Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực Nhà nước được hình thành và phát triển đã có một q trình lâu dài và khó khăn, việc hình thành ra cơ chế kiểm soát quyền lực Nhà nước là ước nguyện của cả xã hội, Nhân dân. Sự hình thành nên cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN là một thành quả của quá trình nhận thức, của sự đấu tranh giữa các lực lượng xã hội khác nhau, giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện QLNN. Cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN được xác lập bởi Hiến pháp và pháp luật ở mỗi quốc gia theo các giai đoạn phát triển khác nhau, mà từ đó sẽ tự cho mình một cơ chế pháp lý kiếm soát QLNN với những đặc thù riêng của mình. Tuy nhiên cũng có điểm chung của cơ chế này là đều được xác lập bằng Hiến pháp và pháp luật nên ln mang tính bắt buộc và phải cơng khai, minh bạch với một tính chính thống, và đòi hỏi chủ thể phải tiến hành thường xuyên hoặc định kỳ theo đối tượng với các nội dung cần được kiểm sốt theo quy định. Xét từ góc độ tồ chức và cách thức vận hành thì có hai cơ chế kiềm soát QLNN mà các nước đang áp dụng rất phổ biển trên thế giới đó là cơ chế kiểm soát quyền lực bên trong và cơ chế kiểm sốt quyền lực bên ngồi, mặc dù là hai cơ chế kiểm soát độc lập với nhau nhưng thực tế hai cơ chế này lại hồn tồn khơng độc lập với nhau mà cịn có những sự phối hợp, và liên kết với nhau để thực hiện cùng với một mục tiêu
là kiểm soát QLNN.
1.2.1. Cơ chế kiểm soát quyền lực bên trong bộ máy Nhà nước
Bản chất cơ chế kiếm sốt quyền lực bên trong chính là việc kiểm soát giữa các cơ quan nắm giữ và thực hiện quyền lực Nhà nước bao gồm 3 quyền, quyền lập pháp, hành pháp và quyền tư pháp. Song song với đó là việc kiểm sốt của các thiết chế hiến định độc lập như, cơ quan bảo hiến, thanh tra, kiểm tốn, phịng chống tham nhũng ... và việc kiểm sốt từ chính quyền trung ương tới chính quyền địa phương cũng vào thuộc cơ chế kiểm soát này.
Cơ chê kiêm soát quyên lực Nhà nước băt nguôn từ tư tưởng của Aristotle (384 - 322 tr.CN), một nhà triết học Hy Lạp cổ đại, và sau một thời gian khá dài được John Locke (1632 - 1704), một nhà triết học người anh tiếp nhận tư tưởng và xây dựng quan điểm này một cách khá rõ, và tiếp đến Montesquieu (1689 - 1755) là một nhà bình luận xã hội và tư tưởng chính trị Pháp sống trong thời kỳ khai sáng là người hoàn thiện học thuyết này qua một tác phẩm “Tinh thần pháp luật ”, một tác phẩm kinh điển trong thời kỳ đó, và mãi đến sau này tác phẩm này vẫn có giá tri trong việc nghiên cứu khoa học pháp lý. Theo quan điểm của Montesquieu thì việc phân quyền là phòng ngừa sự tập trung quyền lực quá lớn vào cơ quan Nhà nước, điều mà theo ông sẽ dẫn đến sự độc đoán, chuyên quyền. Việc phân chia quyền lực Nhà nước cho ba cơ quan là lập pháp, hành pháp và tư pháp nắm giữ là kết quả của cách tiếp cận của Montesquieu. Theo đó, việc mỗi cơ quan hay mồi nhánh quyền lực này có một chức năng riêng, chức năng cùa cơ quan lập pháp là làm ra pháp luật, chức năng của cơ quan hành pháp là thi hành pháp luật, còn chức năng của cơ quan tư pháp là xử lý vi phạm pháp luật, hay là bảo vệ luật pháp. Tuy nhiên cần thấy rằng cách phân quyền theo học thuyết của Montesquieu về bản chất chính là sự phân công lao động quyền lực Nhà nước. Hiểu theo nghĩa đó thì việc phân quyền khơng loại trừ mà cịn bao gồm yêu cầu phối hợp giữa các cơ quan quyền lực, các nhánh quyền lực có chức năng và nhiệm vụ riêng, có sự độc lập nhưng đồng thời có nghĩa vụ hợp tác với nhau trong khn khổ Hiến pháp và pháp luật. Cũng theo tư tưởng của Montesquieu thì việc khơng phân chia quyền lực như vậy sẽ đến việc rõ ràng nhất là sự vi phạm các quyền lực bởi con người. Ông cho rằng việc hạn chế việc đó thì phải phân quyền, tư tưởng này đã vạch ra giới hạn giữa quyền lực Nhà nước và quyền tự do cùa người dân. Ngay trong bản tuyên ngôn độc lập nước Mỹ năm 1776, Tổng thống T. Jefferson muốn có một xã hội của những con người tự do,
vì theo ơng tự do là trên hết, nhưng người tự do cũng phải chấp nhận một vài hạn chế trong đời sống của họ và luật lệ cũng phải thi hành đối với những kẻ vi phạm.
