1.3.1. Khái niệm về kiểm sốt và các loại hình về kiểm sốt
1.3.1.1. Kiểm sốt trong quản lý
Q trình kiểm sốt là cần thiết trong tất cả các lĩnh vực hoạt động của con ngƣời, bên trong tổ chức nhƣ toàn bộ xã hội. Kiểm soát là một chức năng của quản lý, do vậy để hiểu đƣợc khái niệm kiểm sốt, chúng ta cần phải tìm hiểu về quản lý.
Quản lý là một quá trình định hƣớng và tổ chức thực hiện các hƣớng đã định trên cơ sở những nguồn lực xác định nhằm đạt hiệu quả cao nhất
Theo B. S Dhillon, Enginering management, Technomic Publishing Company, Inc (1987) Kiểm soát là bao gồm các hoạt động giám sát quá trình thực hiện, so sánh với các tiêu chuẩn và chọn ra cách thức đúng. Bản chất cơ bản của
kiểm sốt cịn đƣợc hiểu rõ hơn trong các giai đoạn chủ yếu của tồn bộ q trình quản lý. Q trình quản lý từ việc lập kế hoạch và xây dựng các mục tiêu có liên quan. Để đảm bảo các hoạt động, hành động mong muốn và ngăn ngừa những hành động khơng mong muốn thì việc kiểm sốt là một chức năng không thể thiếu. Do vậy kiểm sốt khơng thể tồn tại nếu chúng ta khơng có các mục tiêu, chức năng kiểm soát tồn tại nhƣ một “khâu” độc lập của quá trình quản lý nhƣng đồng thời lại là một bộ phận chủ yếu của q trình đó, chức năng này đƣợc thể hiện khác nhau tùy thuộc vào cơ chế kinh tế, cấp quản lý và loại hình cụ thể.
Kiểm sốt có thể hiểu là cách thức để nắm lấy và điều hành đối tƣợng hoặc khách thể quản lý. Với ý nghĩa đó, kiểm sốt có thể hiểu theo nhiều cách: cấp trên kiểm sốt cấp dƣới thơng qua chính sách hoặc các biện pháp cụ thể, đơn vị kiểm soát đơn vị khác thông qua chi phối đáng kể quyền sở hữu và lợi ích tƣơng ứng, nội bộ đơn vị kiểm sốt lẫn nhau thơng qua quy chế và các thủ tục quản lý.
Q trình kiểm sốt:
- Triển khai các mục tiêu: xác định mục tiêu cần đạt đƣợc
- Đo lƣờng các kết quả thực hiện theo những mục tiêu đã xây dựng để có cơ sở đúng đắn so sánh và phân tích việc thực hiện và có hành động quản lý phù hợp.
- So sánh thành tích cụ thể với các mục tiêu
- Phân tích nguyên nhân chênh lệch để tính tốn mức độ ảnh hƣởng của mỗi nhân tố. Cần phải xác định nguyên nhân trực tiếp và những nguyên nhân cơ bản, xác định ảnh hƣởng cụ thể của những nhân tố cá biệt quan trọng. Đây là bƣớc chủ yếu đã sử dụng những kết quả miêu tả trong 3 bƣớc trƣớc.
- Xác định hành động quản lý thích hợp.
- Triển khai và đảm bảo hành động đƣợc thực hiện nhƣ mong muốn.
- Tiếp tục đánh giá lại: là bƣớc cuối cùng trong q trình kiểm sốt, đây chính là kiểm tra tiếp sự đúng đắn của việc xác định hành động cần thiết trƣớc đây và cách thức tiến hành những hành động đó. Bƣớc này làm rõ sự liên kết giữa chu kỳ kiểm soát trƣớc với chu kỳ kiểm soát sau, xác định hành động quản lý tiếp đó. Việc đánh giá sau là một hành động tiếp tục phản ánh những điều kiện thay đổi, để có thêm kinh nghiệm và biết rõ hơn tất cả các nhân tố.
1.3.1.2. Các loại hình kiểm sốt
Tùy theo các tiêu thức khác nhau mà chúng ta có thể phân loại các hoạt động kiểm sốt, cụ thể:
(1) Căn cứ theo nội dung của kiểm soát:
- Kiểm sốt hành chính: là tập trung vào các thể thức kiểm tra nhằm đảm bảo
cho việc điều hành công tác ở đơn vị có nề nếp, nghiêm minh và hiệu quả. Các thao tác kiểm sốt hành chính đƣợc thực hiện trên các lĩnh vực tổ chức và hành chính ở mọi cấp độ nhƣ: tuyển chọn nhân viên, xây dựng tác phong, quy trình làm việc, tổ chức thực hiện các công việc cùng với các thao tác kiểm sốt q trình chấp hành và mệnh lệnh ở đơn vị.
