2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU
2.3.3. Những hạn chế trong công tác quản lý và sử dụng vốn đầu tư XDCB
2.3.3.1. Nợ đọng trong đầu tư XDCB
Nợ XDCB là phần khối lượng hoàn thành các cơng trình, hạng mục cơng trình nhưng chưa được cấp vốn thanh tốn (hay phần khối lượng hồn thành cơng trình thực hiện vượt mức vốn được bố trí). Nợ XDCB ở đây bao gồm nợ các cơng trình quyết tốn, nợ cơng trình hồn thành chưa quyết tốn và nợ khối lượng hồn thành các cơng trình chuyển tiếp. Trong điều kiện kinh tế giai đoạn 2011 – 2015 cịn khó khăn, ngân sách thành phố cịn hạn chế thì nợ đọng XDCB ảnh hưởng rất lớn đến các đơn vị tham gia dự án, nhất là các nhà thầu xây dựng, giải quyết nợ đọng XDCB càng trở nên khó khăn.
Tình trạng nợ đọng XDCB trên địa bàn thành phố khá phổ biến và ở mức độ có chiều hướng ngày càng tăng, gây ra các hậu quả như: Cơng trình thi cơng dở
dang, kéo dài, hiệu quả đầu tư kém; chủ đầu tư khơng có nguồn vốn để thanh tốn cho giá trị khối lượng thực hiện; một số doanh nghiệp xây dựng, nhà thầu nợ lương công nhân, chiếm dụng vốn của nhau, góp phần làm cho nợ xấu của ngân hàng tăng lên,… Nợ đọng đã và đang ảnh hưởng tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế bền vững của thành phố.
Đến hết 31/12/2015, tổng nợ XDCB trên toàn thành phố Cà Mau là 49,1 tỷ đồng tỷ đồng với 63 dự án. Trong đó, nợ các dự án đã hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng là 32,6 tỷ đồng; nợ các dự án đang thực hiện là 16,5 tỷ đồng (bảng 2.5). Bảng 2.5: Nợ đọng XDCB từ NSNN thành phố Cà Mau đến hết 31/12/2015 Khoản mục Tổng số dự án Tổng mức đầu tư Lũy kế khối lượng thực hiện Lũy kế giải ngân Số nợ đọng XDCB Số dự án Số nợ Các dự án đã hoàn thành, bàn giao đưa vào sử dụng
83 246,6 197,7 165,1 32 32,6
Các dự án đang
thực hiện 31 204,8 105,9 89,4 31 16,5
Tổng 114 451,4 303,6 254,5 63 49,1
Nguồn: Phịng Tài chính Kế hoạch thành phố Cà Mau, năm 2015
Về nguyên nhân của nợ đọng XDCB chủ yếu là do công tác quản lý, tổ chức theo dõi chưa thật sự chặt chẽ nợ khối lượng XDCB; bố trí vốn đầu tư dàn trải, khơng quan tâm đến thanh tốn nợ đọng và một số chủ đầu tư cịn có tư tưởng trơng chờ vào hỗ trợ từ ngân sách cấp trên. Về phía các nhà thầu, vì sức ép của cơng ăn việc làm nên vẫn thi cơng, thậm chí ứng vốn trước mặc dù khơng rõ nguồn vốn thanh tốn đã cùng với địa phương gây ra tình trạng nợ đọng trong XDCB. Một số nhà thầu quan niệm rằng, các cơng trình quan trọng của địa phương sử dụng vốn NSNN thì trước sau sẽ được thanh toán vốn nên đã vay mượn để thi cơng. Ngồi ra,
cịn một lượng lớn các cơng trình dự án đã hồn thành nhưng khơng đầy đủ hồ sơ quyết toán hoặc khơng lập hồ sơ quyết tốn vốn.
Theo phân cấp, chủ đầu tư có nhiều quyền, nhưng khả năng và năng lực quản lý đầu tư XDCB của một số chủ đầu tư cịn hạn chế, để xảy ra tình trạng chậm tiến độ, thậm chí đã hết thời gian gia hạn hợp đồng vẫn chưa hồn thành cơng trình. Từ đó, làm gia tăng khối lượng nợ đọng XDCB. Nhìn chung, nợ đọng XDCB của thành phố Cà Mau khá lớn (49,1 tỷ đồng) và gây khó khăn cho cơng tác cân đối bố trí vốn hàng năm của thành phố, ảnh hưởng xấu đến tình hình tài chính và việc làm của một số doanh nghiệp xây dựng. Trong khi, vốn NSNN hiện nay và trong thời gian tới rất hạn hẹp do dự báo tình hình thu ngân sách tiếp tục khó khăn, nguồn thu của thành phố chưa đáp ứng đủ.