Đe bảo đảm mục đích về sự cân bằng quyền lực, không nhánh quyền lực nào trong ba nhánh quyền lực Nhà nước có thể thâu tóm hay xâm phạm, vượt lên các
nhánh quyền lực khác còn lại, do đó cần có sự kiềm chế và chế ước lẫn nhau trong ba quyền này. Sự kiềm chế này cũng thường được áp dụng cho việc tổ chức quyền lực của nhiều nước trên thể giới trong việc xây dựng Hiến pháp, điển hình nhất là Hiến pháp Hoa kỳ năm 1787 với cha đẻ của bản Hiến pháp này là James Madison, chính ơng là người chịu ảnh hưởng của tư tưởng của Montesquieu với học thuyết phân chia quyền lực. Do đó, Hiến pháp Hoa kỳ quy định rõ 3 nhánh quyền lực của Nhà nước là độc lập hoàn toàn, tuy nhiên quyền của Tổng thống với quyền hành pháp trong tay vẫn bị nhánh quyền lực lập pháp luận tội và phế truất Tổng thống, nhưng việc phê chuẩn hay không phê chuẩn nhân sự nội các lại do Tổng thống để cử. Tuy nhiên Tổng thống có thể phủ quyết các đạo luật mà lập pháp đã thơng qua, cịn nhánh tư pháp (Toà tối cao) có thể tuyên một luật do cơ quan lập pháp đã thông qua là vi hiến và không có hiệu lực. Ngược lại nhánh lập pháp cũng có quyền giám sát nhánh tư pháp thông qua việc phê chuẩn, luận tội và phế truất thẩm phán Toà án tối cao. Bằng cách phân quyền này đã khẳng định việc kiềm chế và chế ước lẫn nhau trong việc sử dụng quyền lực Nhà nước trở nên cân bằng hơn, làm rõ việc kiểm soát quyền lực một cách hiệu quả. Các Nhà nước phát triển trên thế giới hiện nay, khơng phân biệt về thể chế chính trị đều được xây dựng nguyên tắc phân quyền và áp dụng nguyên tắc kiềm chế và chế ước, nhưng rồ nhất vẫn là nước Hoa Kỳ.
Khái niệm “các thiết chế hiến định độc lập” (independent constitutional institutions) được dùng để chỉ những cơ quan được thiết lập theo quy định trong Hiến pháp của các quốc gia nhằm mục đích chủ yếu là giám sát việc thực hiện quyền lực Nhà nước của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Những thiết chế hiến định độc lập phổ biến bao gồm: Ombudsman (thường được gọi là Thanh tra Quốc Hội); Hội đồng/Toà án Hiến pháp; Cơ quan Kiểm toán quốc gia; Hội đồng/Uỷ ban bầu cử quốc gia; ủy ban nhân quyền quốc gia; ủy ban phòng, chống tham nhũng quốc gia; ủy ban công vụ ... [36, tr. 14]. Động lực chính cho việc thành lập các thiết chế hiến định độc lập là nhu cầu giám sát việc thực thi quyền lực công của các cơ quan Nhà nước, kế cả các nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp [31, tr.29J. Cùng với sự phát triển qua thời gian, dân trí và nhu cầu của người dân trong việc kiểm soát, giám sát
