Nguồn: Sở Tài chính tỉnh Vĩnh Long, năm 2014
Hình 3.2 thể hiện cơ cấu nguồn thu ngân sách cấp xã ở Vĩnh Long giai đoạn 2011 – 2013. Trong đó, khoản thu ngân sách cấp xã hưởng tỷ lệ phân chia 100% chiếm 3%; khoản thu phân chia theo tỷ lệ do HĐND tỉnh quy định chiếm 20% và khoản thu từ ngân sách cấp trên (thu trợ cấp) chiếm 77%.
Bảng 3.2 cho thấy tổng số thu chưa phân chia cho cấp xã năm 2011, 2012, 2013 lần lượt là 267,8 tỷ đồng; 281,0 tỷ đồng; 306,5 tỷ đồng. Tỷ lệ (%) phân chia
3%
20%
77%
Ngân sách cấp xã hưởng 100% Thu phân chia theo tỷ lệ % Thu trợ cấp
cho ngân sách cấp xã ngân sách xã được hưởng năm 2011, 2012, 2013 lần lượt là 17,2%; 18,3%; 14,5%. Tính bình qn cả giai đoạn 2011- 2013 thì tỷ lệ (%) phân chia cho ngân sách cấp xã là 16,6%/năm.
Bảng 3.2: Tỷ lệ (%) phân chia cho ngân sách cấp xã Vĩnh Long 2011 - 2013
Khoản mục Đvt 2011 2012 2013
Số thu chưa phân cho xã Tỷ đồng 267,8 281,0 306,5
Số thu xã hưởng theo tỷ lệ Tỷ đồng 46,2 51,5 44,5
Tỷ lệ phân chia cho xã % 17,2 18,3 14,5
Nguồn: Sở Tài chính tỉnh Vĩnh Long, năm 2014
Theo Luật NSNN năm 2002 thì tỷ lệ (%) phân chia cho ngân sách cấp xã được hưởng do HĐND cấp tỉnh quyết định, đồng thời Bộ Tài chính cho phép tỷ lệ (%) phân chia cho ngân sách cấp xã đối với một số khoản khuyến nghị là từ 70 – 100%; các khoản còn lại do HĐND cấp tỉnh quy định.
Bảng 3.3: Tỷ trọng các khoản thu phân chia cho ngân sách cấp xã tỉnh Vĩnh Long giai đoạn 2011 - 2013
Đvt: % Khoản thu Tỷ trọng Tỷ lệ phân chia thực tế cho cấp xã Vĩnh Long Tỷ lệ theo khuyến cáo của
Bộ Tài chính
Ngân sách xã hưởng 100% 1,92 100 100
Ngân sách xã hưởng 70 – 100% 6,05 70 - 100 70 – 100
Ngân sách xã hưởng tỷ lệ khác 92,03 7 - 15 Không quy định
Cộng chung 100,00 16,60
Nguồn: Sở Tài chính tỉnh Vĩnh Long, năm 2014
Đối với tỉnh Vĩnh Long thì tỷ lệ (%) phân chia cho ngân sách cấp xã giai đoạn 2011 - 2013 có được từ 3 nguồn (bảng 3.3):
Khoản thu ngân sách xã hưởng 100%: chiếm tỷ trọng rất nhỏ là 1,92% trong tổng số thu. Cấp xã được hưởng tỷ lệ thực tế là 100% đúng theo khuyến cáo của Bộ Tài chính.
Khoản thu ngân sách xã hưởng tỷ lệ từ 70 – 100%: khoản thu này chiếm tỷ trọng 6,05% trong tổng số thu. Cấp xã được hưởng tỷ lệ thực tế từ 70 - 100% đúng theo khuyến cáo của Bộ Tài chính.
Khoản thu xã hưởng tỷ lệ khác: chiếm tỷ trọng rất lớn đến 92,03%, khoản thu này HĐND cấp tỉnh chỉ cho phép hưởng tỷ lệ (%) phân chia cho cấp xã từ 7 – 15,00%. Tỷ lệ này Bộ Tài chính khơng khuyến cáo nên tỉnh thực hiện vẫn đúng theo quy định.
