2.1. Môi trƣờng pháp lý của cơng tác quản lý chi phí các dự án đầu tƣ xây
2.1.1. Hệ thống các văn bản pháp luật liên quan đến quản lý chi phí của dự
xây dựng sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước
Quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng khá phức tạp, đƣợc điều chỉnh bởi nhiều văn bản luật khác nhau, việc nắm đƣợc các văn bản để thực hiện quản lý chi phí chính xác, hiệu quả, đúng pháp luật. Đặc biệt là quản lý chi phí của dự án xây dựng sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nƣớc.
Hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật để tạo ra một hành lang pháp lý chặt chẽ, rõ ràng trong lĩnh vực đầu tƣ xây dựng là hết sức cần thiết và cấp bách. Sự ra đời của văn bản sau là khắc phục những khiếm khuyết, những bất cập của các văn bản trƣớc đó, tạo ra sự hồn thiện mơi trƣờng pháp lý ngày càng phù hợp với quá trình thực hiện trong thực tiễn, thuận lợi cho ngƣời thực hiện và ngƣời quản lý, mang lại hiệu quả cao hơn, phù hợp với quá trình phát triển. Tác giả hệ thống các văn bản pháp luật liên quan đến công tác quản lý dự án đầu tƣ xây dựng trong thời gian 10 năm trở lại đây (Xem phụ lục).
*Các Luật liên quan đến quản lý chi phí xây dựng: Gồm có Luật Ngân sách Nhà nƣớc
[40], Luật Xây dựng [41], Luật sửa đổi, bổ sung [42].
Luật Ngân sách Nhà nƣớc đƣợc Quốc hội nƣớc CHXHCN Việt Nam khóa XI kỳ
Hệ thống Ngân sách Nhà nƣớc (NSNN) hiện nay bao gồm ngân sách Trung ƣơng (NSTƢ) và ngân sách địa phƣơng (NSĐP), trong đó NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có hội đồng nhân dân (HĐND) và ủy ban nhân dân (UBND), cụ thể là ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã; ngân sách cấp dƣới là một bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên. Quy định lồng ghép của hệ thống NSNN cơ bản đảm bảo tính thống nhất và tính tuân thủ của các cấp ngân sách. Tuy nhiên, cũng do tính lồng ghép này mà quy trình ngân sách khá phức tạp, thời gian xây dựng dự toán và quyết toán ngân sách dài trong khi thời gian cho mỗi cấp lại rất hạn chế, trách nhiệm của từng cấp không rõ ràng, không thực sự đảm bảo quyền tự chủ của cấp dƣới. Nhiều khi địa phƣơng quyết định dự tốn khơng đúng với chỉ tiêu giao dự tốn của Thủ tƣớng Chính phủ về chi đầu tƣ phát triển, chi cho giáo dục – đào tạo, khoa học công nghệ….
Luật NSNN quy định: “Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí…”. Song thực tế, các cơ quan hành chính Nhà nƣớc vẫn đƣợc để lại một phần từ nguồn thu phí, lệ phí để bù đắp chi phí thu, phần cịn lại mới nộp vào NSNN. Việc để lại chi phí thu nhƣ vậy chƣa đáp ứng đƣợc nguyên tắc đầy đủ của NSNN và gây phức tạp trong công tác quản lý. Mặt khác, việc xác định tỷ lệ để lại chƣa thống nhất, dẫn đến một số cơ quan hành chính khơng chỉ bù đắp cho chi phí thu mà cịn để sử dụng cho các nhiệm vụ khác, gây bất bình đẳng giữa các cơ quan với nhau.
Chi đầu tƣ có tính đặc thù, song Luật NSNN không tách vấn đề này ra, không làm rõ đặc thù của đầu tƣ xây dựng cơ bản. Luật Đầu tƣ hiện nay chủ yếu điều chỉnh khu vực đầu tƣ tƣ nhân, đầu tƣ ngồi, cịn khoản đầu tƣ Ngân sách Nhà nƣớc thì vẫn chƣa bao quát.
