.
Ngồi ra, sự thiếu cơng khai, minh bạch thông tin các hoạt động của VDB cũng làm cho quá trình quản lý, kiểm tra và giám sát VDB của các cơ quan chức năng kém hiệu quả. Sự thiếu công khai, minh bạch đƣợc minh chứng cụ thể bằng văn bản thể hiện trong Điều lệ tổ chức và hoạt động của NHPT đã đƣợc chính phủ ban hành30
. Theo đó, điều 28 quy định “Cán bộ, nhân viên của NHPT và những ngƣời có liên quan khơng đƣợc tiết lộ bí mật các thơng tin về hoạt động của NHPT theo quy định của pháp luật”.
Nhƣ vậy, sự thiếu minh bạch hóa thể chế qua những quy định trên đây đã vơ hình chung tạo nên sự “cho phép” không minh bạch thông tin ngay từ cấp lãnh đạo cao nhất cho đến nhân viên của VDB. Do đó, với sự thiếu minh bạch thông tin, không lo sợ bị kiểm tra, giám sát chặt chẽ, cùng với tâm lý chủ quan, ỷ lại đã làm cho VDB hoạt động cho vay và quản lý tín dụng bất cẩn, lựa chọn khách hàng khơng tốt, cho vay các dự án rủi ro cao, từ đó dẫn đến sự bất an tồn trong hoạt động tín dụng gia tăng.
Nhƣ vậy, những phân tích và kinh nghiệm quốc tế trên cho thấy, sở hữu nhà nƣớc, tín dụng chỉ định và kiểm sốt lãi suất, cũng nhƣ sự thiếu kiểm tra giám sát sẽ làm VDB cho vay bất cẩn, từ đó xuất hiện nợ xấu khó có khả năng thu hồi.
2.2. Rủi ro tín dụng do cơ chế, quy trình hoạt động
Ngồi các rủi ro tín dụng có ngun nhân sâu xa từ vấn đề thể chế, chính sách của nhà nƣớc, VDB còn gặp phải những bất ổn trong hoạt động tín dụng xuất phát từ chính bản thân nội tại VDB do cơ chế hoạt động kém hiệu quả gây ra.
2.2.1. Mơ tả quy trình tín dụng tại VDB
Theo sổ tay tín dụng VDB ban hành năm 2008, tổ chức hoạt động cho vay đầu tƣ tại VDB đƣợc phân làm hai cấp, tại Hội sở chính và Chi nhánh.
Khách hàng có dự án vay vốn trực tiếp nộp hồ sơ tại phòng thẩm định chi nhánh VDB. Phòng này tổ chức thẩm định, phản hồi và yêu cầu khách hàng bổ sung hồ sơ nếu thấy
Sơ đồ 2.4. Tổ chức hoạt động cho vay đầu tƣ tại các Chi nhánh VDB
cần thiết, đồng thời phối hợp với các phòng nghiệp vụ liên quan thẩm định dự án, tổng hợp và trình lãnh đạo chi nhánh quyết định cho vay hay không đối các dự án phân cấp, hoặc trình Hội sở chính quyết định đối với các dự án khơng phân cấp. Phịng Kế hoạch phối hợp với các phòng liên quan và làm việc với khách hàng về cơ cấu vốn cho vay, tính tốn và cân đối khả năng đáp ứng nhu cầu vốn cho các dự án. Phịng Tín dụng có ý kiến tham gia thẩm định với phòng thẩm định về dự án vay vốn và tình hình tài chính của khách hàng vay, hoàn thiện các thủ tục vay vốn, yêu cầu khách hàng hoàn chỉnh hồ sơ theo yêu cầu của lãnh đạo chi nhánh và của Hội sở chính, đồng thời tổ chức thực hiện nghiệp vụ cho vay, giải ngân và quản lý vốn vay.
Tƣơng tự nhƣ mơ hình cho vay tại chi nhánh, quy trình cho vay tại hội sở chính đƣợc tổ chức từ các chi nhánh và sở giao dịch cho đến cấp lãnh đạo hội sở chính.
Sơ đồ 2.5. Tổ chức hoạt động cho vay đầu tƣ tại Hội sở chính VDB
Tuy nhiên có điểm khác biệt giữa hai quy trình này, đối với quy trình cho vay tại hội sở chính, chi nhánh chỉ tiếp nhận hồ sơ và thực hiện thẩm định sơ bộ, sau đó chuyển hồ sơ lên hội sở chính. Q trình thẩm định chính thức đều do các ban chức năng tại hội sở chính trực tiếp đảm nhận và trình lên Tổng Giám đốc VDB.
