2.1. Thực trạng hoạt động của các đơn vị sự nghiệp có thu
2.1.2. Tình hình chế độ thu – nộp, ghi thu ghi chi NSNN
2.1.2.1. Thực trạng chấp hành chế độ thu, nộp NSNN
Ngoài những tồn tại trong việc quản lý và sử dụng các nguồn thu của các đơn vị đã nêu trên, còn một số biểu hiện khác làm ảnh hưởng đến nguồn thu NSNN, cụ thể như sau:
- Các khoản thu thanh lý tài sản cố định phải nộp NSNN theo quy định nhưng các đơn vị để lại sử dụng, không báo cáo với cơ quan có thẩm quyền.
- Các khoản truy cứu trách nhiệm vật chất trong các sai phạm về sử dụng ngân sách như: xuất toán do chi sai chế độ không được thực hiện nộp ngân sách theo quy định hoặc không thu hồi mà chuyển sang năm sau, hoặc dùng các nguồn kinh phí khác để quyết tốn; khơng theo dõi phải thu và hạch toán nộp ngân sách cấp trên các khoản bồi thường vật chất do làm mất mát, hư hỏng tài sản, phương tiện của Nhà nước.
- Các khoản thu theo quy định phải được gửi vào tài khoản tiền gửi tại kho bạc nhưng các đơn vị gửi tiết kiệm hoặc gửi vào tài khoản ngân hàng không đúng quy định. Số thu từ lãi tiền gửi ngân hàng các đơn vị đưa vào quỹ cơ quan để sử dụng.
- Một số khoản thu sự nghiệp theo quy định phải bổ sung vào nguồn kinh phí hoạt động thường xuyên nhưng một số đơn vị hạch toán vào quỹ cơ quan để chi phúc lợi, khen thưởng.
- Hầu hết các đơn vị chưa theo dõi quản lý thu nhập cá nhân của một số đối tượng cán bộ, cơng nhân viên có thu nhập cao để tính thuế thu nhập cá nhân theo quy định, đồng thời tại một số đơn vị nhất là các đơn vị hoạt động trong lĩnh vực văn hóa – nghệ thuật, truyền hình khơng thực hiện việc khấu trừ thuế thu nhập cá nhân khi thực hiện chi trả thù lao hoặc nhuận bút cho các ca sỹ, nghệ sỹ, đạo diễn, diễn viên, người soạn nhạc, viết kịch bản… làm ảnh hưởng đến nguồn thu của ngân sách về thuế thu nhập cá nhân.
- Một số đơn vị có thu các khoản viện trợ, tài trợ của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước bằng tiền hoặc hiện vật thuộc NSNN nhưng theo dõi riêng mà không tổng hợp báo cáo với cơ quan tài chính, cơ quan cấp trên để quản lý, ghi thu – ghi chi ngân sách theo quy định.
- Hạch tốn vào chi phí hoạt động sản xuất kinh doanh, cung ứng dịch vụ không đúng quy định như: hạch tốn một lần vào chi phí các khoản chi mua sắm tài sản cố định, công cụ dụng cụ lâu bền; các khoản chi có tính chất phúc lợi như khen thưởng, tham quan nghỉ mát, lễ tết, hỗ trợ… làm tăng chi phí, giảm thu nhập chịu thuế thu nhập doanh nghiệp.
- Một số khoản thu có tính chất dịch vụ phải chịu thuế giá trị gia tăng nhưng đơn vị không xuất hóa đơn giá trị gia tăng mà sử dụng biên lai thu như một nguồn thu sự nghiệp của đơn vị không đúng quy định.
2.1.2.2. Chấp hành chế độ ghi thu – ghi chi NSNN
Ghi thu – ghi chi là phương thức quản lý ngân sách đối với các khoản thu, chi từ nguồn thu phí, lệ phí và các khoản thu thuộc NSNN được để lại đơn vị sử dụng theo quy định hiện hành. Do đó việc ghi thu – ghi chi khơng đầy đủ làm ảnh hưởng đến báo cáo quyết toán NSNN.