- Kiểm sốt kế toán: kiểm soát thực hiện mục tiêu bảo vệ tài sản và đảm bảo
độ tin cậy của sổ sách tài chính kế tốn, kiểm sốt phải đảm bảo:
+ Các nghiệp vụ đƣợc tiến hành theo sự chỉ đạo chung hoặc cụ thể của quản lý.
+ Các nghiệp vụ đƣợc ghi sổ là cần thiết để giúp chuẩn bị các báo cáo tài chính đúng theo quy định và duy trì khả năng hạch tốn của tài sản.
+ Các hoạt động đều đƣợc ghi nhận vào các thời điểm thích hợp, giúp cho việc thiết lập thơng tin kinh tế tài chính phù hợp với các chuẩn mực kế tốn, thể hiện chính xác, tồn diện nguồn lực hiện có của đơn vị và phải có sự điều chỉnh khi có những chênh lệch.
+ Cung cấp căn cứ đề ra quyết định xử lý sai lệch, rủi ro có thể gặp phải. Nhƣ vậy kiểm soát kế tốn chỉ quan tâm đến hoạt động tài chính của đơn vị
đƣợc phản ánh trên các tài liệu kế tốn. Trong khi đó kiểm sốt quản lý yêu cầu một phạm vi rộng hơn của các đối tƣợng kiểm sốt theo mục tiêu quản lý của tồn bộ tổ chức. Tuy nhiên kiểm sốt kế tốn lại có vai trị là cơ sở cho kiểm sốt quản lý. Các chứng từ kế toán khơng chỉ là sự thơng tin mà cịn là minh chứng pháp lý cho sự hình thành các nghiệp vụ kinh tế. Từ đó kiểm sốt kế tốn có thể hình thành phƣơng pháp tự kiểm sốt: đối ứng tài khoản khơng chỉ là phƣơng pháp phân loại, phản ánh sự vận động của tài sản mà còn lại phƣơng pháp kiểm tra những quan hệ cân đối cụ
thể; tổng hợp – cân đối kế tốn khơng chỉ cung cấp những thơng tin tổng hợp mà còn là phƣơng pháp kiểm tra kết quả cân đối tổng qt trong thơng tin kế tốn.
(2) Căn cứ vào mục tiêu của kiểm soát:
- Kiểm soát ngăn ngừa là kiểm soát tập trung vào việc ngăn chặn các
sai
phạm hoặc các điều kiện dẫn đến sai phạm. Kiểm soát này thƣờng đƣợc thực hiện trƣớc khi nghiệp vụ xảy ra và thực hiện ngay trong công việc hàng ngày của nhân viên theo chức năng: phân chia trách nhiệm, giám sát, kiểm tra tính hợp lý, sự đầy đủ và chính xác.
- Kiểm sốt phát hiện là kiểm soát tập trung vào việc phát hiện các gian lận,
sai sót, sai lầm và rủi ro trong q trình tác nghiệp một cách nhanh chóng, giúp các cấp lãnh đạo có những quyết định xử lý kịp thời, hạn chế tới mức thấp nhất những thiệt hại có thể xảy ra. Kiểm sốt phát hiện và kiểm sốt ngăn ngừa có quan hệ bổ sung cho nhau trong việc thực hiện các mục tiêu kiểm soát, do kiểm soát phát hiện thƣờng đƣợc thực hiện sau khi quá trình tác nghiệp đã xảy ra giúp cho việc phát hiện các sai phạm “lọt lƣới” kiểm sốt phịng ngừa. Một ý nghĩa quan trọng của kiểm soát phát hiện là sự "răn đe" làm tăng trách nhiệm của nhân viên trong quá trình thực hiện kiểm sốt phịng ngừa.
- Kiểm soát điều chỉnh hƣớng tới việc cung cấp những thông tin cần thiết
cho việc ra quyết định điều chỉnh các sai sót đƣợc phát hiện.
(3) Căn cứ vào thời điểm thực hiện trong quá trình tác nghiệp:
- Kiểm sốt trước hay cịn gọi là kiểm sốt lƣờng trƣớc, kiểm soát hƣớng về
tƣơng lai. Mục đích của kiểm sốt này là nhằm khắc phục độ trễ thời gian trong kiểm sốt thực hiện, nó tiên liệu những diễn biến có thể xảy ra trong q trình tác nghiệp, đề phịng những rủi ro và các khó khăn tiềm ẩn. Hoạt động kiểm sốt này đặc biệt quan trọng, tuy nhiên nó chƣa phổ biến về mặt kỹ thuật và cịn rất hạn chế do yêu cầu về con ngƣời thực hiện kiểm soát phải là những ngƣời thực sự có trình độ và có nhiều kinh nghiệm thực tế để có thể tiên liệu trƣớc những rủi ro có thể xảy ra, mặt khác chi phí cho hoạt động này khá lớn.
