KINH NGHIỆM HẠN CHẾ THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ BÀI HỌC

- Hạn chế thâm hụt NSNN thông qua phân cấp ngân sách:

1.4. KINH NGHIỆM HẠN CHẾ THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ BÀI HỌC

VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM

1.4.1. Kinh nghiệm một số nước

Chi NSNN ở các nước đã tăng đáng kể trong suốt thế kỷ 19 và thế kỷ 20. Bên cạnh lạm phát, sự gia tăng dân số thì các lý do chính đứng sau sự gia tăng này bao gồm chiến tranh, quá trình phát triển kinh tế đi liền với vấn đề đô thị hóa, vấn đề mơi trường và q trình phát triển xã hội với sự tham gia ngày càng tăng của các tầng lớp có thu nhập thấp vào nền kinh tế, dẫn đến việc mở rộng đáng kể các loại hàng hóa, dịch vụ cơng.

Đại khủng hoảng kinh tế thế giới, sự ra đời của lý thuyết tiền tệ, lãi suất và tiết kiệm của nhà kinh tế người Anh John Maynard Keynes năm 1936 và đặc biệt là thế chiến thứ hai đã đặt ra một dấu mốc mới về tốc độ tăng chi ngân sách của các nước. Đối với các nước tư bản phát triển, tổng số chi ngân sách vào năm 1929 (bao gồm cả NSTW, NSĐP và ngân sách của các cơ quan nhà nước khác)

trung bình chỉ chiếm 10% GNP nhưng sau khủng hoảng đã lên tới 21,3%, năm 1948 đạt tới 23% và đến đầu những năm 80, con số này vào khoảng 45% [45].

Kể từ giữa những năm 80, đặc biệt là từ những năm 90, khi giảm thâm hụt trở thành mục tiêu của chính sách tài khóa và các chính phủ đã ít quan tâm tới việc sử dụng chính sách sách tài khóa để thực hiện các mục tiêu kinh tế thơng qua kích cầu, chi ngân sách có chiều hướng chững lại.

Tuy nhiên, gần đây, khủng hoảng và sự phục hồi chậm trễ của nền kinh tế đã làm cho thâm hụt NSNN gia tăng mạnh.

Để hạn chế đà tăng nhanh của thâm hụt NSNN, các nước đều áp dụng rất nhiều biện pháp.

- Qui định chỉ thâm hụt NSNN cho chi đầu tư: Tất cả các nước đều tuân thủ

triệt để nguyên tắc này, không cho phép thâm hụt thường xuyên (thu ngân sách không đủ bù chi thường xuyên), chỉ cho phép thâm hụt ngân sách cho các mục đích chi đầu tư.

- Đặt ra giới hạn đối với thâm hụt NSNN: Chuẩn Châu Âu (Hiệp ước

Martricht ký ngày 7/2/1992, công ước ổn định và tăng trưởng Amsterđam tháng 6/1997) đã đưa ra 4 tiêu thức để duy trì sự ổn định của nền kinh tế và sự lành mạnh của nền tài chính.

Một là, thâm hụt NSNN phải thấp hơn 3%GDP. Hai là, mức dư nợ không vượt quá 60% GDP.

Ba là, lạm phát khơng vượt q 1,5% mức bình qn của 3 nước có mức tăng giá thấp nhất.

Ngân hàng thế giới còn đưa ra 4 tiêu thức khác để đánh giá tình trạng nợ nước ngồi, áp dụng đối với những nước khơng có số liệu thống kê đầy đủ, không báo cáo cụ thể số liệu nợ cho hệ thống thông báo nợ của Ngân hàng thế giới, đó là: Số dư nợ so với GDP, ngưỡng là 50%; Nghĩa vụ trả nợ so với xuất khẩu, ngưỡng là 30%; Lãi đến hạn trả so với xuất khẩu, ngưỡng là 20%.

Ngoài EU, một số nước gần đây cũng đang trong quá trình áp trần thâm hụt hoặc đưa ra các giới hạn sử dụng một số nguồn lực như nguồn thu từ dầu và ga (Nga, Anh...)

- Hạn chế hoạt đợng vay nợ của chính quyền địa phương:

Nợ địa phương trong trường hợp này được quản lý thông qua những qui định cụ thể trong hiến pháp hoặc trong các luật hoặc các văn bản pháp lý khác. Những qui định này thường liên quan tới phạm vi các khoản chi được thực hiện bằng nguồn vay nợ; tỷ lệ dịch vụ nợ tối đa (trên nguồn thu hoặc cơ sở thuế), mức dư nợ trên nguồn thu hoặc dư nợ tuyệt đối được phép... Bên cạnh đó, các hoạt động vay nợ địa phương tiềm ẩn rủi ro cao như vay NHTW, vay nước ngồi có thể bị cấm hoặc quản lý chặt chẽ... Phương pháp này được áp dụng khá phổ biến ở nhiều nước công nghiệp phát triển như Mỹ, Tây ban nha,... và một số nước đang phát triển, chẳng hạn Hàn Quốc...