Qua thực tế kiểm toán tại các tỉnh, thành phố trong các năm qua nhận thấy công tác ghi thu – ghi chi được thực hiện theo quy định, tuy nhiên vẫn cịn sai sót, tồn tại làm ảnh hưởng đến báo cáo quyết toán NSNN của các địa phương, như các khoản thu thanh lý tài sản cố định, tài trợ… thuộc NSNN được để lại đơn vị sử dụng, các đơn vị thuộc ngành giáo dục không tổng hợp các khoản thu cơ sở vật chất trường học…
Nguyên nhân khách quan là do các đơn vị không tổng hợp đầy đủ số phải ghi thu – ghi chi do không nắm vững được các chế độ chính sách của nhà nước. Tuy nhiên nguyên nhân mang tính chủ quan là do cơ quan tài chính địa phương khơng thực hiện việc kiểm tra, thẩm tra số liệu báo cáo, tình hình thu
chi sự nghiệp của các đơn vị dẫn đến việc bỏ sót các khoản phải ghi thu – ghi chi ngân sách hoặc muốn để ngồi báo cáo quyết tốn ngân sách nhằm giảm số thu – chi ngân sách của địa phương với mục đích xin bổ sung cân đối ngân sách từ cấp trên được nhiều hơn.
2.1.3. Những bất cập trong cơ chế, chính sách ảnh hưởng đến hoạt động của các đơn vị sự nghiệp có thu
2.1.3.1. Bất cập trong hoạt động của các đơn vị:
Quá trình thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với các đơn vị sự nghiệp có thu cịn bất cập, yếu kém. Việc triển khai ở nhiều lĩnh vực còn chậm đổi mới, nặng về tư duy bao cấp, các đơn vị chưa chủ động huy động và sử dụng có hiệu quả nguồn lực nhà nước và xã hội để phát triển dịch vụ. Chất lượng tăng trưởng, năng suất và sức cạnh tranh thấp, chất lượng dịch vụ công chưa đáp ứng nhu cầu xã hội, sử dụng NSNN chưa thực sự hiệu quả là những yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển và khả năng cân đối của NSNN.
Ngồi ra các đơn vị sự nghiệp có thu khó tách biệt được chi phí cho hoạt động sự nghiệp thường xuyên và chi phí cho hoạt động dịch vụ của đơn vị như tiền điện, nước, văn phịng phẩm… đơn vị hạch tốn và quyết toán các khoản chi trên vào hoạt động chi thường xuyên dẫn đến chi NSNN tăng lên, tạo lên một phần áp lực cho NSNN.
Về chi phí khấu hao tài sản cố định: Việc phân loại tài sản cố định sử dụng cho hoạt động sự nghiệp và hoạt động sản xuất cung ứng dịch vụ là rất khó khăn, nhất là các đơn vị hoạt động trong các lĩnh vực y tế, giáo dục, các đài phát thanh truyền hình… bởi các đơn vị này giá trị tài sản rất lớn, trước đây đều do nhà nước đầu tư, hiện nay được sử dụng đồng thời cho 2 hoạt động sự nghiệp và dịch vụ nên việc tính tốn, phân bổ chi phí khơng có tiêu thức, phương pháp phù hợp. Nếu chỉ tính khấu hao cho các tài sản được mua từ nguồn vốn kinh doanh hoặc từ quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp thì
khơng đầy đủ, khơng có khả năng tái đầu tư, nhưng nếu phân bổ đầy đủ thì doanh thu khơng bù đắp được chi phí. Điều này gây lúng túng cho đơn vị và các cơ quan quản lý, kiểm tra của nhà nước.
Các đơn vị cịn có chi phí cho quảng cáo, tiếp thị, khuyến mại, hoa hồng môi giới; chi tiếp tân, khánh tiết, hội nghị; chi hỗ trợ tiếp thị, chi hỗ trợ chi phí, chiết khấu thanh tốn; chi báo biếu, báo tặng của cơ quan báo chí liên quan trực tiếp đến hoạt động sản xuất, kinh doanh.... vượt mức khống chế
được quy định tại điểm n, mục 2, Điều 9, Chương II của Luật thuế thu nhập doanh nghiệp số 14/2008/QH12 ngày 03 tháng 6 năm 2008, nhưng lại phù hợp với các quy định về quản lý tài chính tại Thơng tư số 50/2003/TT-BTC của Bộ Tài chính và một số Thơng tư liên tịch giữa Bộ Tài chính với các Bộ ngành về hướng dẫn xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, cho phép thủ trưởng đơn vị được quy định mức chi cao hơn hoặc thấp hơn mức chi do nhà nước quy định, phù hợp với hoạt động của đơn vị, trong phạm vi nguồn thu được sử dụng.
Công tác quản lý nguồn thu kém hiệu quả, giá cho thuê không hợp lý đặc biệt là các bệnh viện như cho thuê bãi đỗ xe taxi, số lượng xe đỗ trong các bệnh viện thường lớn hơn so với hợp đồng của bệnh viện với hãng taxi; thu bãi trông giữ xe máy đơn vị khơng kiểm sốt được mức thu của người trông giữ nên thực tế người dân vẫn thường xuyên phải trả giá cao hơn mức quy định.