quyên lực Nhà nước, và cũng chính là việc ngăn chặn quyên lực Nhà nước xâm hại đền quyền con người trong ngày càng cao. Do vậy việc thành lập các cơ quan hiến định độc lập không thay thế mà chỉ bổ sung cho việc áp dụng các nguyên tác phân quyền, kiềm chế - chế ước của J.J Rousseau, Khi có các thiết chế hiến định độc lập, cơ chế kiếm soát quyền lực bên trong bộ máy Nhà nước khơng cịn chỉ được gói gọn trong học thuyết tam quyền phân lập của Montesquieu như trước đây nữa, khi đó ba nhánh quyền lực Nhà nước được bổ sung thêm sự có mặt của các thiết chế hiến định độc lập như là sự bổ sung cần thiết cho cơ chế kiểm soát quyền lực từ bên trong bộ máy Nhà nước. Khi đó việc kiểm sốt quyền lực được mạnh mẽ hơn so với trước khi có sự xuất hiện của thiết chế hiện định độc lập. Xét tính độc lập của các cơ• • • • • • X • • X quan hiện định độc lập chỉ ở cách tương đối, vì các cơ quan này vẫn trực thuộc bộ
máy Nhà nước, do đó vẫn chịu việc giải trình hay báo cáo với một chủ thế nhất định thuộc Nhà nước và vẫn bị giám sát bởi chù thế này, ví dụ như kiềm tốn cùa Nhà nước Việt Nam, với tính độc lập chỉ mang ý nghĩa về lý thuyết trong quy định của pháp luật, nhưng thực tế cơ quan hiến định độc lập này lại thuộc Quốc hội, là cơ quan lập pháp. Từ ví dụ đó cho ta thấy rằng, quyền lực của các thiết chế hiến định độc lập cũng bị giới hạn, thể hiện qua việc kết luận, và chịu sự phán quyết của các cơ quan này thường không làm phát sinh các quy tắc có tính quy phạm chung, cũng không dẫn đến các chế tài đối với chủ thể vi phạm, cũng như khơng có hiệu lực hủy bở các văn bản cùa những cơ quan Nhà nước. Chính đó cũng là một cách ngăn ngừa khả năng của các cơ quan hiến định lạm dụng quyền lực giám sát để dùng vào chức năng thẩm quyền của cơ quan Nhà nước khác. Tuy nhiên cơ quan hiến định độc lập
này thường được trao quyền đưa ra các đề nghị truy cứu trách nhiệm vi phạm, hay đưa ra những văn bản của cơ quan Nhà nước đã khơng cịn phù họp, những vãn bản mâu thuẫn với pháp luật hiện hành, hay trình việc hủy bỏ những văn bản trái với Hiến pháp, nhưng chức năng này vơ hình chung đã “lấn” sang nhánh quyền lực Nhà nước, gây nên thế mất cân bằng trong nguyên tắc kiểm soát QLNN của ba nhánh quyền lực Nhà nước.
Việc kiểm soát giữa cơ quan cấp trên đối với cơ quan cấp dưới trong nhánh
quyên lực hành pháp được thê hiện trong việc kiêm sốt của chính qun trung ương tới chính quyền địa phương được nhiều quốc gia thực hiện, đặc biệt ở các nước theo thể chế liên bang, đó là nơi khi mà việc phân quyền cho địa phương ở mức cao hơn so với Nhà nước đơn nhất. Cách kiểm soát một chiều từ trên xuống dưới, áp dụng cơ chế phân quyền theo một chiều từ trên trung ương tới địa phương được phổ biến ở hầu hết các nước. Chính quyền địa phương còn được thực hiện nhiều ở các nước khác theo thể chế khác, do đây là cấp chính quyền gần với người dân nhất, cần thiết nhất trong vấn đề hành chính. Việc kiểm sốt của chính quyền của trung ương với chính quyền địa phương được quy định trong Hiến pháp và pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương. Cơ chế giám sát kiểm tra thường xuyên của chính quyền trung ương đối với chính quyền địa phương được thực hiện bởi cơ chế kiếm tra hành chính, cơng việc này thường được thực hiện bởi cơ quan Nhà nước trung ương.