- Đổi mới quản lý NSNN theo khung chi tiêu trung hạn:

Tính đến năm 2008, trên thế giới đã có trên một trăm nước áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn ở các mức độ khác nhau. Năm 1990 chỉ có trên 20 nước áp dụng khn khổ tài khóa trung hạn và một quốc gia áp dụng khuôn khổ ngân sách trung hạn (Đan Mạch) và một quốc gia áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn theo kết quả hoạt động (Australia). Tuy nhiên, đến năm 2008, con số này đã tăng lên 132 quốc gia, trong đó 71 quốc gia áp dụng khn khổ tài khóa trung hạn, 42 quốc gia áp dụng khuôn khổ ngân sách trung hạn và 19 quốc gia áp dụng khuôn khổ chi tiêu theo kết quả.

Việc áp dụng khung chi tiêu trung hạn không chỉ cho phép hạn chế thâm hụt ngân sách quá mức (do chi ngân sách luôn được cân đối với khả năng nguồn lực ngân sách), mà còn nâng cao hiệu quả quản lý chi và khắc phục các vấn đề ngân sách mang tính chu kỳ.

Tuy nhiên, nhiều quốc gia đã không thành công trong việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn, các nguyên nhân chủ yếu như:

(i) Thiếu sự đồng thuận về chính trị; (ii) thiếu sự gắn kết về thể chế liên quan đến quy trình ngân sách và quá trình lập khn khổ tài khóa/khn khổ chi tiêu trung hạn; (iii) thiếu năng lực về phân tích và dự báo kinh tế, tài khóa vĩ mơ; (iv) khn khổ tài khóa trung hạn/khn khổ chi tiêu trung hạn chưa bao quát được hết các nguồn lực do các quỹ ngoài ngân sách, các hoạt động

mang tính chất tài chính ngân sách khơng được hạch toán vào ngân sách; (v) giới hạn trần chi ngân sách không được đảm bảo thực hiện nghiêm chỉnh; (vi) các cam kết chi khơng được kiểm sốt. Trên thực tế cũng đã có những ý kiến phản đối việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn bởi vì nhiều quốc gia áp dụng khn khổ chi tiêu trung hạn theo điều kiện cho vay của các tổ chức tài chính quốc tế, trong bối cảnh điều kiện tiên quyết để áp dụng khuôn khổ này lại chưa hội đủ, ví dụ như: hệ thống ngân sách cịn hạn chế, năng lực cán bộ kỹ thuật chưa hội tụ đầy đủ, khuôn khổ pháp lý chưa được đảm bảo...

- Thực hiện phân cấp ngân sách nhà nước:

Trong gần 3 thập kỷ trở lại đây, phi tập trung hoá tài khoá đang được xem là nhân tố cơ bản để theo đuổi các mục đích về ổn định kinh tế, tăng trưởng bền vững, cung cấp hàng hố cơng cộng tới các khu vực, các cá nhân một cách hiệu quả, hướng tới bền vững NSNN. Do những khác biệt về kết quả đạt được, đặc biệt là những khác biệt giữa các kết quả này với những trông đợi ban đầu khi tiến hành phân cấp tài khoá nên có rất nhiều nghiên cứu đã được thực hiện. Một số nghiên cứu tiến hành đánh giá các thiết kế phân cấp thu, chi, vay nợ với lý thuyết phân cấp; số nghiên cứu khác cố gắng tìm ra các nhân tố chi phối các tác động của phân cấp tới hoạt động của khu vực cơng nói riêng và nền kinh tế nói chung. Các nghiên cứu cho thấy rằng, phân cấp thu, chi, về cơ bản, được thực hiện phù hợp với lý thuyết. Các lĩnh vực hoạt động có phạm vi lợi ích quốc gia như quốc phòng, đối ngoại thường do trung ương đảm nhiệm, trong khi đó các hàng hố, dịch vụ có phạm vi lợi ích giới hạn như thu gom rác thải, nước thải,... được phân cấp cho địa phương. Một số hàng hố như giáo dục, y tế, lợi ích gắn liền với từng người tiêu dùng, nhưng có ảnh hưởng tiềm tàng tới sự ổn định và phát triển lâu dài của nền kinh tế được cung cấp trên cơ sở phối hợp giữa trung ương, địa phương và thị trường... Song nên đảm bảo sự tách bạch giữa các chức năng quản lý, điều tiết; trách nhiệm chi; thực hiện và giám sát. Nếu không phân định rõ trách nhiệm giữa các bên, không phân định cụ thể ai là người chịu trách nhiệm, thì chi ngân sách sẽ tăng mạnh, kéo theo thâm hụt NSNN lớn. Trung Q́c là mợt ví dụ. Q trình phân cấp ngân sách chủ yếu mới chỉ dừng lại ở