2.3.3.2. Thất thốt, lãng phí đầu tư XDCB
2.3.3.2.1. Thất thốt lãng phí trong khâu xác định chủ trương đầu tư
Hầu hết các dự án đầu tư đều xuất phát từ nhu cầu thực tế và trên cơ sở quy hoạch chung, nhưng trên thực tế có trường hợp khơng có quy hoạch hoặc quy hoạch chưa hợp lý phải điều chỉnh lại, hoặc trong q trình lập dự án do khảo sát khơng kỹ, lựa chọn địa điểm, cơng nghệ chưa thích hợp, đầu tư khơng đồng bộ giữa các hạng mục, xác định quy mơ xây dựng cơng trình vượt quá nhu cầu sử dụng dẫn đến thất thốt, lãng phí vốn ngân sách nhà nước. Nguyên nhân dẫn đến quyết định chủ trương sai một phần do trình độ, nhận thức, quan điểm của người có thẩm quyền chưa đủ tầm, một phần do công tác kiểm định của cơ quan chuyên mơn tham mưu cho người có thẩm quyền.
2.3.3.2.2. Thất thốt, lãng phí trong khâu thẩm định, phê duyệt thiết kế kỹ thuật - tổng dự toán
Chất lượng thiết kế của nhiều dự án còn hạn chế, chưa có sự tham gia của các chuyên gia giỏi để nghiên cứu, phân tích đánh giá; sản phẩm thiết kế nhiều khi bị áp đặt do cơ quan quản lý cấp trên nên chất lượng sản phẩm thiết kế cũng rất hạn chế.
chức nghiệm thu sản phẩm tư vấn theo chức năng quy định mà chỉ dừng lại ở khâu kiểm tra.
2.3.3.2.3. Thất thốt lãng phí vốn trong đấu thầu xây dựng
Chất lượng thiết kế của nhiều dự án còn hạn chế, chưa có sự tham gia của các chuyên gia giỏi nghiên cứu, phân tích đánh giá; sản phẩm thiết kế nhiều khi bị áp đặt của cơ quan quản lý cấp trên nên chất lượng sản phẩm thiết kế cũng rất hạn chế.
Cơ sở vật chất không đáp ứng được nhu cầu; Các chủ đầu tư chưa nghiêm túc tổ chức nghiệm thu sản phẩm tư vấn theo chức năng theo quy định mà mới chỉ dừng lại ở khâu kiểm tra.
Hầu hết các gói thầu được tổ chức đấu thầu rộng rãi nhưng chưa thể hiện được tính cạnh tranh và hiệu quả kinh tế (tiết kiệm thông qua đấu thầu không cao giảm khoảng 2 - 2,5% so với giá dự tốn).
2.3.3.2.4. Thất thốt lãng phí trong thi cơng cơng trình
Một số cơng trình XDCB chất lượng chưa cao, tiến độ kéo dài. Một số cơng trình mới bàn giao thời gian ngắn đã xuất hiện thấm dột, hệ thống cấp thoát nước, vệ sinh bị hư hỏng; nền đường bị lún võng, mặt đường nhựa bị biến dạng, mặt đường bị rạn, võng, sứt vỡ. Vật liệu, kết cấu đưa vào cơng trình khơng đảm bảo (đất đắp khơng đúng chủng loại, không đạt độ ẩm quy định, loại gạch không đủ cường độ, cốt liệu và nước đổ bê tơng khơng đảm bảo...). Nhiều cơng trình kéo dài tiến độ dẫn đến phải bổ sung điều chỉnh lại dự tốn, giá gói thầu và giá hợp đồng.
2.3.3.3. Công tác giám sát nghiệm thu
Công tác giám sát đầu tư và giám sát cộng đồng được các Chủ đầu tư thực hiện nhưng tinh thần trách nhiệm chưa cao. Mặt khác, còn một số ban giám sát cộng đồng chưa xây dựng kế hoạch giám sát, chưa nắm nội dung, cách thức giám sát cho từng loại cơng trình theo nguồn vốn đầu tư nên đơi lúc cịn gây khó khăn cho các chủ đầu tư và nhà thầu.
định của Bộ Xây dựng về quản lý chất lượng cơng trình nhưng chưa thực sự nghiêm túc, nhiều khối lượng cơng trình xây dựng cơ bản đã hoàn thành nhưng chưa được nghiệm thu hoặc đã tổ chức nghiệm thu nhưng chậm hồn tất thủ tục thanh tốn dẫn đến khối lượng dở dang khá lớn gây đọng vốn của những khối lượng này. Hệ thống quản lý chất lượng cơng trình xây dựng tuy đã được quan tâm củng cố, song hoạt động hiệu quả cịn thấp, chất lượng cơng tác nghiệm thu cơng trình chưa cao do trình độ nhân lực, trình độ chun mơn của đội ngũ cán bộ làm công tác này chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra, lại không được thường xuyên cập nhật, bồi dưỡng kiến thức. Trong thời gian qua, trên địa bàn thành phố, có nhiều hiện tượng khối lượng nghiệm thu không khớp với khối lượng thực tế thi công tại hiện trường, mà chỉ thông qua kiểm tra, kiểm soát thanh toán vốn mới phát hiện. Điều này phải nói đến trách nhiệm của chủ đầu tư và cơ quan tư vấn giám sát thi cơng đã vi phạm trình tự và quy chế quản lý đầu tư và xây dựng.
