3.3.2.1. Một số hạn chế
Một là, quy định về tạm ứng vốn và thu hồi tạm ứng: Việc tạm ứng vốn
thực hiện hợp đồng đã giúp các nhà thầu, nhất là nhà thầu khó khăn về tài chính có thêm kinh phí để đẩy nhanh tiến độ thi cơng các cơng trình xây dựng. Tuy nhiên, một số cơng trình ứng vốn với tỷ lệ quá cao, không tƣơng xứng với khối lƣợng thi cơng ngồi hiện trƣờng ảnh hƣởng đến công tác điều hành ngân sách ở địa phƣơng, gây khó khăn cho cơng tác thu hồi vốn tạm ứng trên địa bàn tỉnh . Một số dự án mặc dù Kho bạc Nhà nƣớc (KBNN) tỉnh đã nhiều lần đơn đốc nhƣng đến nay vẫn cịn dƣ tạm ứng lớn, kéo dài nhiều năm Dƣ tạm ứng quá hạn tại các dự án, cơng trình chủ yếu do CĐT, Ban quản lý dự án chƣa thực hiện việc thu hồi tạm ứng vốn trong công tác quản lý vốn đầu tƣ XDCB. Việc đôn đốc các nhà thầu hoàn thiện hồ sơ khối lƣợng nghiệm thu để thanh tốn, thu hồi vốn tạm ứng cịn hạn chế, chƣa hiệu quả. Dƣ tạm ứng quá hạn tập trung nhiều ở các dự án phục vụ cho công tác đền bù, giải phóng mặt bằng (GPMB) do sự phối hợp giữa chủ đầu tƣ và các hội đồng đền bù GPMB chƣa thực sự chặt chẽ, sát sao trong việc hoàn thiện hồ sơ để thu hồi vốn tạm ứng. Một số dự án đã ứng vốn cho cơng trình nhƣng nhà thầu khơng triển khai thi cơng dẫn đến khơng có khối lƣợng để hồn ứng. Ngoài ra, một số nhà thầu chƣa thực hiện nghiêm việc nộp trả ngân sách.
Hai là, cơ chế quản lý kiểm sốt tiến độ thi cơng chưa cụ thể.
Tình trạng trễ tiến độ thi cơng hiện nay là khá phổ biến, giải phóng mặt bằng chậm, năng lực thực tế nhà thầu yếu nhƣng do nhu cầu xây dựng lớn nên vẫn có thể chấp nhận nhiều hợp đồng gây ảnh hƣởng rất nhiều đến hoạt động đầu tƣ XDCB. Mặc dù trong thời gian qua các cấp thẩm quyền đã có nhiều văn bản chỉ đạo nhƣng tình hình vẫn chậm khắc phục, Thông tƣ 09/2011/TT- BXD
ngày 28/6/2011 của Bộ Xây dựng quy định các bên phải thoả thuận về mức độ và phƣơng thức xử lý những thiệt hại về chậm tiến độ do các bên gây ra. Gần đây, tại khoản 1 Điều 38 nghị định 48/2010/NĐ-CP; khoản 1 Điều 39 nghị định 37/2015/NĐ-CP quy định trong hợp đồng xây dựng các bên phải thoả thuận về các trƣờng hợp đƣợc điều chỉnh tiến độ, trƣờng hợp thời gian hoàn thành chậm hơn so với tiến độ hợp đồng thì các bên phải xác định rõ trách nhiệm mỗi bên đối với những thiệt hại do chậm tiến độ gây ra. Thực tế các hợp đồng ký kết đều nêu rõ mức phạt chậm tiến độ, nhƣng hầu hết khi triển khai thực hiện hầu hết các CĐT đã không thực hiện nghiêm điều khoản thƣởng phạt. Về phía Kho bạc là cửa ngõ cuối cùng kiểm sốt dịng tiền NSNN đi ra và là cơ quan đóng góp quan trọng trong việc thúc đẩy tiến độ giải ngân góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn, nhƣng vì theo quy định hiện nay với những hồ sơ chứng từ Kho bạc tiếp nhận khơng thể có căn cứ, xử lý tiến độ chậm.