Mặc dù chia ra hai cấp quyết định cho vay nhƣ trên, các dự án đƣợc phân cấp thì thuộc thẩm quyền của chi nhánh, và các dự án không phân cấp do Tổng Giám đốc VDB quyết định, nhƣng nhìn chung, tồn bộ hoạt động tín dụng tại VDB đều do hội sở chính quyết định. Ngay cả đối với các dự án đã đƣợc phân cấp cho chi nhánh cũng phải xin ý kiến Tổng Giám đốc mới quyết định cho vay hay khơng, đồng thời trong q trình giải ngân và quản lý khoản vay cũng đều có ý kiến chỉ đạo của hội sở chính.
2.2.2. Những hạn chế, rủi ro trong quy trình tín dụng tại VDB
Theo quy chế cho vay, khách hàng vay vốn TDĐT phải có dự án thuộc danh mục theo nghị định 151 và 106 và phải có vốn tự có tối thiểu bằng 15% tổng số vốn đầu tƣ cố định của dự án, đồng thời đƣợc dùng tài sản hình thành từ vốn vay để bảo đảm tiền vay. Nếu tài sản hình thành từ vốn vay khơng đủ điều kiện bảo đảm tiền vay, khách hàng phải sử dụng tài sản hợp pháp khác để bảo đảm với giá trị tối thiểu bằng 15% tổng mức vay vốn. So với mức cho vay tại NHTM chỉ tối đa bằng 70% giá trị tài sản thế chấp (tức là tài sản thế chấp bằng 150% giá trị vốn vay) thì mức đảm bảo tại VDB là rất thấp, khơng an tồn tín dụng cho VDB.
Mặt khác, tài sản hình thành từ vốn vay cịn nằm ở tƣơng lai, chƣa thấy đƣợc, trong khi giá trị quyền sử dụng đất thì hầu nhƣ khơng có vì đất thực hiện dự án là đƣợc nhà nƣớc giao không thu tiền sử dụng đất nên tài sản hình thành từ vốn vay có tính thanh khoản rất thấp so với bất động sản và các loại tài sản có quyền sở hữu khác tại các NHTM. Nhƣ vậy, các biện pháp đảm bảo tiền vay tại VDB là không chắc chắn và kém an toàn,
đặc biệt khi khách hàng sử dụng vốn vay khơng đúng mục đích, hoặc chỉ sử dụng một phần vốn vay để đầu tƣ dự án thì tài sản hình thành từ vốn vay sẽ chẳng có giá trị bao nhiêu. Điều này sẽ tạo nên tâm lý chây ỳ và thiếu trách nhiệm của khách hàng vay vì họ hầu nhƣ khơng sợ mất tài sản khi vay vốn tại VDB.
Mặc dù VDB cũng có quy chế, quy trình nghiệp vụ tín dụng cụ thể nhƣng chƣa có tính hệ thống và chuẩn mực cao mà việc quyết định cho vay, thậm chí ngay cả trong quá trình giải ngân và quản lý khoản vay cũng luôn phải phụ thuộc rất nhiều vào ý kiến chỉ đạo và các văn bản điều hành từ cấp trên. Chi nhánh trông chờ các chỉ dẫn của hội sở chính, trong khi hội sở chính thì trơng chờ vào các chính sách và chỉ đạo từ phía chính phủ. Điều này đã làm cho tổ chức quản lý hoạt động của VDB không theo kịp với diễn biến thị trƣờng và của nền kinh tế, không đáp ứng nhu cầu vốn kịp thời và làm lỡ cơ hội đầu tƣ của khách hàng.
Về cơ cấu tổ chức, mặc dù VDB có nhiều bộ phận cùng làm nhiệm vụ liên quan đến tín dụng nhƣng phần lớn lại hoạt động chồng chéo lên nhau giữa bộ phận tín dụng, thẩm định và kế hoạch tổng hợp dẫn đến việc thiếu tinh thần trách nhiệm và tham mƣu kém hiệu quả. Trong khi đó lại khơng có bộ phận quản lý tín dụng riêng biệt để làm nhiệm vụ quản lý, kiểm soát và cảnh báo hoặc ngăn ngừa sớm các dự án và khách hàng có rủi ro cao. Bộ phận thẩm định giải quyết xong hồ sơ giai đoạn đầu là hầu nhƣ khơng cịn trách nhiệm với khoản vay nữa, phần còn lại là việc của tín dụng. Bộ phận tín dụng quản lý giải ngân, thu hồi nợ khoản vay cho đến khi trình xử lý nợ, xử lý tài sản hoặc khởi kiện ra tịa án (nếu có) mà khơng có bộ phận quản lý tín dụng để hỗ trợ.
Tâm lý chủ quan và ỷ lại cũng không tạo ra đủ động cơ để VDB thực hiện quản lý tín