Như vậy, ngân sách cấp xã tỉnh Vĩnh Long được hưởng tỷ lệ (%) phân chia các khoản thu theo đúng quy định của Bộ Tài chính. Tuy nhiên, do các khoản thu có tỷ lệ phân chia cao (70% trở lên) chiếm tỷ trọng thấp (7,97% trong tổng nguồn thu) trong khi tỷ trọng các khoản thu còn lại lớn (chiếm tỷ trọng 92,03%) chỉ được hưởng tỷ lệ phân chia thấp (7-15%) dẫn đến tỷ lệ tỷ lệ (%) phân chia cho ngân sách cấp xã tỉnh Vĩnh Long giai đoạn 2011 – 2013 ở mức thấp là 16,6%. Như vậy, tỉnh Vĩnh Long thực hiện đúng quy định của Bộ Tài chính nhưng chưa phù hợp với khả năng tự cân đối của ngân sách cấp xã trên toàn tỉnh.
Nguồn thu ở cấp xã chủ yếu là thu phí, lệ phí, thu thuế nhà đất, chuyển quyền sử dụng đất, thuế mơn bài (bậc 1-3), lệ phí trước bạ nhà, đất; thuế giá trị gia tăng; thuế khoán hộ kinh doanh. Nhìn chung thu trợ cấp từ ngân sách cấp trên vẫn là khoản thu chủ yếu của ngân sách cấp xã tại Vĩnh Long (chiếm đến 77% tổng thu); điều này đặt ra nhiều vấn đề cần quan tâm hơn về cơ chế, chính sách, về đầu tư để tăng dần tỷ lệ các xã tự cân đối ngân sách, giảm dần số xã nhận trợ cấp từ ngân sách cấp trên.
Mức thu ngân sách bình quân một xã là 2,2 tỷ đồng/năm. Phường 4 của thành phố Vĩnh Long có số thu bình quân cao nhất 4,1 tỷ đồng/năm, xã có số thu thấp nhất là Đơng Bình của thị xã Bình Minh 1,2 tỷ đồng/năm
Nếu xét theo địa bàn huyện thì các xã thuộc huyện Vũng Liêm có tổng số thu ngân sách cao nhất 45,9 tỷ đồng/năm; các xã thuộc thị xã Bình Minh có tổng số thu ngân sách thấp nhất là 11,2 tỷ đồng/năm. Tính bình qn theo từng xã thì các
xã/phường thuộc thành phố Vĩnh Long có số thu bình quân cao nhất 2,6 tỷ đồng/xã/năm; các xã thuộc thị xã Bình Minh có số thu bình qn thấp nhất 1,9 tỷ đồng/xã/năm (bảng 3.4).
Bảng 3.4: Thu ngân sách xã theo địa bàn huyện giai đoạn 2011 - 2013
Đvt: tỷ đồng
Huyện Thu bình quân
huyện/năm Tỷ trọng (%) Số xã Thu bình quân xã/năm Bình Minh 11,2 4,7 6 1,9 Bình Tân 21,5 9,1 11 2,0 Trà Ơn 27,9 11,8 14 2,0 Tam Bình 36,7 15,5 17 2,2 Long Hồ 35,7 15,1 15 2,4 TP Vĩnh Long 28,9 12,2 11 2,6 Vũng Liêm 45,9 19,4 20 2,3 Măng Thít 29,4 12,4 13 2,3 Tổng 237,1 100,0 107 2,2
Nguồn: Sở Tài chính tỉnh Vĩnh Long, năm 2014
Thu bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên giai đoạn 2011 - 2013 mặc dù không biến động lớn nhưng ở mức rất cao (năm 2011: 182,6 tỷ đồng; năm 2012: 182,7 tỷ đồng; năm 2013: 182,8 tỷ đồng)2. Điều này cho thấy khả năng cân đối tổng thể ngân sách cấp xã ở Vĩnh Long kém.
3.2.1.2. Chi ngân sách xã giai đoạn 2011 - 2013
Tổng chi ngân sách cấp xã toàn tỉnh Vĩnh Long năm 2011, 2012, 2013 lần lượt là 235,6 tỷ đồng; 242,2 tỷ đồng; 233,6 tỷ đồng. Bình quân ngân sách cấp xã tỉnh Vĩnh Long chi 237,1 tỷ đồng/năm. Tương tự như nguồn thu, các xã thuộc huyện Vũng Liêm có tổng số chi lớn nhất là 45,9 tỷ đồng/huyện/năm và các xã thuộc thị xã Bình Minh có tổng số chi thấp nhất là 11,2 tỷ đồng/huyện/năm (bảng 3.5).