Ba là, đối với một số dự án sử dụng nhiều nguồn vốn, nhiều cấp ngân sách, việc lập hồ sơ thanh tốn bị điều chỉnh bởi nhiều thơng tư khác nhau của nhiều bộ, ngành.
Về phía Bộ Xây dựng quy định hồ sơ thanh toán lập theo mẫu phụ lục ban hành theo Thông tƣ 09/2011/TT-BXD ngày 28/6/2011; Thông tƣ 09/2016/TT-BXD ngày 10/3/2016 , về phía Bộ Tài chính quy định hồ sơ thanh toán lập theo mẫu các phụ lục của Thông tƣ số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011; Thông tƣ số 08/2016/TT-BTC ngày 18/1/2016. Theo mẫu hồ sơ thanh tốn của hai thơng tƣ này khác nhau dẫn đến khi thanh tốn, đơn vị thi cơng phải lập 2 bộ hồ sơ thanh tốn, một theo Thơng tƣ 09/2011/TT-BXD hay Thơng tƣ 09/2016/TT-BXD để gửi chủ đầu tƣ và một theo Thông tƣ 86/2011/TT-BTC hay Thông tƣ số 08/2016/TT-BTC để chủ đầu tƣ gửi Kho bạc. Vấn đề này gây khó khăn và phức tạp cho nhà thầu và chủ đầu tƣ khi làm hồ sơ thanh toán.
Đối với dự án sử dụng hỗn hợp nhiều nguồn vốn, nhiều cấp ngân sách thì tùy theo nguồn vốn mà chủ đầu tƣ phải lập hồ sơ thanh toán cho phù hợp. Trƣờng hợp dự án vừa sử dụng ngân sách tỉnh vừa sử dụng ngân sách xã thì chủ đầu tƣ phải lập hai bộ hồ sơ thanh toán gửi Kho bạc (một bộ lập theo Thông tƣ 86/2011/TT-BTC hay hay Thông tƣ số 08/2016/TT-BTC để thanh toán nguồn vốn ngân sách tỉnh, một bộ lập theo Thông tƣ số 75/2008/TT-BTC và hiện nay là Thông tƣ số 28/2012/TT- BTC). Điều này gây khó khăn cho cả chủ đầu tƣ và cơ quan thanh tốn trong q trình kiểm sốt thanh tốn cho dự án.
Bốn là, năng lực quản lý của một số chủ đầu tư còn nhiều hạn chế.
Hiện nay vai trò của chủ đầu tƣ là rất lớn, nhƣng thực tế khơng ít chủ đầu tƣ năng lực quản lý và kiến thức chun mơn về đầu tƣ XDCB cịn nhiều bất cập, nhất là ở cấp xã và khối giáo dục, y tế. Trách nhiệm của một số chủ đầu tƣ chƣa cao, thiếu quyết liệt trong công tác tổ chức triển khai thực hiện, chƣa chủ động đôn đốc nhà thầu đẩy nhanh tiến độ thi công; một số dự án có khối lƣợng hồn thành nhƣng chủ đầu tƣ chậm làm thủ tục thanh toán.
Năm là, việc phối hợp thực hiện phân bổ và giao dự toán chưa kịp thời
nên cán bộ kiểm sốt chi khơng nhập đƣợc dữ liệu từ đề nghị cam kết chi của đơn vị sử dụng ngân sách nếu dự toán NSNN năm của đơn vị chƣa đƣợc nhập vào Tabmis; tình trạng phân bổ và giao dự tốn năm chƣa kịp thời dẫn đến chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu và mục tiêu của kiểm soát cam kết chi NSNN. Mặt khác, chủ đầu tƣ thƣờng gửi cam kết chi và hồ sơ thanh toán đến KBNN cùng một lúc, đã gây áp lực về thời gian và khối lƣợng công việc tăng lên gấp bội, do trong cùng một thời gian, cán bộ kiểm sốt chi khơng chỉ nhập dữ liệu để thực hiện 3 khâu trong quy trình quản lý kiểm sốt Cam kết chi (quản lý Nhà cung cấp, quản lý Hợp đồng khung và quản lý Cam kết chi) mà còn phải nhập dữ liệu để thực hiện quy trình kiểm sốt thanh tốn vốn đầu tƣ.
