Khái niệm và cách tính thâm hụt ngân sách nhà nước

- Vai trò của NSNN trong việc đảm bảo duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy

1.2. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.2.1. Khái niệm và cách tính thâm hụt ngân sách nhà nước

1.2.1.1. Khái niệm thâm hụt ngân sách nhà nước

Khái niệm “thâm hụt ngân sách” (hay bội chi, thiếu hụt NSNN) xuất hiện cùng với khái niệm “ngân sách”. Khi xuất hiện ngân sách, tức là xuất hiện các khái niệm thu, chi ngân sách thì cũng đồng thời xuất hiện khái niệm cân đối, thặng dư và thâm hụt ngân sách. Bởi vậy, thuật ngữ "budget deficit" có thể được hình thành khoảng từ thế kỷ XIII, cùng với thuật ngữ "budget".

Thâm hụt ngân sách được hiểu là khoản chênh lệch thiếu giữa tổng số thu so với tổng số chi của NSNN trong một kỳ nhất định, thường là một năm [19].

Thực chất thâm hụt NSNN trong một thời kỳ là số chi NSNN vượt quá số thu NSNN. Đó là hiện tượng mất cân đối giữa lượng giá trị sản phẩm xã hội được nhà nước huy động với lượng tiền tệ chi ra đã được phân phối sử dụng trong năm.

Cho đến nay, hai thuật ngữ “thâm hụt NSNN”, “bội chi NSNN” đều được sử dụng. Một số người cho rằng “thâm hụt NSNN” và “ bội chi NSNN” có nội dung kinh tế tương tự nhau. Số khác cho rằng “bội chi NSNN” có nội dung rộng hơn “thâm hụt NSNN", vì "bội chi NSNN" vừa thể hiện mức độ thâm hụt bằng con số thực vừa thể hiện cả phần đáng ra nằm trong tổng chi nhưng đã được nhà nước cắt giảm trước trong năm tài khóa, do khơng có nguồn thu bảo đảm. Tuy

nhiên, khi đã cắt giảm nhiệm vụ chi, thì khoản chi đó khơng thuộc NSNN nữa. Thêm vào đó, nếu tính như vậy, thì cả các nhu cầu bị loại bỏ khi xây dựng dự toán NSNN cũng cần phải xem xét. Như vậy sẽ khơng khả thi và khơng có cơ sở.

Vì vậy, nên hiểu thâm hụt, bội chi NSNN có bản chất như nhau, là chênh lệch giữa tổng số chi NSNN lớn hơn tổng số thu NSNN trong năm tài khóa. Mức độ chênh lệch đó được gọi là mức độ thâm hụt NSNN.

Trong lịch sử phát triển của nhân loại, có nhiều quan điểm về vấn đề thâm hụt NSNN .

Trường phái kinh tế học cổ điển (Adam Smith, 1723 - 1790) xuất phát từ luận điểm về chức năng nhà nước và thuyết "bàn tay vơ hình" để luận giải về vấn đề NSNN và thâm hụt NSNN trong nền kinh tế. Họ dựa trên giả thiết thị trường cạnh tranh tự do và hoàn hảo, cho rằng các quy luật kinh tế khách quan sẽ tác động và tự điều chỉnh hoạt động kinh tế. Do đó, việc nhà nước sử dụng các công cụ điều tiết kinh tế là sự can thiệp thô bạo vào kinh tế, sẽ gây hậu quả tiêu cực, khơng mong đợi. Từ đó, lý thuyết của trường phái kinh tế học cổ điển khuyến cáo nên duy trì một ngân sách tối thiểu, thăng bằng và phù hợp với tình hình kinh tế, đảm bảo vừa đủ nguồn tài chính để thực hiện chức năng của một nhà nước cơng quyền, duy trì trật tự xã hội và bảo vệ đất nước.

Vào những năm 29 - 30 của thế kỷ XX, hệ thống kinh tế của các nước tư bản lâm vào khủng hoảng, lý thuyết bàn tay vơ hình tự điều tiết các vấn đề kinh tế nẩy sinh trong nền kinh tế thị trường mà khơng cần có sự can thiệp của Nhà nước đã bộc lộ những hạn chế. Thực tế vào những năm 1929-1930 của thế kỷ XX, nền kinh tế của hệ thống các nước tư bản rơi vào khủng hoảng, nhiều nước trung thành dựa vào lý thuyết “bàn tay vơ hình” để xử lý các vấn đề kinh tế nẩy sinh đều không thành công, nạn thất nghiệp vẫn tràn lan, nền kinh tế mất động lực, đầu tư giảm sút.

Trước tình hình đó, nhằm cứu vớt nền kinh tế của các nước tư bản đang ở bên bờ vực thẳm, một học thuyết mới về kinh tế ra đời, đó là học thuyết kinh tế của người Anh tên là M.J Keynes.