Luật Xây dựng đƣợc Quốc hội nƣớc CHXHCN Việt Nam khóa XI kỳ
họp thứ 4 thơng qua vào ngày 26/11/2003 và chính thức có hiệu thi hành kể từ tháng 01/7/2004. Luật Xây dựng có phạm vi bao quát rộng, có vai trị rất quan trọng và đã đóng góp có hiệu quả vào việc tạo lập môi trƣờng pháp lý và tăng cƣờng năng lực quản lý của Nhà nƣớc trong một giai đoạn tƣơng đối dài. Tuy nhiên xét một cách tổng thể, hiện nay Luật xây dựng chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu quản lý của Nhà nƣớc vì các lý do chủ yếu nhƣ: Nhiều phần nội dung của luật đƣợc xây dựng dựa trên tƣ duy quản lý có từ thời kinh tế tập trung, bao cấp và khơng cịn thích hợp cho một nền kinh tế đang phát triển nhanh chóng
theo định hƣớng thị trƣờng. Tình trạng trùng lặp, chồng chéo hoặc mâu thuẫn giữa các quy định của Luật xây dựng với các văn bản pháp luật đƣợc ban hành về sau là rất nhiều. Có nhiều quy định khơng hợp lý hoặc ít tính khả thi; Nội dung của luật chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu quản lý Nhà nƣớc đối với một nền kinh tế đang trong tiến trình hội nhập quốc tế và khu vực với tốc độ nhanh chóng.
Thực tế trong quá trình quản lý vốn và đầu tƣ xây dựng bộc lộ khá nhiều bất cập mà bản thân Luật Xây dựng chƣa bao quát hết đƣợc dẫn đến tình trạng đầu tƣ một cách tràn lan, thiếu định hƣớng gây thất thốt và khó kiểm sốt.
*Các Nghị định của chính phủ ban hành liên quan đến quản lý chi phí xây dựng:
Xác định vai trò quan trọng của việc quản lý vốn và chi phí đầu tƣ xây dựng, Chính phủ đã cho ra đời Nghị định 48/2010/NĐ-CP [23]. Nghị định này đánh dấu bƣớc tiến mới về thiết lập nền tảng pháp lý cho lĩnh vực hợp đồng trong hoạt động xây dựng ở Việt Nam và phù hợp với thông lệ quốc tế. Những quy định của Nghị định đã giải quyết đƣợc phần nào những vƣớng mắc, chồng chéo về hợp đồng giữa các văn bản quy phạm pháp luật trƣớc đây. Tuy nhiên, Nghị định này cũng bộc lộ khơng ít hạn chế trong cơng tác quản lý chi phí.
Cơng tác quản lý chi phí xây dựng còn lỏng lẻo khi Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 10/02/2009 của Chính phủ về Quản lý dự án đầu tƣ xây dựng cơng trình đã thực hiện phân cấp mạnh hơn về thẩm quyền quyết định đầu tƣ cho cấp huyện, xã thì việc quản lý và giám sát lại thiếu chặt chẽ [19]. Nghị định 113/2009/NĐ-CP về giám sát và đánh giá đầu tƣ chủ yếu giám sát về quy trình thủ tục nhiều hơn là quản lý chất lƣợng đầu tƣ, do vậy vốn sau khi đƣợc phân bổ cho Chủ đầu tƣ đang đƣợc các đơn vị này coi nhƣ vốn của
mình, Chủ đầu tƣ sẽ thực hiện các giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ, phê duyệt dự án, phê duyệt hồ sơ thiết kế bản vẽ thi công… Việc phê duyệt đấu thầu, mời thầu cũng do Chủ đầu tƣ thực hiện. Do đó, một số dự án xây dựng xảy ra tình trạng thơng đồng trong đấu thầu gây nên nhiều thất thốt, lãng phí.
*Các Thơng tư hướng dẫn thi hành các Nghị định tương ứng của Chính phủ (Xem phụ
lục).
*Các Quyết định, nghị quyết của UBND thành phố Hà Nội về quản lý chi phí xây dựng trên địa bàn Hà Nội (Xem phụ lục).