* Nguyên nhân khách quan:
Thứ nhất, hệ thống chính sách pháp luật về quản lý đầu tư chưa thật sự đồng bộ thống nhất, chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội theo cơ chế thị trường.
Trong thời gian gần đây Chính phủ đã nhiều lần sửa đổi, bổ sung quy chế quản lý đầu tƣ và xây dựng, nhờ đó việc quản lý, kiểm sốt thanh tốn vốn đầu tƣ đã dần đi vào nề nếp. Tuy nhiên, Quy chế quản lý đầu tƣ và xây dựng cùng các văn bản hƣớng dẫn chính sách chế độ hƣớng dẫn thực hiện quy chế của các bộ ngành vẫn còn bất cập, chậm đƣợc ban hành. Thời gian vừa qua cơ chế quản lý đầu tƣ xây dựng ln thay đổi, bình quân khoảng 3 năm một lần. Cơ chế, chính sách cần có tầm chiến lƣợc lâu dài, ổn định và nhất là phải có tính kế thừa, nhƣng cách xây dựng và ban hành vừa qua luôn thể thiện sự bất ổn (về quản lý đầu tƣ xây dựng là Nghị định 42/CP năm 1996, Nghị định 52/1999/NĐ-CP, Nghị định 16/2005/NĐ-CP,Nghị định 99/2007/NĐ- CP, Nghị định 112/2009/NĐ-CP, Nghị định 32/2015/NĐ-CP, Nghị định 59/2015/NĐ-CP; Hƣớng dẫn Luật Đấu thầu thì có các Nghị định 111/2006/NĐ-CP, Nghị định 58/2008/NĐ-CP, Nghị định 85/2009/NĐ-CP, Nghị định 63/2014/NĐ-CP... Những thay đổi này đã tác động khá nhiều đến hoạt động nghiệp vụ kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ của KBNN, đến việc phê duyệt, điều chỉnh, bổ sung dự toán của cấp quyết định đầu tƣ và chủ đầu tƣ, đến quá trình giải ngân vốn của chủ đầu tƣ cho các nhà thầu, đến việc thanh tốn, quyết tốn cơng trình hồn thành đối với khối lƣợng dở dang chuyển tiếp và qua nhiều điểm áp dụng các thông tƣ hƣớng dẫn.
Bên cạnh đó, một số văn bản quy phạm pháp luật hƣớng dẫn thực hiện Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu,… đã đƣợc ban hành nhƣng thiếu đồng bộ, chậm hƣớng dẫn cụ thể, dẫn đến các chủ đầu tƣ lúng túng phải làm đi làm lại thủ tục hồ sơ nhiều lần mất nhiều thời gian, một số cơng trình đang dở dang thực hiện
hai cơ chế dẫn đến phải điều chỉnh, sửa đổi các thủ tục hồ sơ. Nhiều nhà thầu cố tình chờ xem cơ chế nào có lợi hơn giữa mới và cũ để điều chỉnh theo hƣớng có lợi cho mình…
Thứ hai, hạn chế trong cơng tác tham mưu; chậm trễ, thiếu tập trung trong phân vốn.
