1.3. Vị trí, vai trò của Hiến pháp đối với việc kiểm soát quyền lực
1.3.2. Hiến pháp biểu hiện kiểm soát quyền lực Nhà nước
ỉ.3.2.1. Hiến pháp với nguyên tắc phân quyền, một trong những phương thức
kiểm soát quyền lực Nhà nước
Sự tập trung quyền lực vào tay của chỉ một người hoặc chỉ một lực lượng chính trị là định nghĩa chính xác về một chính quyền chun chế độc đốn ... Chính quyền mà chúng ta đấu tranh để có được là một chính quyền khơng chỉ có nền tảng là các ngun tắc tự do mà cịn là một chính quyền trong đó các quyền lực của nó được phân chia và cân bằng giữa các thẩm quyền cơ quan ... sao cho khơng ai có thể vượt q giới hạn pháp lý của mình mà khơng bị kiểm sốt và kiềm chế một cách hiệu lực bởi những người khác ... Vì lý do này ... các bộ máy lập pháp, hành pháp và tư pháp phải hoạt động và có chức năng riêng rẽ, sao cho khơng ai có thể cùng một lúc sử dụng các quyền lực của hai bộ máy trở nên,
(Jefferson Thomas, Tổng thống thứ ba của Hợp chúng quốc Hoa Kỳ)
Nguồn gốc của việc phân quyền xuất hiện từ rất sớm, tư tưởng phân quyền xuất hiện sớm hơn cả, ngược dòng lịch sử ta thấy tư tưởng phân chia quyền lực Nhà nước có từ thời Hy Lạp cố đại, trong tố chức bộ máy Nhà nước Hy Lạp, La Mã nhưng với chỉ ở mức độ sơ khai với các tư tưởng chính trị của Aristotle, Polybe ... Trước cơng ngun, việc phân quyền được Aristotle chia hoạt động của Nhà nước thành ba thành tố; nghị luận, chấp hành và xét xử. Sau này đến thời kỳ khai sáng, người khai sinh ra lý thuyết phân quyền chính là John Locke, lý thuyết này đã rõ ràng với những lập luận về quyền lực Nhà nước, và cho rằng: quyền lực của Nhà nước là quyền lực cuả Nhân dân, Nhân dân nhường một phần quyền lực của mình cho Nhà nước thông qua một khế ước và để chống lại chế độ độc tài phải thực hiện việc phân quyền. John phân quyền lực thành: lập pháp - hành pháp - liên hợp. Sau này người hoàn thiện và phát triển lý thuyết về phân quyền lại là Montesquieu, theo ông phát triển học thuyết phân quyền theo phương châm “dùng quyền lực Nhà nước
hạn chê quyên lực Nhà nước”. đây là sự tiên bộ lớn bởi ba nhánh quyên bao gôm:
quyền lập pháp (biểu hiện cho ý chính trung của quốc gia, do Nghị viện (Quốc hội) nắm giữ; quyền hành pháp (là việc thực hiện luật pháp đã được thiết lập do Chính phủ, Tổng thống nắm giữ); quyền tư pháp (trừng trị tội phạm, giải quyết xung đột cá nhân). Tam quyền phân lập là học thuyết phân quyền nổi bật với quyền lực Nhà nước được phân chia thành các nhánh khác nhau, do các cơ quan khác nhau nám giữ, học thuyết này đã được nhiều nước trên thế giới áp dụng trong việc tổ chức thực hiện quyền lực của mình, và được thể hiện trong Hiến pháp của mỗi nước. Quyền lực giữa các cơ quan Nhà nước là cân bằng, khơng có quyền nào vượt trội hơn quyền khác. Các cơ quan quyền lực giám sát, kiềm chế, đối trọng hay chế ước lẫn nhau, để tránh không một cơ quan nào có khả năng lạm quyền.