Bảng 3.5: Chi ngân sách xã theo địa bàn huyện giai đoạn 2011 - 2013 Đvt: tỷ đồng Đvt: tỷ đồng Khoản mục 2011 2012 2013 Bình quân Tổng chi 235,6 242,2 233,6 237,1 Bình Minh 11,0 11,5 11,1 11,2 Bình Tân 21,3 21,7 21,7 21,5 Trà Ơn 28,2 27,6 27,8 27,9 Tam Bình 35,6 37,0 37,3 36,7 Long Hồ 36,3 34,8 35,9 35,7 TP Vĩnh Long 29,5 33,3 23,9 28,9 Vũng Liêm 44,0 47,4 46,3 45,9 Măng Thít 29,7 28,9 29,6 29,4
Chia ra theo các xã thuộc:
Nguồn: Sở Tài chính tỉnh Vĩnh Long, năm 2014
3.2.2. Cân đối sách cấp xã Vĩnh Long giai đoạn 2011 - 2013
Theo số liệu sổ sách thì các năm 2011, 2012, 2013 ngân sách cấp xã Vĩnh Long đạt cân đối (tổng thu – tổng chi = 0). Tuy nhiên, cân đối này đạt được là nhờ vào khoản thu bổ sung từ ngân sách cấp trên rất lớn. Nếu loại trừ khoản thu bổ sung thì 107/107 xã đều khơng đạt tự cân đối (tổng thu – tổng chi < 0).
3.2.3. Khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã Vĩnh Long giai đoạn 2011 - 2013
Để đánh giá khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã ở tỉnh Vĩnh Long giai đoạn 2011 - 2013, các khoản thu bổ sung từ ngân sách cấp trên sẽ được loại trừ đi khi tính tốn. Do tỷ lệ (%) phân chia cho ngân sách cấp xã cho phép là 70 - 100% nên đề tài tiến hành xem xét khả năng cân đối tương ứng với các trường hợp tỷ lệ (%) phân chia cho ngân sách cấp xã thay đổi như sau:
Trường hợp 1: Tỷ lệ (%) phân chia cho ngân sách cấp xã đang áp dụng (bình quân 16,6%) theo số liệu thực tế thu thập được từ Sở Tài chính tỉnh Vĩnh Long.
áp dụng cho tất cả các xã.
Trường hợp 3: Điều chỉnh tỷ lệ (%) phân chia cho ngân sách cấp xã lên 100%, áp dụng cho tất cả các xã.
Kết quả tổng hợp từ bảng 3.6 cho thấy, với tỷ lệ (%) phân chia cho ngân sách cấp xã đang áp dụng 16,6% thì khơng xã nào đạt tự cân đối. Với tỷ lệ (%) phân chia cho ngân sách cấp xã 70% thì 28/107 xã (tỷ lệ 26,17%) đạt tự cân đối. Với tỷ lệ (%) phân chia cho ngân sách cấp xã100%, có 33/107 xã (tỷ lệ 30,84%) đạt tự cân đối.