Việc tham mƣu trình phân khai chi tiết nguồn vốn XDCB cho các dự án của các sở, ngành để trình UBND tỉnh quyết định (sau khi có Nghị quyết của HĐND tỉnh) cho các chủ đầu tƣ chậm, làm ảnh hƣởng đến tiến độ thi công của các dự án và công tác giải ngân của KBNN (chủ yếu là nguồn vốn trung ƣơng hỗ trợ có mục tiêu, vốn đặc thù, vốn đối ứng…). Phân bổ kế hoạch vốn chậm nên cuối năm không phân bổ hết, không giải ngân kịp thời dẫn đến việc chuyển nguồn vốn đầu tƣ XDCB sang năm sau cịn lớn. Tình trạng phải điều chỉnh bổ sung trong quá trình thực hiện do một số dự án lập chƣa sát thực tế, phải điều chỉnh bổ sung trong quá trình thực hiện; thay đổi chủ trƣơng đầu tƣ phải thay đổi quy hoạch và thiết kế gây lãng phí vốn làm bị động trong điều hành ngân sách và ảnh hƣởng đến cơng tác kiểm sốt chi của KBNN nơi mở tài khoản. Việc phân bổ vốn đầu tƣ còn dàn trải, chƣa tập trung cho các cơng trình cịn nợ mà phân bổ cho nhiều cơng trình dự án mới chƣa thực sự cần thiết cấp bách.
Thứ ba, năng lực, trình độ chun mơn, kinh nghiệm của đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định ở cấp huyện cũng còn hạn chế.
Tại các huyện, cán bộ làm công tác thẩm định dự án đầu tƣ đƣợc đào tạo chính quy rất ít, nên đã dẫn đến xảy ra một số sai sót trong q trình thẩm định, trình duyệt, khi cơng việc vƣợt q khả năng của cán bộ, sẽ tiềm ẩn nguy cơ thất thốt, lãng phí vốn và rủi ro về pháp lý.
Thứ tư, hạn chế về năng lực của chủ đầu tư:
chuẩn và năng lực, có chun mơn về lĩnh vực quản lý đầu tƣ XDCB, thì thực hiện tốt các quy định của Nhà nƣớc về quản lý đầu tƣ XDCB. Bên cạnh đó, vấn cịn một số chủ đầu tƣ thành lập Ban QLDA nhƣng trình độ năng lực chun mơn về XDCB cịn yếu, nên q trình triển khai dự án khơng đảm bảo thủ tục, quy trình (chẳng hạn nhƣ quá trình tổ chức lựa chọn nhà thầu, thủ tục phê duyệt dự án đầu tƣ, đền bù GPMB, phê duyệt thiết kế dự toán..) dẫn đến kéo dài thời gian triển khai thực hiện dự án, chậm giải ngân thanh toán; thủ tục, hồ sơ thanh tốn cịn thiếu hoặc khơng chính xác, KBNN từ chối thanh tốn, gửi trả hoặc yêu cầu bổ sung hồ sơ… Việc làm đi làm lại hồ sơ làm chậm thời gian kiểm soát và thanh toán.
Đối với chủ đầu tƣ trực tiếp quản lý dự án thực hiện quản lý cơng trình, dự án có quy mơ nhỏ, đơn giản và có tổng mức đầu tƣ dƣới 5 tỷ đồng thƣờng kiêm nhiệm: vừa trực tiếp quản lý dự án, vừa là ngƣời sử dụng sau khi dự án hoàn thành, nhiều chủ đầu tƣ quản lý theo hình thức này khơng đảm bảo đƣợc năng lực về chuyên môn, thƣờng sử dụng bộ máy của mình để quản lý dự án. Ví dụ nhƣ Hiệu trƣởng các trƣờng học, Thủ trƣởng các cơ quan hành chính sự nghiệp, Chủ tịch UBND xã, phƣờng là những ngƣời không đủ năng lực chuyên môn về lĩnh vực đầu tƣ XDCB để thực hiện quản lý dự án. Điều đó dẫn đến gặp nhiều khó khăn trong thực hiện trình tự các bƣớc đầu tƣ XDCB - từ khâu chuẩn bị đầu tƣ đến triển khai thực hiện dự án, làm kéo dài thời gian thực hiện dự án, kéo dài thời gian thanh, quyết toán. Một số chủ đầu tƣ do khơng nắm chắc quy trình đầu tƣ, do vậy cịn để xảy ra tình trạng thực hiện khơng đúng trình tự đầu tƣ hợp đồng ký trƣớc quyết định chỉ định thầu,...