- Kiểm soát hiện hành hay cịn gọi là kiểm sốt tác nghiệp là hoạt động kiểm
thời những sai lầm có thể xảy ra trong q trình thực hiện các thao tác tác nghiệp. Do vậy nếu làm tốt cơng tác kiểm sốt tác nghiệp thì mức độ rủi ro trong quá trình tác nghiệp sẽ giảm đi, đảm bảo đƣợc hiệu quả cơng việc ở mức tốt nhất.
- Kiểm sốt sau khi tác nghiệp hay cịn gọi là kiểm sốt thơng tin phản hồi
(cịn gọi là kiểm sốt thơng tin trở về trƣớc) là hoạt động kiểm sốt thơng dụng nhất hiện nay. Mặc dù bị độ trễ thời gian song bù lại kiểm sốt sau khi tác nghiệp lại có đầy đủ căn cứ đề đánh giá, đo lƣờng kết quả tác nghiệp.
(4) Kiểm soát nội bộ:
Kiểm soát nội bộ là một hệ thống các chính sách, thủ tục đƣợc thiết lập tại đơn
vị nhằm đảm bảo cho các nhà quản lý đạt đƣợc các mục đích: bảo vệ tài sản, bảo đảm tin cậy của hệ thống thơng tin, duy trì và kiểm tra tn thủ các chính sách liên quan đến hoạt động của đơn vị, đảm bảo hiệu quả hoạt động và hiệu năng quản lý.
Kiểm soát nội bộ là một chức năng quản lý, trong phạm vi một đơn vị cơ sở. Kiểm soát nội bộ là việc tự kiểm tra và giám sát mọi hoạt động trong tất cả các khâu của quá trình quản lý nhằm đảm bảo các hoạt động đúng pháp luật và đạt đƣợc các kế hoạch, mục tiêu đề ra với hiệu quả kinh tế cao nhất và đảm bảo sự tin cậy của báo cáo tài chính.
1.3.2. Nội dung kiểm soát thu, chi ngân sách quận, huyện
1.3.2.1. Kiểm soát thu, chi ngân sách nhà nước
Kiểm soát thu, chi ngân sách nhà nƣớc là một trong những hoạt động quản lý của nhà nƣớc trong lĩnh vực quản lý NSNN. Kiểm soát thu, chi NSNN là những thủ tục đảm bảo cho công tác thu, chi NSNN đạt đƣợc những mục tiêu kinh tế - xã hội cũng nhƣ ngăn ngừa thất thốt, lãng phí, tham nhũng.
Kiểm sốt thu, chi NSNN có mối quan hệ mật thiết với q trình quản lý NSNN cũng nhƣ các đơn vị quản lý và sử dụng ngân sách, chức năng của kiểm soát bắt đầu từ việc xác định các mục tiêu và kết thúc khi đạt đƣợc các mục tiêu đó. Do vậy muốn quản lý NSNN đạt hiệu quả cao và tránh những tổn thất lãng phí, tham ơ
tham nhũng thì phải làm tốt tất cả các khâu của quá trình quản lý NSNN trong đó kiểm sốt thu, chi NSNN đóng vai trị quan trọng.
1.3.2.2. Kiểm soát thu ngân sách nhà nước
a) Kiểm sốt q trình lập dự tốn thu NS cấp quận, huyện
Nội dung kiểm soát: Trên cơ sở dự toán thu NS do UBND quận lập, chủ thể
kiểm sốt phải phân tích, đánh giá, kiểm sốt về trình tự lập và giao dự toán thu NS; kiểm soát tuân thủ việc áp dụng các định mức, tiêu chuẩn trong quá trình giao, phân bổ dự toán cho các đơn vị ngay từ đầu năm.
Căn cứ kiểm soát:
- Nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng - an ninh; chỉ tiêu, nhiệm vụ cụ thể của địa phƣơng trong năm kế hoạch và những chỉ tiêu phản ánh quy mô nhiệm vụ, đặc điểm hoạt động, điều kiện kinh tế - xã hội và tự nhiên của từng vùng nhƣ: dân số theo vùng lãnh thổ, các chỉ tiêu về KT-XH do cơ quan có thẩm quyền thơng báo để xác định mức thu và cũng là cơ sở để đảm bảo nguồn thu;
- Các quy định của pháp luật về thu NSNN: Các luật, pháp lệnh thuế, phí và lệ phí, chính sách, chế độ thu NS, phân cấp nguồn thu, tỷ lệ phân chia các khoản thu cho các cấp NS, mục lục NS, thu khác theo quy định ... và các thông tƣ của Bộ Tài chính, hƣớng dẫn của UBND tỉnh, thành phố về việc lập dự toán NS hàng năm.
- Số kiểm tra dự tốn ngân sách do cơ quan có thẩm quyền thơng báo
- Tình hình thực hiện dự tốn ngân sách một số năm trƣớc và năm gần kề.