2.1.3.2. Bất cập trong cơng tác quản lý.
Trong q trình quản lý, các cơ quan có thẩm quyền giao dự tốn thu, chi, giao kinh phí ngân sách ổn định cho đơn vị chưa phù hợp với khả năng thực tế của đơn vị như:
- Khơng đưa vào dự tốn thu của đơn vị các khoản thu khác không liên quan đến hoạt động sự nghiệp của đơn vị như cho thuê mặt bằng, bãi xe, căng tin, kiốt... cũng như khơng tính phần chênh lệch thu, chi các hoạt động cung
ứng dịch vụ bổ sung vào nguồn kinh phí hoạt động thường xuyên của đơn vị để làm cơ sở xác định chính xác mức hỗ trợ của NSNN. Một số đơn vị lập dự toán thu, chi NSNN vẫn mang theo tâm lý khi lập dự toán thu chưa phản ánh hết các nguồn thu, hoặc lập dự toán với số thu thấp hơn số thực thu năm trước, nội dung chi cao hơn để được tăng hỗ trợ từ NSNN, lập dự toán chi cao hơn số quyết tốn các năm trước liền kề, nhưng khơng có thuyết minh và lý giải hợp lý nguyên nhân tăng.
- Phần kinh phí ngân sách cấp cho hoạt động thường xuyên cho các đơn vị đã được giao ổn định trong 3 năm, nhưng trong năm vẫn được bổ sung kinh phí cho hoạt động thường xuyên.
- Xác định sai loại hình đơn vị sự nghiệp, dẫn đến cấp kinh phí khơng chính xác: Một số đơn vị đã xác định nguồn thu sự nghiệp khơng chính xác, cơ quan chủ quản chưa thẩm tra, đánh giá đầy đủ, nên đã xác định sai loại hình đơn vị sự nghiệp để thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính.
- Một số đơn vị ban hành và thực hiện quy chế chi tiêu nội bộ chưa đúng với hướng dẫn tại Thông tư số 71/2006/TT-BTC ngày 09/8/2006 của Bộ Tài chính. Cụ thể là: Quy định cước điện thoại di động, điện thoại nhà riêng cao hơn mức quy định của nhà nước, hoặc không quy định mức cước điện thoại mà thanh toán theo thực tế phát sinh không đúng quy định. Quản lý sử dụng các quỹ cịn tình trạng chưa xây dựng mức trích lập quỹ khen thưởng, quỹ phúc lợi, quỹ dự phòng ổn định thu nhập và quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp. Chưa quy định cụ thể về đối tượng chi, mức chi. Quản lý các hoạt động dịch vụ các đơn vị đều chưa hạch tốn kịp thời, đầy đủ, chính xác doanh thu, chi phí hoạt động dịch vụ dẫn tới thiếu thuế Giá trị gia tăng và thuế thu nhập doanh nghiệp. Tại các đơn vị đều chưa xây dựng tiêu chí để đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ được giao như khối lượng cơng việc hồn thành trong năm, chất lượng công việc hoàn thành… nên việc chi trả thu nhập tăng
thêm trong năm đều tính theo hệ số chức vụ cấp bậc cơng tác và bình bầu A,B,C… Tự ban hành tỷ lệ trích chênh lệch thu chi vào Quỹ dự phịng tài chính; trích Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp khơng đúng; trích Quỹ dự phịng ổn định thu nhập, trợ cấp mất việc... Nhiều khoản chi thường xuyên phát sinh nhưng chưa được qui định cụ thể trong qui chế chi tiêu nội bộ mà thực hiện theo quyết định của thủ trưởng đơn vị, dẫn tới hạn chế về tính cơng khai, dân chủ trong q trình quản lý tài chính...
- Qua tổng hợp số liệu thu chi thường xuyên các năm từ 2005-2008 thấy, có đơn vị tỷ lệ tự đảm bảo kinh phí trên 10%, nhưng vẫn được xác định là đơn vị sự nghiệp do NSNN đảm bảo tồn bộ kinh phí (NSNN cấp 100%). Nguyên nhân do dự toán năm 2007 (năm đầu thời kỳ ổn định) một số đơn vị lập dự toán số thu sự nghiệp thấp, đồng thời xác định số chi thường xuyên cao hơn thực tế, dẫn tới xác định khơng đúng tỷ lệ tự đảm bảo kinh phí.