Thứ năm, chất lượng tư vấn cịn hạn chế, cơng tác lập dự án, lập dự tốn và bóc tách khối lượng và áp giá nhiều khi cịn thiếu và khơng chính xác Cơng
tác tƣ vấn hạn chế sẽ dẫn đến việc các chủ đầu tƣ và nhà thầu đƣa ra các quyết định chƣa thật chính xác, việc đƣa ra các quyết định khơng thật
hợp lý sẽ gây thất thốt, lãng phí lớn. Về phía chủ đầu tƣ và các nhà thầu, một mặt xuất phát từ năng lực chun mơn, hiểu biết cịn hạn chế, sự thiếu hiểu biết các quy định pháp luật về đầu tƣ và xây dựng; mặt khác có thể do cố ý làm sai, lách luật, áp sai đơn giá, định mức để tăng giá trị thanh tốn. Điều này gây khó khăn cho việc xử lý của KBNN khi khơng cịn chịu trách nhiệm về tính chính xác của các định mức, đơn giá khối lƣợng đề nghị thanh toán.
* Nguyên nhân chủ quan
Một là, trình độ, năng lực của cán bộ kiểm sốt thanh tốn.
Năng lực trình độ chun mơn của một số cán bộ kiểm sốt thanh tốn cịn hạn chế, hầu hết là cán bộ đƣợc đào tạo về chuyên ngành tài chính, ngân hàng (trên 90%); cán bộ vừa có trình độ về tài chính vừa có trình độ về quản lý XDCB là rất ít khơng có ở KBNN cấp huyện. Những năm trƣớc đây, khi KBNN còn phải chịu trách nhiệm về tính chính xác của định mức, đơn giá, khối lƣợng thì trọng trách của ngƣời cán bộ kiểm sốt thanh tốn khá nặng nề. Do khơng có trình độ chun sâu về lĩnh vực XDCB, chƣa am hiểu về mặt kỹ thuật để bóc tách tiên lƣợng, xác định định mức, đơn giá, nhiệm vụ kiểm soát đƣợc giao quá lớn, cán bộ thanh tốn chƣa phát hiện đƣợc hết sai sót trong hồ sơ thanh tốn đƣợc gửi đến mới chỉ có thể kiểm sốt thủ tục hồ sơ pháp lý và đối chiếu kiểm tra số học về đơn giá định mức. Từ năm 2008, trách nhiệm về tính chính xác của định mức, đơn giá, khối lƣợng thuộc về phía chủ đầu tƣ, tuy nhiên để thực hiện tốt cơng tác kiểm sốt thanh tốn, ngƣời cán bộ thanh tốn cần có kiến thức cơ bản về lĩnh vực đầu tƣ xây dựng để có thể nắm bắt đƣợc tính logic trong q trình thực hiện dự án, việc lựa chọn nhà thầu đã đúng với quy định của Nhà nƣớc hay không, khối lƣợng yêu cầu thanh tốn so với dự tốn có hợp lý, có đúng hay không, phải đánh giá đƣợc tiến độ thi cơng từng cơng trình…
bộ thanh tốn khơng có chun mơn, hiểu biết về xây dựng thì sẽ gặp khó khăn, trong việc kiểm tra cần có thời gian để xem xét, nghiên cứu. Bên cạnh đó, khối lƣợng cơng việc q nhiều trong khi số lƣợng cán bộ thanh toán hạn chế lại phải kiêm nhiệm luôn cả nhiệm vụ kiểm tra dẫn tới phát hiện chƣa hết sai sót trong hồ sơ thanh tốn, chất lƣợng kiểm tra, kiểm soát chƣa đƣợc cao.
Hai là, biên chế cán bộ còn thiếu và bất cập.
Theo định biên của KBNN, ở mỗi KBNN huyện biên chế cho cán bộ là cơng tác kiểm sốt thanh tốn vốn đầu tƣ là một ngƣời, do tình hình kinh tế