1.2.2. Cơ chế kiếm soát quyền lực bên ngoài bộ máy Nhà nước
Cơ chế kiểm sốt quyền lực bên ngồi bộ máy Nhà nước do các chủ thể bên ngoài bộ máy Nhà nước thực hiện, mà đầu tiên và cơ bản nhất là Nhân dân thực hiện cơ chế này. Cơ chế kiểm soát quyền lực bên ngồi có nguồn gốc xuất phát từ học thuyết của nhà triết học người Anh, John Locke quan niệm về quyền lực Nhà nước không phải là quyền tự nhiên mà là quyền phái sinh từ quyền lực của Nhân dân. Quyền lực Nhà nước bản chất là quyền lực được nhận lại từ Nhân dân, từ đó khẳng định rằng Nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực trong xã hội, quyền lực này được Nhân dân trao lại cho Nhà nước, nên Nhân dân phái thực hiện việc kiểm soát quyền lực Nhà nước thông qua nhiều cách thức giám sát, kiểm tra, nhưng cơ bản nhất mà các nước trên thế giới hay dùng đó là hình thức bầu cử thơng qua số phiếu của người dân bằng hình thức bỏ phiếu kín hoặc bỏ trực tiếp. Thơng qua cách bỏ phiếu mà người dân lựa chọn được những cá nhân và đảng phái chính trị có đường lối và có nhừng chiến lược phù hợp nhất, có lợi nhất cho xã hội. Những cá nhân được lựa chọn của người dân thông qua bầu cử sẽ được giám sát bởi người dân trong cả quá trình trong nhiệm kỳ thực thi quyền lực Nhà nước của họ. Việc
giám sát này được thông qua các buôi họp hội đông hay việc tiêp xúc cử tri, Nghị sĩ là tùy theo mồi cách thức tố chức cùa quốc gia đó.
Ngồi cách kiểm sốt quyền lực Nhà nước từ bên ngồi bằng hình thức bầu cử, thì một cách khác để giám sát QLNN bằng cách thơng qua các cơ quan báo chí, phương tiện truyền thơng, cũng như sử dụng chính những người dân thông qua quyền cơ bản của họ như quyền con người, đặc biệt là các quyền dân sự, quyền công dân mà Hiến pháp và pháp luật đã thừa nhận quyền này. Thông qua các cơ quan này thì người dân khơng những theo dõi, giám sát mà còn bày tỏ thái độ, quan điềm của họ về hoạt động của bộ máy Nhà nước một cách nhanh nhất, mà không cần đợi đến các kỳ họp, báo cáo của cử tri. Báo chí dùng hình ảnh, bằng ngòi bút và sự minh bạch cùng sự đảm bảo tính cơng khai đã truyền tải thơng tin và có tác động rất nhanh và rất mạnh, có thể được xem là “quyền lực thứ tư” sau ba quyền lực Nhà nước là lập pháp, hành pháp và tư pháp. Ngồi ra người dân có thế tự mình sử dụng các quyền con người áp dụng thực hiện kiểm soát quyền lực Nhà nước, như các quyền; tự do báo chí, quyền tiếp cận thơng tin, quyền được tham gia các hoạt động quản lý Nhà nước và xã hội ... để giám sát hoạt động Nhà nước. Bằng cách sử dụng các quyền tự do của người dân trong việc kiềm sốt QLNN, như vậy với báo chí cũng đóng thêm một vai trị nữa. Hơn nữa với sự việc ở mức độ cao người dân có thề dùng pháp luật quốc tế thông qua các Nghị định thư, Công ước ICCPR, ĨCESCR ... của Liên hợp quốc để thực hiện việc giám sát của mình.
Tổ chức đảng phái chính trị - xã hội là một thiết chế được coi là độc lập để kiểm soát quyền lực Nhà nước từ bên ngồi bộ máy Nhà nước. Trong chính trị học, đảng chính trị khác với các tổ chức xã hội ở chỗ các đảng chính trị tham gia cạnh tranh với nhau để giành lấy quyền lực Nhà nước, trong khi hoạt động của các tồ chức xã hội thì chủ yếu xoay quanh các vấn đề chung của cộng đồng và việc bảo vệ quyền lợi của các thành viên. Các tồ chức đảng kiểm soát các chính các thành viên của tổ chức mình trong việc thực hiện QLNN bằng các quy đinh, điều lệ của đảng. Các quy định, điều lệ trong đảng khác với quy định của pháp luật một cách rõ rệt, như việc giới thiệu, xét tư cách đạo đức, lý lịch nhân thân, thủ tục kết
nạp, xử lý kỷ luật, vai trị cơng tác cán bộ trong đảng và trong các cơ quan Nhà nước, nối bật hơn hết trong đó là các nước có tổ chức đảng chính trị như Việt Nam, Trung Quốc, Lào ...
Như vậy khi các tổ chức đảng tham gia giám sát quyền lực Nhà nước cũng là hợp pháp, nhất là các đảng phái đối lập nhau thì việc kiểm sốt của các tố chức đảng này càng hiệu quả. Mặt khác sự kết hợp song song giừa tồ chức đảng chính trị với tổ chức cơ quan Nhà nước cùng thực hiện việc kiểm sốt QLNN thì cịn mạnh mẽ và đạt được hiệu quả cao.