- Đơn vị đã tự chủ tồn bộ chi phí hoạt động, nhưng cơ quan chủ quản vẫn cho phép áp dụng cơ chế tài chính của đơn vị sự nghiệp tự đảm bảo một phần chi phí hoạt động thường xuyên. Việc đơn vị xác định khơng đúng loại hình tự chủ dẫn đến NSNN hàng năm vẫn phải cấp bù kinh phí hoạt động thường xun (Ví dụ có đơn vị từ năm 2006 đến năm 2009, tỷ lệ tự đảm bảo kinh phí hoạt động thường xuyên năm 2006 là 154%, năm 2007 là 166%, năm 2008 là 146%, năm 2009 là 256% nhưng vẫn được NSNN cấp bổ sung kinh phí).
Quản lý các hoạt động dịch vụ cịn nhiều sai sót, thiếu hướng dẫn: Hoạt động dịch vụ của các đơn vị sự nghiệp cũng đã đóng góp một phần đáng kể nguồn thu cho đơn vị, tăng thu nhập cho cán bộ công nhân viên... song việc quản lý hoạt động dịch vụ tại các đơn vị cũng còn nhiều tồn tại như: chưa hướng dẫn giá thu dịch vụ, phân phối việc liên kết với các tổ chức cá nhân có máy móc thiết bị (tại các bệnh viện thuộc Bộ Y tế) hạch tốn thiếu, khơng kịp
thời doanh thu, chi phí dẫn tới thực hiện nghĩa vụ với NSNN không đầy đủ, thiếu thuế giá trị gia tăng, thiếu thuế thu nhập doanh nghiệp...
Công tác kiểm tra tài chính tại các đơn vị sự nghiệp có thu đã phát hiện các sai phạm như: chi tiêu chưa đúng chế độ, sai định mức, chi vượt dự toán được duyệt, nhiều khoản chi lập dự toán chưa đầy đủ, đặc biệt trong quản lý và sửa chữa thường xun tài sản khơng đúng dự tốn được duyệt, chi vượt dự toán, chi khơng đúng hạng mục sửa chữa trong dự tốn...; thiếu hóa đơn chứng từ, trả lương và thanh tốn cơng tác phí, tiền điện thoại, tiền nghỉ phép... khơng đúng qui định; báo cáo quyết tốn về thu chi học phí phản ánh chưa đúng chế độ.
2.1.3.3. Bất cập trong cơ chế chính sách, chế độ của nhà nước.
Đối với việc thực hiện Nghị định 43: Một số Bộ ngành chưa có văn bản hướng dẫn thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế, đo đó chưa đồng bộ với cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính. Nhiều định mức kinh tế kỹ thuật, tiêu chuẩn ngành đã lạc hậu hoặc cịn thiếu; khơng hợp lý nhưng chưa được sửa đổi, bổ sung.
Việc nghiên cứu, xây dựng các văn bản quy định tiêu chí đánh giá mức độ hồn thành và chất lượng hoạt động sự nghiệp của đơn vị khi được giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm chưa được thực hiện, nên đã hạn chế việc chi trả thu nhập theo mức độ hồn thành cơng việc; chi trả thu nhập ở một số đơn vị vẫn mang tính cào bằng hoặc bình qn.
Một số cơ quan cịn lúng túng trong việc xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ và các tiêu chí làm căn cứ đánh giá cấp dưới hồn thành nhiệm vụ, mà chủ yếu vẫn căn cứ vào chương trình cơng tác được cấp trên giao hàng năm.
Qua kiểm tra các lĩnh vực thấy, cịn có một số bất cập về cơ chế chính sách cần phải bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị và xu thế phát triển của xã hội, đảm bảo các đơn vị hoạt động hiệu quả,
đáp ứng ngày một cao nhu cầu xã hội. Một số tồn tại, bất cập cần được xem xét như: Một số đơn vị, vừa đồng thời thực hiện các dự án, nhiệm vụ Nhà nước giao, vừa thực hiện hoạt động kinh doanh dịch vụ, nên không thể tách bạch rõ về quỹ tiền lương, chi phí quản lý, các khoản chi phí chung... Nhiều đơn vị đã không xây dựng đơn giá tiền lương, thực hiện hạch toán quĩ tiền lương của hoạt động dịch vụ mà thường ký các hợp đồng th khốn chun mơn, trả tiền công theo các hợp đồng vụ việc; Như vậy thực chất đã ẩn cả thu nhập tăng thêm, thậm chí là các khoản chi phúc lợi, lễ tết... vào trong chi phí trước thuế thu nhập doanh nghiệp, đã dẫn tới giảm số thuế thu nhập doanh nghiệp phải