2.3.3.4. Công tác báo cáo, thanh tra kiểm tra
Công tác lập báo cáo hàng tháng, quý, năm thực hiện không theo thời gian quy định và thường xuyên kéo dài. Sự phối hợp chưa chặt chẽ giữa phịng Tài chính - Kế hoạch, Ban Quản lý dự án, các chủ đầu tư và Kho bạc nhà nước dẫn đến cơng tác lập báo cáo cịn chậm trễ và thường đùn đẩy tránh nhiệm trong các báo cáo.
Công tác lập báo cáo chưa đánh giá các khó khăn vướng mắc trong q trình thực hiện dự án dẫn đến kéo dài thời gian thực hiện dự án gây thất thốt, lãng phí nguồn ngân sách nhà nước.
Cơng tác lập báo cáo quyết tốn các dự án hồn thành đưa vào sử dụng chậm, do gặp khó khăn trong xác định giá vật tư, nhiều công văn hướng dẫn chênh lệch giá chưa rõ ràng nên chủ đầu tư cịn vướng trong khâu tính chênh lệch giá. Giá cả vật liệu luôn biến động, nhiều vật liệu tăng nhảy vọt làm ảnh hưởng đến chất lượng của dự án. Nhiều dự án đã ký hợp đồng thi công rồi nhưng giá cả vật liệu lên quá nhanh nên đã không thực hiện đúng thời gian quy định trong hợp đồng mà kéo dài thời gian để chờ giá vật liệu hạ xuống, nhiều nhà thầu thi công không thực hiện đúng theo thiết kế đã duyệt gây ảnh hưởng khơng nhỏ đến chất lượng cơng trình cũng như là hiệu quả sử dụng vốn.
Công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm tốn chưa thường xun, chất lượng cịn hạn chế, báo cáo kết quả thanh tra, kiểm tra, chưa rõ trách nhiệm thuộc về ai, hướng xử lý như thế nào, trách nhiệm thuộc về ai, tổ chức nào ...
2.3.3.4. Nguyên nhân
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến những tồn tại, hạn chế nêu trên từ nhiều năm qua, có cả nguyên nhân chủ quan và nguyên nhân khách quan. Có thể nêu một số nguyên nhân quan trọng và trực tiếp như sau:
2.3.3.4.1. Những nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất là, năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý xây dựng cơ bản. Việc phân
cấp mạnh trong quản lý đầu tư XDCB là một chủ trương đúng nhằm phát huy sự chủ động sáng tạo của các địa phương, các đơn vị trong việc khai thác các lợi thế của mình để phát triển KT-XH nhưng việc phân cấp này chỉ mới quan tâm đến việc phân cấp quản lý đầu tư chưa chú ý quan tâm đến năng lực của đội ngũ cán bộ ở địa phương trong việc quản lý xây dựng cơ bản.
Thứ hai là, thiếu biên chế quản lý đầu tư XDCB. Đầu tư ngày càng phân cấp
mạnh về cho địa phương, số lượng dự án, cơng trình ngày một tăng mà số lượng biên chế quản lý về đầu tư lại khơng tăng gây khó khăn cho việc thẩm định, thẩm tra. Hồ sơ XDCB cần thẩm định, thẩm tra quyết toán ứ đọng nhiều, gây chậm trễ cho việc thực hiện và giải ngân vốn. Và hơn thế nữa còn ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng của việc thẩm định, thẩm tra quyết toán vốn.
Thứ ba là, Công tác quy hoạch chưa phù hợp với thực tế, chất lượng tổng thể
kinh tế xã hội thấp. Quy hoạch chủ yếu để đủ thủ tục phê duyệt dự án, chưa có tầm nhìn dài hạn, chưa đủ căn cứ vững chắc. Các thông tin nhất là dự báo về tác động của các yếu tố bên ngoài như: thị trường thế giới, tiến bộ khoa học, công nghệ, sự cạnh tranh của các doanh nghiệp chưa được cập nhật dẫn đến thường phải điều chỉnh quy hoạch khi dự án đi vào thực hiện. Hơn nữa, việc điều chỉnh, bổ sung quy hoạch nhiều khi khơng đúng thẩm quyền do đó ảnh hưởng đến tiến độ xây dựng dự án là tất yếu.