Bảng 3.6: Danh sách xã đạt tự cân đối tương ứng với các tỷ lệ (%) phân chia cho ngân sách cấp xã Hiện tại 70% 100% 1 Cái Vồn Bình Minh 0 1 1 2 Đơng Bình Bình Minh 0 0 1 3 Thuận An Bình Minh 0 1 1
4 Lơc Hịa Long Hồ 0 1 1
5 Long Phước Long Hồ 0 0 1
6 Phú quới Long Hồ 0 0 1 7 Tân Hạnh Long Hồ 0 1 1 8 Thanh Đức Long Hồ 0 1 1 9 Thị Trấn Long Hồ 0 1 1 10 An Phước Măng Thít 0 1 1 11 Mỹ An Măng Thít 0 1 1 12 Mỹ Phước Măng Thít 0 1 1 13 Nhơn Phú Măng Thít 0 1 1
14 TT Cái Nhum Măng Thít 0 1 1
15 Song phú Tam Bình 0 1 1 16 TT Tam Bình Tam Bình 0 1 1 17 Tường Lộc Tam Bình 0 1 1 18 Phương 1 TP Vĩnh Long 0 1 1 19 Phường 2 TP Vĩnh Long 0 1 1 20 Phường 3 TP Vĩnh Long 0 1 1 21 Phường 4 TP Vĩnh Long 0 1 1 22 Phường 5 TP Vĩnh Long 0 1 1 23 Phương 8 TP Vĩnh Long 0 1 1 24 Phường 9 TP Vĩnh Long 0 1 1
25 Tân Ngãi TP Vĩnh Long 0 1 1
26 Trường An TP Vĩnh Long 0 1 1
27 Hựu Thành Trà Ôn 0 0 1
28 TT Trà Ôn Trà Ôn 0 1 1
29 Hiếu Phụng Vũng Liêm 0 1 1
30 Tân An Luông Vũng Liêm 0 1 1
31 Thị Trấn Vũng Liêm 0 1 1
32 Trung Hiếu Vũng Liêm 0 1 1
33 Trung Thành Vũng Liêm 0 0 1
Cộng 0 28 33
Tỷ lệ (%) 0 26,17 30,84
Tỷ lệ điều tiết
Stt Tên xã Huyện/TP
3.2.4. Những khó khăn, thách thức trong cơng tác quản lý và tự cân đối ngân sách cấp xã ở tỉnh Vĩnh Long sách cấp xã ở tỉnh Vĩnh Long
3.2.4.1. Về thiết kế hệ thống ngân sách
Hệ thống ngân sách ở nước ta được thiết kế “mang tính lồng ghép và có tính thứ bậc rất cao” nghĩa là ngân sách cấp trên phải “ôm” cả ngân sách cấp dưới và ngân sách cấp dưới là bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên. Mặc dù có ưu điểm là tập trung nguồn thu, nguồn lực tổng về một đầu mối, tránh phân tán, cục bộ theo từng địa phương và có thể điều hịa, điều tiết chung từ trung ương (TƯ) xuống địa phương theo từng địa phương, từng giai đoạn và yêu cầu đầu tư phát triển, nhất là ở những địa phương khó khăn, vùng sâu vùng xa. Những bất cập trong quản lý ngân sách theo kiểu lồng ghép này buộc ngân sách địa phương phụ thuộc ngân sách TƯ thì cịn dẫn đến tình trạng “khơng phải chịu trách nhiệm đến cùng” bởi TƯ không thể quản lý chặt chẽ, chi tiết ngân sách của địa phương, cịn địa phương cũng khơng phải chịu trách nhiệm hồn tồn khi có sai lầm trong quản lý ngân sách. Ngun nhân chính là địa phương chưa có quyền tự chủ tài chính3.
Luật NSNN 2002 quy định việc lập dự toán ngân sách hàng năm mà chưa quy định xây dựng kế hoạch tài chính, kế hoạch chi tiêu trung hạn. Trên thực tế khi quyết định các chính sách chi ngân sách, hoặc phê duyệt dự án đầu tư xây dựng cơ bản, việc bố trí dự tốn ngân sách khơng chỉ dừng lại ở một năm mà sẽ phải bố trí ngân sách trong một số năm đề thực hiện.Từ đó, đã hạn chế tính dự báo của NSNN, hạn chế tính chủ động của các địa phương trong xây dựng kế hoạch và bố trí ngân sách một cách hợp lý và hiệu quả nhất; gây mất cân đối ngân sách.
3.2.4.2. Về phân chia nguồn thu giữa ngân sách xã và cấp trên
Về tỷ lệ phân chia nguồn thu ngân sách xã: Với tỷ lệ phân chia hiện nay, cịn tình trạng một số xã, thị trấn thừa nguồn nhưng UBND huyện không thể điều
3
Bài viết “Sửa đổi luật ngân sách nhà nước: Xóa tâm lý ỷ lại ngân sách nhà nước” ngày 21/07/2014 tại http://moj.gov.vn/ct/tintuc/Pages/thong-tin-khac.aspx?ItemID=5557
chuyển cho các xã khó khăn, từ đó ảnh hưởng đến cân đối ngân sách huyện và ngân sách xã.