Trọng tâm của lý thuyết kinh tế M.J Keynes là khuyến khích sự can thiệp vào hoạt động của nền kinh tế bằng nhiều cơng cụ có tầm quan trọng đặc biệt của Nhà nước. Trái với lý thuyết của trường phái kinh tế học cổ điển dựa hẳn vào bàn tay vơ hình để tự điều chỉnh các vấn đề nẩy sinh trong nền kinh tế thị trường, với quan điểm cho rằng thị trường tự do hồn hảo là điều khơng tưởng, thực tế không tồn tại trong nền kinh tế thị trường, do đó trong tác phẩm “Lý thuyết tổng quát về việc làm, lãi suất và tiền tệ” năm 1936, M.J Keynes cho rằng: cân bằng tổng quát của nền kinh tế có thể xuất hiện và tồn tại trong điều kiện nền kinh tế ở mức “toàn dụng”. Lập luận này tạo cơ sở và vị thế cho những can thiệp kinh tế của nhà nước nhằm thúc đẩy nền kinh tế đạt tới cân bằng mới trong trạng thái tồn dụng hiệu suất và tồn dụng nhân cơng, giải quyết việc làm và nạn thất nghiệp. Trên cơ sở đó, để bảo đảm cho nền kinh tế ở trạng thái cân bằng, M.J Keynes khuyến cáo Nhà nước nên sử dụng công cụ thu, chi NSNN, và như vậy, Keynes đã mở đường cho các Nhà nước đề cao vai trò ngân sách phát triển kinh tế, thúc đẩy tăng trưởng, ổn định và điều khiển vĩ mô của NSNN đối với nền kinh tế. Trong thực tế, theo học thuyết Keynes, hầu hết các nước đều coi trọng vai trò của ngân sách đối với tăng trưởng kinh tế. [24]

Nhưng từ thập niên 70, trước những tác động mạnh mẽ của hai cuộc khủng hoảng dầu lửa và sức ép mới của tồn cầu hố kinh tế, lý thuyết của Keynes đã phần nào bị phai nhạt. Tuy nhiên, tùy theo đặc thù của mỗi nước, lý thuyết kinh tế của Keynes vẫn được vận dụng ở mỗi nước theo những cách thức khác nhau. Theo đó, NSNN được Nhà nước sử dụng như một công cụ trọng yếu để điều chỉnh, ổn định kinh tế vĩ mơ điều hồ tác động, uốn nắn kinh tế thị trường, chủ động chấp nhận thâm hụt NSNN nhằm hỗ trợ nền kinh tế khi nền kinh tế ở trạng thái dưới mức toàn dụng nhân lực. Tuy nhiên, các tác động tiêu cực cũng tiềm ẩn. Những hệ quả kéo theo của nó là nguy cơ lạm phát, tình trạng suy giảm cán cân thương mại quốc tế và cán cân thanh tốn do kích cầu chứa đựng nguy cơ tăng nhập khẩu, tăng bội chi NSNN, tăng gánh nợ quốc gia, tạo cơ hội cho lãng phí, tham nhũng. Hơn nữa, lý thuyết kích cầu dường như chỉ có tác dụng ngắn hạn, chỉ đúng trong điều kiện nền kinh tế ở dưới mức toàn dụng và

khi tác động của tồn cầu hố kinh tế còn chưa rõ nét. Sau này, phái Trọng tiền và trường phái Tự do mới cho rằng kinh tế thường xuyên ở trạng thái cân bằng động, luôn luôn tự động điều chỉnh dựa trên cơ sở các quy luật kinh tế vốn có. Do đó, cần dựa vào thị trường, nhà nước khơng nên can thiệp vào kinh tế. Họ phê phán gay gắt sự can thiệp của nhà nước và gọi học thuyết Keynes là một chương trình độc hại trong chính sách kinh tế. Trong khi đó, phái Trọng cung cho rằng muốn thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thì phải tiết kiệm thu nhập mới tăng để tạo vốn cho đầu tư và bù đắp thâm hụt ngân sách; rằng vấn đề không phải nhằm vào kích cầu mà phải tăng cung. Vì thế phái Trọng cung đã khơng nhất trí với thuyết Trọng cầu của Keynes. Con đường để tăng năng suất lao động là kích thích lao động, đầu tư và tiết kiệm. Nhiệm vụ của nhà nước là xây dựng các điều kiện để các yếu tố kinh tế xuất hiện. Chính những kích thích kinh tế đó sẽ làm tăng cung; cung mới tăng sẽ tự động tạo ra cầu mới và do vậy, nền kinh tế sẽ đạt tới trạng thái cân bằng lý tưởng, khủng hoảng thừa sẽ bị loại trừ, thâm hụt NSNN sẽ giảm.