việc chuyển giao trách nhiệm thực hiện chi cho chính quyền địa phương. Vấn đề phân bổ và tài trợ vẫn còn tập trung nhiều ở trung ương, vì vậy kỷ luật, kỷ cương tài chính khơng được bảo đảm, chi ngân sách địa phương và các khoản chi ngồi ngân sách phình to, tiền ẩn rủi ro thâm hụt gián tiếp đối với ngân sách (các nghĩa vụ tiềm ẩn cho các khoản chi ngồi ngân sách). Nếu xét theo tiêu chí về tỷ lệ chi tiêu và tỷ lệ động viên của các chính quyền địa phương so với tổng chi tiêu cơng, tổng thu NSNN thì mức độ phân cấp ở Trung Quốc thuộc loại cao nhất thế giới. Tuy nhiên, phân cấp tài khóa ở Trung Quốc chủ yếu là phân cấp về thực hiện, chi tiêu của các địa phương phải tuân thủ các định hướng của trung ương và các địa phương gần như khơng có quyền lực về thuế. Cơ sở thuế và thuế suất đối với các khoản thuế phân cấp cho địa phương hoàn tồn do trung ương kiểm sốt. Hơn thế nữa, nguồn thu được phân cấp lại thường quá thấp so với nhu cầu chi. Hệ quả là Trung Quốc phải vận hành một hệ thống chuyển nhượng với qui mô tương đối đồ sộ. Ở cấp trung ương, khoản chi bổ sung cho địa phương chiếm tới 53% tổng chi trong cân đối ngân sách. Ở cấp địa phương, gần 1/2 số tỉnh có tỷ lệ bở sung chiếm từ 1/3 ngân sách trở lên. Ngay cả sau khi chuyển nhượng thì phần lớn các chính quyền địa phương ở Trung Quốc vẫn đối mặt với khoảng cách thu - chi đáng kể. Cộng với các khoản chi uỷ quyền khơng có nguồn tài chính đi kèm, nên các chính quyền địa phương có lý do để thực hiện các hoạt động vay nợ không hợp pháp....

Đối với lĩnh vực thu, các khoản gắn liền với lợí ích tiêu dùng như phí, lệ phí, thuế tài sản, phí phát triển... được phân cấp cho địa phương, trong khi thuế VAT, thuế thu nhập doanh nghiệp thường do trung ương quản lý nhằm tránh những phức tạp trong quản lý hành chính cũng như những tác động méo mó tới phân bổ nguồn lực và lưu thơng hàng hố... Để hạn chế những tác động này và hạn chế chi phí tuân thủ cao do người nộp thuế phải tốn nguồn nhân lực vào tìm hiểu các sắc thuế địa phương, thường thì các địa phương được quyền quyết định thuế suất trong một giới hạn nào đó, còn cơ sở và cách tính thuế được qui định thống nhất. Việc áp dụng cơ chế phụ thu cũng khá phổ biến. Các địa phương thường được phép đánh thêm một tỷ lệ % nhất định đối với một số sắc thuế

thuộc phạm vi quản lý của Trung ương. Mục đích của việc cho phép các địa phương quyền hạn này là để các địa phương tự quyết định mức cung cấp và chi phí tương ứng khi vượt quá mức chuẩn theo định mức phân bổ ngân sách của trung ương. Các khoản chi phí và lợi ích tăng thêm này càng gắn chặt với nhau càng tốt. Chính vì vậy, các sắc thuế thuộc loại này thường là thuế thu nhập cá nhân, thuế tài sản. Về hệ thống bổ sung cân đới, các nước cố gắng cơng thức hố để tránh thương lượng và tất nhiên là nhằm xác định một mức chuyển giao độc lập với các quyết định chi tiêu thuộc thẩm quyền của địa phương. Nếu không các hình thức xin cho sẽ xuất hiện, làm tăng việc điều chuyển nguồn NSNN cho địa phương, tăng thiếu hụt nguồn NSNN.

1.4.2. Bài học rút ra đối với Việt Nam

Một là, thâm hụt NSNN là vấn đề phổ biến, vấn đề quan trọng là không

để thâm hụt cao triền miên, dẫn đến nợ dồn tích lớn.