3.2.4.3. Về quy trình ngân sách
Cơ cấu bộ máy chính quyền cấp xã thực hiện theo quy định của hiến pháp và pháp luật. Tuy vậy, bộ máy quản lý ngân sách địa phương cấp xã vẫn còn khá cồng kềnh với nhiều cấp quản lý đan xen, chồng chéo với rất nhiều cơ quan tham gia vào quá trình quản lý ngân sách. Ngân sách ở mỗi cấp giao cho nhiều cơ quan thực hiện (đầu tư, tài chính, chủ quản) dẫn đến ngân sách bị phân tán ảnh hưởng đến thực hiện phân cấp ngân sách theo quy định của Luật NSNN. Ngân sách ở cấp xã phải được HĐND 3 cấp (tỉnh, huyện, xã) thông qua và điều chỉnh. HĐND xã thảo luận và quyết định dự toán ngân sách xã, phê chuẩn quyết toán và kiểm tra, giám sát chấp hành ngân sách của UBND xã. Ban Tài chính xã giúp UBND về quản lý tài chính trên địa bàn xã (hình 3.3). Dẫn đến quá trình lập, xét duyệt, phê chuẩn ngân sách qua rất nhiều khâu, nhiều lần trong cùng một cấp, trong khi đó yêu cầu về thời gian lập và xem xét quyết định ngân sách lại rất ngắn.HĐND chỉ căn cứ vào báo cáo quyết toán ngân sách do UBND đệ trình mà xét duyệt, khơng nghiên cứu thẩm tra kỹ và lại thường quyết toán ngân sách. UBND lại cơ bản căn cứ vào các báo cáo quyết toán của ngành chức năng mà thu thập khơng có ý kiến xử lý.
Các chỉ tiêu ngân sách (từ khâu lập dự tốn đến chấp hành và quyết tốn) cịn rất cồng kềnh, phức tạp. Một số chỉ tiêu ngân sách nhiều khi do thói quen mà khơng tính đến sự biến đổi và tính khả thi trong thực tế hoặc yêu cầu cấp dưới rất chi tiết tính tốn cụ thể cho từng loại, nhưng quá trình xét duyệt của cấp trên chưa được tính tốn trên cơ sở khoa học và căn cứ vững chắc; một số chỉ tiêu mang nặng tính áp đặt chủ quan. Kinh phí cấp phát cho các đơn vị thụ hưởng ngân sách không sát với thực tế, nhưng lại bắt buộc các đơn vị sử dụng phải thực hiện đúng số cấp phát, không được làm theo nhu cầu thực tế. Các chỉ tiêu thu, chi ngân sách như: định mức chi hành chính quá lạc hậu, rất chậm sửa đổi các định mức chi cho sự nghiệp kinh tế chưa bản hành cho từng loại hình, các căn cứ xác định số thu chưa đầy đủ.
Hình 3.3: Sơ đồ hệ thống 3 cấp ngân sách địa phương (tỉnh - huyện - xã)
Nguồn: Luật NSNN 2002
Về cấp phát ngân sách, Luật NSNN (2002) quy định tại điều 57 “Các khoản chi thường xuyên theo định kỳ được bố trí kinh phí đều trong năm để chi; các khoản chi có tính chất thời vụ hoặc mua sắm lớn được bố trí trong dự tốn chi q để thực hiện”. Quy định này gây khó khăn cho việc triển khai thực hiện đầu tư, mua sắm lớn, trường hợp cần số tiền lớn hơn dự toán chi quý nhưng vẫn nằm trong dự tốn năm thì phải chờ sang q sau.
3.2.4.4. Về trình độ chun mơn của cán bộ tham gia ngân sách xã
Trình độ chun mơn của cán bộ cấp xã còn nhiều bất cập, đại bộ phận chưa được đào tạo bài bản đặc biệt là các xã vùng sâu, vùng khó khăn. Theo số liệu thống
kê năm 2012 của Sở nội vụ tỉnh Vĩnh Long thì số cán bộ chủ chốt có trình độ đại học là 7,9%; cấp 3 là 40,1%; còn lại 52,0% là cấp 2 trở xuống; trong đó cán bộ lãnh đạo khơng có chun mơn nghiệp vụ là 65,2%. Đây là những khó khăn, thách thức trong q trình thực hiện tự cân đối ngân sách cấp xã.
3.2.4.5. Công tác quản lý, hạch toán, kiểm soát ngân sách
Cơng tác kế tốn, hạch toán ngân sách ở xã còn nhiều bất cập. Yêu cầu ghi chép sổ sách và hạch tốn có nhiều đối tượng trong khi chỉ có 1 cán bộ kế tốn vừa