Chủ thể kiểm sốt: Phịng tài chính dự tốn thu NS do cơ quan thuế, ban
quản lý và tiếp nhận viện trợ lập;
Trách nhiệm của từng chủ thể kiểm sốt trong q trình kiểm sốt lập dự tốn:
- Chi cục thuế lập dự tốn thu NS về các khoản thuế, phí và lệ phí, dự kiến số thuế giá trị gia tăng phải hồn cho các đối tƣợng thuộc quận quản lý thông qua kế hoạch thu, nộp ngân sách của các doanh nghiệp, các hộ kinh doanh khơng kê khai nộp thuế. Dự tốn đƣợc gửi cho cơ quan thuế cấp trên, UBND quận và Sở tài chính.
- Các Ban quản lý và tiếp nhận viện trợ: có trách nhiệm lập dự tốn thu ngân sách về các khoản nhận viện trợ khơng hồn lại và vốn đối ứng gởi Sở Tài chính.
- Phịng Tài chính quận: Tổng hợp dự tốn thu NSNN trình UBND quận thông qua nhiệm vụ thu ngân sách và giao nhiệm vụ thu cho các đơn vị trực thuộc quận.
Khách thể kiểm soát: Chi cục thuế quận, các cơ quan thu và UBND phƣờng Đối tƣợng kiểm sốt: Trình tự xây dựng dự tốn theo đúng quy định của
Luật NSNN, mức độ bao quát của dự toán so với tiềm năng; Bảng tổng hợp dự toán phải đƣợc lập đúng mẫu biểu quy định, có đầy đủ các con dấu và các chữ ký theo yêu cầu về mặt pháp lý; cách thức tính tốn, các số liệu, các bảng giải trình thuyết minh trong bảng dự toán mà đơn vị sử dụng NSNN cấp dƣới lập và gửi cho cơ quan quản lý NSNN cấp trên theo thời gian quy định.
b) Kiểm soát chấp hành thu NS cấp quận, huyện
Nội dung kiểm soát: Là kiểm soát việc thực hiện dự toán thu NS đƣợc cấp
thẩm quyền giao cho cơ quan thu thực hiện, nhƣ: thu thuế, thu phí, lệ phí, viện trợ,... Kiểm sốt số thu đƣợc và kiểm soát số thu phải nộp NSNN, số thu đƣợc phép để lại chi tiêu của đơn vị; nguyên tắc phân phối, sử dụng số thu đƣợc phép để lại chi tiêu tại đơn vị.
Căn cứ kiểm soát: Việc thực hiện phải dựa trên các văn bản hƣớng dẫn của
Bộ Tài chính và quy chế nội bộ về định mức thu cho phép.
Chủ thể kiểm soát: KBNN, các cơ quan thu
Trách nhiệm của từng chủ thể kiểm sốt trong q trình kiểm sốt chấp hành dự toán thu NS:
- KBNN: Trực tiếp thực hiện thu các khoản tiền vào Quỹ NSNN, hạch toán thu NSNN và phân chia các khoản thu cho các cấp ngân sách theo chế độ. Thực hiện chi tiền hoàn các khoản thu theo lệnh của cơ quan thu. Thƣờng xuyên kiểm tra, đối chiếu số liệu thu NSNN, tổ chức thông tin điện báo và lập báo cáo thu NS cho đối tƣợng liên quan theo quy định.
- Các cơ quan thu: Trên cơ sở nhiệm vụ thu đƣợc giao cả năm, kết hợp với tình hình thực tế xác định dự tốn thu theo q, tháng; tính mức thu nộp và ra thông báo cho đối tƣợng nộp; quản lý, đôn đốc đối tƣợng nộp theo đúng quy định; trực tiếp tập trung một số khoản thu theo quy định và nộp kịp thời vào Kho bạc nhà nƣớc;
kiểm tra, quyết định xử phạt và giải quyết khiếu nại về thu nộp theo luật định; phối hợp với KBNN kiểm tra, đối chiếu số liệu, lập báo cáo thu NS theo chế độ quy định.
Khách thể kiểm soát: Các cơ quan thu, UBND các phƣờng.
Đối tƣợng kiểm soát: Dự toán thu đầu năm đƣợc duyệt, sổ sách, chứng từ,
báo cáo quyết toán và các số liệu, cách thức đối với từng khoản mục thực tế phát sinh.
1.3.2.3. Kiểm soát chi ngân sách nhà nước
a) Kiểm sốt q trình lập dự tốn chi NS cấp quận, huyện
Nội dung kiểm soát: Trên cơ sở dự toán chi NS do UBND quận lập, chủ thể
kiểm soát phải phân tích, đánh giá, kiểm sốt trên các mặt về trình tự lập và giao dự