Thâm hụt ngân sách là vấn đề khó tránh khỏi. Thâm hụt NSNN ở mức độ vừa phải có tác động tích cực tới nền kinh tế vì thâm hụt NSNN có thể là do việc áp các khoản thu NSNN tương đối thấp, hạn chế các gánh nặng đóng góp đối với các chủ thể trong nền kinh tế, khuyến khích đầu tư, tiêu dùng; hoặc có thể do chi tiêu chính phủ tương đối lớn, đẩy tổng cầu nền kinh tế lên. Tuy nhiên, nếu thâm hụt NSNN ở mức cao và triền miên, làm dồn tích nợ khu vực nhà nước, khu vực chính phủ ở mức cao thì tác động tiêu cực đối với nền kinh tế là khó tránh khỏi. Các tác động lấn át đầu tư, lạm phát, tỷ giá… và không loại trừ các bất ổn vĩ mô nền kinh tế đều có thể là hệ quả của thâm hụt NSNN cao và kéo dài. Để hạn chế các tác động tiêu cực, cần phải hạn chế sự gia tăng liên tục, lên mức cao của thâm hụt NSNN, đồng thời quản lý dư nợ của khu vực chính phủ, khu vực nhà nước.

Hai là, khơng có một giới hạn cố định cho mức độ thâm hụt NSNN.

Thâm hụt NSNN là phổ biến và nếu thâm hụt vừa phải sẽ có tác động tích cực, thâm hụt cao, kéo dài sẽ có tác động tiêu cực tới nền kinh tế. Tuy nhiên, cho tới nay chưa có một cơ sở nào để xác định mức thâm hụt NSNN hợp lý. Tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của mỗi nước, thâm hụt ngân sách và dư nợ khu vực

công ở các mức độ cao thấp khác nhau có thể có tác động tiêu cực hoặc tích cực tới nền kinh tế. Vấn đề là phải xác định được các điều kiện cụ thể của đất nước, trong từng giai đoạn để duy trì được thâm hụt ngân sách và dư nợ ở mức không gây tác động tiêu cực tới nền kinh tế.

Ba là, hạn chế thâm hụt ngân sách là vấn đề thường xuyên, liên tục ở mọi

nước, mọi thời kỳ.

Thâm hụt NSNN ln có xu hướng bùng phát do các nhu cầu chi là rất lớn, trong khi nguồn thu có hạn và thường chịu nhiều áp lực chính trị lớn. Vì vậy, hạn chế thâm hụt NSNN là vấn đề thường trực của hầu hết các quốc gia, các cấp chính quyền. Các biện pháp hạn chế NSNN được áp dụng rất đa dạng, thường gồm cả các biện pháp về thu, về chi, về cân đối NSNN và vấn đề quản lý NSNN.

Bốn là, giới hạn thâm hụt là biện pháp được áp dụng phổ biến và thường

đi kèm với giới hạn dư nợ. Giới hạn thâm hụt là vấn đề tất yếu do nguồn lực là có giới hạn và các nhóm lợi ích ln tồn tại, cần phải có các mức trần, các ngưỡng để hạn chế sự gia tăng quá mức của khu vực công, lấn át khu vực tư nhân. Tuy vậy, các giới hạn thâm hụt chỉ giới hạn được mức thâm hụt trong một kỳ ngân sách. Vì vậy, bên cạnh giới hạn thâm hụt NSNN, hầu hết các nước cũng giới hạn mức dư nợ tại một thời điểm - là dồn tích của thâm hụt theo thời gian, đề phịng mức thâm hụt trong giới hạn, nhưng mức dư nợ dồn tích qua thời gian quá cao sẽ tác động tiêu cực tới hiệu quả, hiệu lực của chính sách tài khóa, tới nền kinh tế.

Năm là, các nội dung về cân đối NSNN không đảm bảo chắc chắn rằng

thâm hụt trong một kỳ ngân sách ln nằm trong ngưỡng an tồn. Nền kinh tế biến động có tính chu kỳ và rất khó để tn thủ tuyệt đối các giới hạn thâm hụt, giới hạn nợ khi kinh tế rơi vào suy thoái. Thực tế những năm gần đây cho thấy, rất nhiều nước đều không tuân thủ được các giới hạn thâm hụt, giới hạn nợ; thâm hụt và nợ khu vực chính phủ, khu vực nhà nước vẫn tăng mạnh, kể cả ở các nước phát triển, đe dọa ổn định vĩ mô, tăng trưởng kinh tế.

Sáu là, các nội dung quản lý NSNN đang ngày càng được coi trọng, vì các

nội dung này chủ yếu tác động tới kỷ luật, kỷ cương tài chính - ngân sách, thơng qua đó nâng cao hiệu quả thu - chi, tác động tích cực tới tăng trưởng kinh tế, cải