Các nhà nước XHCN, trước đây, trong nhiều thập kỷ áp dụng mơ hình kinh tế kế hoạch hố tập trung, đã nhận thức khơng đúng về chức năng kinh tế và quá đề cao vai trò kinh tế của nhà nước XHCN, đã bắt buộc nhà nước phải có mặt ở khắp mọi nơi, phải can thiệp vào mọi thứ, tác động vào mọi quan hệ trong đời sống kinh tế. Xuất phát từ nhận thức đó, nhà nước XHCN đã được trao nhiều nhiệm vụ vượt ra ngoài chức năng và khả năng ngân sách, bất chấp sự vận động và tác động của các quy luật kinh tế khách quan. Hậu quả không thể tránh khỏi là sự đổ vỡ thể chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung, tăng thêm liều lượng cho cuộc khủng hoảng sâu sắc của chủ nghĩa xã hội, kéo theo là sự sụp đổ thể chế chính trị tại các nước XHCN Đơng Âu những năm cuối thập kỷ 80 đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX. Riêng Trung Quốc (từ 1978) và Việt Nam (từ 1986), do thực hiện đường lối cải cách, đổi mới đúng hướng và kịp thời nên đã tránh được sự đổ vỡ thể chế chính trị. Tuy nhiên, q trình xây dựng thể chế kinh tế thị trường XHCN ở Trung Quốc và thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam đang địi hỏi những tìm tịi nghiên cứu, phát triển lý luận, chỉ rõ những luận

chứng khoa học xác đáng về vai trò của một ngân sách phát triển, thúc đẩy tăng trưởng, ổn định kinh tế vĩ mô trong điều kiện mới.

Trong thực tế điều hành chính sách tài khố, nhà nước có thể quyết định tăng (hoặc giảm) thuế, tăng (hoặc giảm) quy mô thu NSNN, tăng (hoặc giảm) quy mô chi NSNN nhằm tác động vào nền kinh tế. Nhà nước cũng có thể quyết định ban hành thêm, hoặc cắt bỏ, hoặc tăng, giảm mức thu của một hoặc nhiều sắc thuế làm thay đổi kết cấu nguồn thu NSNN từ thuế. Đồng thời, nhà nước cũng hồn tồn có thể quyết định thay đổi cơ cấu chi NSNN, tăng mức và tỷ trọng chi của từng khoản mục chi trong tổng chi NSNN xác định. Cuối cùng, nhà nước cịn có thể áp dụng chính sách tài khố nới lỏng, có thâm hụt NSNN và kéo theo là các biện pháp bù đắp thâm hụt, hoặc chính sách ngân sách cân bằng, khơng có thâm hụt (hoặc ngược lại) … Tất cả những điều đó thể hiện quan hệ thu - chi NSNN với tư cách một cơng cụ tài chính vĩ mơ sắc bén và hữu hiệu nhất để nhà nước can thiệp gián tiếp và trực tiếp vào nền kinh tế. Quá trình và hiệu quả can thiệp kinh tế của nhà nước thông qua thu - chi NSNN sẽ xác lập cân đối thu - chi NSNN.

Tóm lại, từ những phân tích trên cho thấy, sự can thiệp của Nhà nước vào nền kinh tế thị trường là một đòi hỏi khách quan, nhất là trong một nền kinh tế hỗn hợp có sự kết hợp chặt chẽ giữa bàn tay vơ hình - cơ chế thị trường và bàn tay hữu hình - Nhà nước. Trong bối cảnh nền kinh tế thị trường, xuất hiện những dấu hiệu bất ổn cho sức khỏe của nền kinh tế, vai trò nhà nước giống như vai trò bác sĩ, một trong những loại thuốc để chữa các căn bệnh của kinh tế thị trường là NSNN. Tuy nhiên dùng loại thuốc NSNN bao nhiêu và khi nào để chữa căn bệnh mà không tốn nhiều thuốc, đạt hiệu quả cao, chữa được bệnh mà khơng làm cho NSNN lâm vào tình trạng thâm hụt cao và kéo dài liên tục trong nhiều năm là vấn đề đặt ra đối với tất cả các nền kinh tế.

1.2.1.2. Cách tính thâm hụt ngân sách nhà nước

Cách tính thâm hụt ngân sách theo thông lệ quốc tế

Thống kê tài chính chính phủ (GFS) của IMF đã đưa ra chuẩn mực về cách tính thâm hụt ngân sách cho các nước, theo đó thâm hụt ngân sách được

xác định bằng chênh lệch giữa chi ngân sách và thu ngân sách của một thời kỳ nhất định, thông thường là một năm ngân sách.