2.3.3.4.2. Những nguyên nhân khách quan
Một là, các chính sách phát triển kinh tế của nhà nước trong đầu tư XDCB
thường xuyên thay đổi, ảnh hưởng rất lớn đến việc quản lý vốn đầu tư XDCB. Đặc biệt là chính sách về giá cả thị trường; giá cả thị trường thay đổi làm thay đổi tổng mức vốn đầu tư ảnh hưởng rất lớn đến tiến độ thi cơng cơng trình do phải điều chỉnh giá cả, hồ sơ pháp lý. Hơn nữa việc tăng giá cả có thể gây ra sự đảo lộn trong việc phân cấp quyết định đầu tư, gây khó khăn trong việc tham mưu xử lý và tiến độ giải ngân vốn. Có nhiều dự án khi lập hồ sơ xong, đang chuẩn bị vào giai đoạn ký kết hợp đồng thi cơng thì giá cả vật tư leo thang gây khó khăn trong ký kết hợp đồng, lãng phí rất lớn về thời gian và tiền của.
Mặc dù Chính phủ và các bộ, ngành đã có nhiều cố gắng nghiên cứu sửa đổi bổ sung các chính sách quản lý cho phù hợp trong điều kiện nền kinh tế thị trường song chính sách quản lý kinh tế nói chung, quản lý đầu tư và xây dựng nói riêng vẫn chưa theo kịp thực tế thị trường.
Hai là, cơ chế quản lý đầu tư XDCB mang tính đồng bộ chưa cao. Hệ thống
các văn bản pháp luật liên quan đến lĩnh vực quản lý đầu tư và xây dựng nhiều nhưng chưa đủ, dàn trải chưa cụ thể, nhiều quy định nhưng thiếu những chế tài mạnh để đảm bảo việc tuân thủ pháp luật về đầu tư XDCB. Cơ chế quản lý đầu tư xây dựng và tổ chức đầu tư chưa đồng bộ và còn bộc lộ nhiều bất cập, còn chồng chéo nhau giữa các bộ, ngành và chưa theo kịp với thực tế. Việc triển khai thực hiện các văn bản về công tác quản lý đầu tư của các cấp, các ngành còn diễn ra chậm. Việc chấp hành pháp luật trong đầu tư XDCB chưa nghiêm, sai phạm xảy ra trong nhiều khâu của quá trình đầu tư dưới nhiều hình thức khác nhau, đối tượng tham gia vào đầu tư XDCB đa dạng về ngành nghề và hình thức cho nên rất khó kiểm sốt. Hơn nữa, trong quản lý nhà nước về đầu tư XDCB cũng cịn rất nhiều vấn đề như: khơng ít cán bộ nghiệp vụ cịn yếu về năng lực, chưa có nghiệp vụ chun mơn vững vàng và một số cán bộ quản lý, điều hành thiếu trách nhiệm, không sâu sát thực tế, phẩm chất đạo đức yếu kém, lợi dụng chức trách, nhiệm vụ bớt xén, tham nhũng ... Đây chính là nguyên nhân quan trọng và trực tiếp nhất dẫn đến hiệu quả
quản lý nhà nước về đầu tư XDCB thấp, đặc biệt là đầu tư XDCB từ NSNN.
Ba là, Sự phối hợp trong công tác giám sát, thanh tra, kiểm tra trong lĩnh vực
đầu tư chưa chặt chẽ, chưa có cơ chế phối hợp và chế độ trách nhiệm để gắn kết với nhau nhằm kịp thời ngăn chặn, phát hiện và xử lý nghiêm minh những cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật, lập lại trật tự kỷ cương trong lĩnh vực đầu tư. Công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán chưa thường xuyên, chưa quyết liệt dẫn đến cơng tác thanh kiểm tra (khi có sai phạm) chưa chỉ rõ trách nhiệm thuộc về ai, xử lý trách nhiệm của tổ chức, cá nhân vi phạm chưa triệt để và còn kéo dài sau thanh kiểm tra.
Bốn là, năng lực của chủ đầu tư, đặc biệt là cấp xã tuy đã có chuyển biến,
nhưng chưa theo kịp yêu cầu của nhiệm vụ được giao, thiếu những cán bộ có năng lực, có trình độ chun mơn, nên triển khai các thủ tục xây dựng cơ bản còn lúng túng mất nhiều thời gian trong khâu thủ tục hành chính. Một số chủ đầu tư thiếu tinh thần trách nhiệm, năng lực lại yếu kém nên có một số dự án do chủ đầu tư thành lập ban quản lý dự án nhưng khơng có chun mơn về xây dựng cơ bản, do vậy việc thực hiện các thủ tục mất rất nhiều thời gian, phó mặc cho đơn vị thi cơng