Trong đó thu, chi ngân sách bao gồm các khoản được xác định như sau:

Thu cân đối ngân sách là các khoản thu từ:

Thuế, phí và lệ phí

Các khoản đóng góp xã hội, Viện trợ khơng hồn lại (tài trợ), Thu nhập từ tài sản

Doanh thu bán hàng hóa dịch vụ

Các khoản thu khác (phạt vi phạm, bồi thường, chuyển giao tự nguyện khác tài trợ...)

Trong đó:

Thu từ thuế chiếm tỷ trọng chính, là các khoản chuyển giao bắt buộc cho khu vực chính phủ. Các khoản chuyển giao bắt buộc nhất định, chẳng hạn phạt vi cảnh, và hầu hết các khoản đóng góp xã hội được tách ra khỏi thu nhập từ thuế.

Các khoản đóng góp xã hội thể hiện những khoản nhận được thực tế hoặc danh nghĩa từ người sử dụng lao động thay mặt cho người lao động hoặc từ người lao động, người lao động độc lập, người không làm việc thay mặt cho chính họ nhằm có quyền hưởng các lợi ích xã hội dành cho những người có đóng góp, những người ăn theo…

Thu nhập từ tài sản khi chính phủ góp vốn hoặc giao quyền sử dụng tài sản cho các đơn vị. Lãi suất, lãi cổ phần và phân chia thu nhập là những thành phần chính trong hạng mục này.

Doanh thu bán hàng hóa và dịch vụ bao gồm tiền bán hàng từ các đơn vị nhà nước.

Chi cân đối ngân sách gồm:

Các khoản chi cho người lao động (chi lương, tiền cơng, các khoản đóng bảo hiểm xã hội)

Chi mua sắm hàng hóa và dịch vụ Chi đầu tư tài sản cố định

Trợ cấp Chi viện trợ

Chi bảo trợ xã hội Các khoản chi khác. Trong đó:

Các khoản chi cho người lao động hay còn gọi là thù lao cho người lao động là tổng số tiền thù lao bằng hiện vật hay tiền mặt, phải trả cho người lao động của chính phủ nhằm bù đắp cho phần cơng việc được thực hiện trong kỳ kế toán. Thù lao cho người lao động bao gồm cả tiền công và tiền lương và các khoản đóng góp xã hội được thực hiện thay mặt cho người lao động trả cho các chương trình bảo hiểm xã hội.

Chi đầu tư, mua sắm hàng hóa dịch vụ phục vụ cho hoạt đợng của bộ máy nhà nước hoặc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của nhà nước.

Trợ cấp là các khoản chi của Chính phủ cho các doanh nghiệp thuộc danh mục hỗ trợ trên cơ sở quy mô các hoạt động sản xuất, hoặc số lượng hoặc giá trị hàng hóa và dịch vụ các doanh nghiệp đó sản xuất, bán, xuất khẩu hoặc nhập khẩu. Trợ cấp chỉ là những khoản thanh tốn cho nhà sản xuất, khơng phải người tiêu dùng cuối cùng, và chỉ là các khoản chuyển giao thường xuyên, không phải chuyển giao đầu tư. Các khoản trợ cấp Chính phủ thực hiện trực tiếp cho các hộ gia đình là người tiêu dùng và các tổ chức phi lợi nhuận phục vụ các hộ gia đình được coi là lợi ích xã hội hoặc các chi phí khác.

Tài trợ là những khoản chuyển giao thường xuyên hoặc đầu tư không bắt buộc từ một đơn vị chính phủ này cho một đơn vị chính phủ khác hoặc một tổ chức quốc tế.

Bảo trợ xã hội hay cịn gọi là lợi ích xã hội là các khoản chuyển giao tiền mặt hoặc hiện vật nhằm bảo trợ toàn bộ dân số hoặc một bộ phận dân số khi có

các rủi ro xã hội nhất định. Một rủi ro xã hội là một sự kiện hay hồn cảnh có thể ảnh hưởng xấu đến nguồn lực của các hộ gia đình hoặc làm giảm thu nhập của họ. Ví dụ về các lợi ích xã hội là cung cấp các dịch vụ y tế, trợ cấp thất nghiệp, và lương hưu an sinh xã hội. Lợi ích xã hội được phân loại theo loại chương trình quy định về thanh tốn, đó là an sinh xã hội, trợ cấp xã hội, và chương trình bảo hiểm xã hội của người sử dụng lao động.

Như vậy, theo chuẩn mực quốc tế mà Hệ thống thống kê tài chính Chính phủ đưa ra, chi cân đối ngân sách không bao gồm khoản chi trả nợ gốc (chỉ bao gồm khoản lãi vay phải trả). Việc không quy định khoản vay nằm trong thu ngân sách và chi trả nợ gốc nằm trong chi ngân sách theo thơng lệ quốc tế là có cơ sở