Chế độ dân chủ tư sản và dân chủ xã hội chủ nghĩa, mọi quyền lực Nhà nước đều tập trung vào trong tay một cá nhân, đây chính là mấu chốt cho mọi hành vi độc tài chuyên chế của Nhà nước ở chế độ này. Nhân dân khơng có quyền tham gia vào các cơng việc của Nhà nước, vì họ khơng có quyền. Để cho Nhân dân có được quyền tham gia vào các hoạt động của Nhà nước hay có được quyền lực của Nhà nước, một lý thuyết của các học giả tư sản đồng thời là những nhà lãnh đạo và thành lập ra Nhà nước tư sản Mỹ, trong đó có Thomas Jefferson đề xuất là quyền lực Nhà nước không thế tập trung, mà cần phải được phân chia. Phân chia quyền lực như là những biện pháp hữu hiệu chống lại sự độc tài chuyên chế và cũng là biện pháp hiệu quả để kiềm chế quyền lực Nhà nước, chống lạm dụng quyền lực Nhà nước một cách tùy tiện. Sự độc tài chun chế có nguồn gốc chính là việc quyền lực Nhà nước được dồn về và tập trung lại dành cho một người. Vì vậy, để hạn chế quyền lực Nhà nước và kiểm sốt quyền lực này thì việc đầu tiên phải được biểu hiện bằng
sự phân quyền.
Triết học Mác - Lênin và triết học phương Tây, phương Đơng cũng đã đều có những nghiên cứ đế lý giải về bản chất con người trong quan hệ của con người với thế giới xung quanh bằng nhiều các quan điểm khác nhau. Ngồi nhừng đức tính sáng tạo, chăm chỉ thi nó cũng tồn tại những đức tính lười nhác và tham lam,
tùy tiện, ỷ lại và trơn tránh những trách nhiệm. Con người ln mn mình hơn người khác, muốn chỉ đạo người khác, chính quyền lực Nhà nước lại mang lại cho con người những ham muốn này, dẫn đến lòng tham lam về quyền lực là bản tính xấu của con người. Bản tính này tồn tại trong xã hội phương Đông rất lâu đời. Chính vì vậy, khi quyền lực Nhà nước được giao cho một người mà có những thuộc tính đó sẽ gây ra những hậu quả khôn lường cho Nhà nước, hoạt động của Nhà nước là hoạt động đa dạng và phức tạp, nên phải giao cho nhiều người cùng đảm nhiệm cơng việc Nhà nước, nếu khơng có sự phân công rõ ràng sẽ dẫn đến sự ỷ lại, trông chờ vào người này, người khác, không chịu trách nhiệm khi hậu quả xảy ra.
Để chống lại chế độ độc tài của Nhà nước thì Hiến pháp phải có những quy định thể hiện cơ chế kìm hãm, ngăn chặn những bản tính xấu của con người trước khi để nó xảy ra. Hiến pháp sẽ là một hiến pháp tốt khi hạn chế được những bản tính xấu cùa con người, nhất là hạn chế được sự dam mê quyền lực bàng những quy định thể hiện trong Hiến pháp. Xét cho cùng, Hiến pháp cũng thể hiện bằng ý chí của con người mà làm ra, chứ cũng không phải do thần thánh hay đấng siêu
nhân ban phát.
Hiến pháp một khi có nhiệm vụ điều chỉnh hành vi giữa con người với con người thì cho dù ở chế độ nào chăng nữa một bản Hiến pháp tốt khi chỉ khi phản ánh bản tính vốn có của con người. Bản tính của con người rất phức tạp; lúc thiện, lúc ác, có cả tính nhân từ, tính vị tha và cũng có cả nhừng lúc vơ liêm sỉ, có cả những lúc đam mê, trong đó có cả sự dam mê quyền lực. Một bản Hiến pháp tốt, khi và chỉ khi nào biết trù liệu được các mặt tiêu cực của con người trong hoạt động quản lý con người của họ. Đây là điểm khác càn bản giữa Hiến pháp, đạo luật căn bản có hiệu lực tối cao của mỗi quốc gia với đạo luật thường khác. Chính đây cũng là điểm căn bản thể hiện bản chất chính trị cùa Hiến pháp. Khác với đạo luật thường khác không nên thể hiện tính chính trị của mình [4, tr. 182].
Một cơ chế “kiềm chế và đối trọng ” giữa các nhánh quyền lực được xuất hiện trong Hiến pháp Hoa Kỳ là một biếu hiện rõ nét nhất của sự hạn chế QLNN của bản Hiến pháp thành văn đầu tiên trên thế giới này vào năm 1787 đã xây dựng
đê đảm bảo quyên lực chính trị khơng bị tập trung vào một nhánh quyên nào trong chính QLNN. Đây chính là những tư tưởng cùa các nhà lập hiến của Hoa Kỳ, ngay trong những bản thảo cũng được xây dựng nên một cơ chế kiềm chế và đối trọng theo đúng tinh thần của học thuyết phân quyền của Montesquieu trong tác phẩm kinh điển “Tinh thần pháp luật” của ơng. Hơn nừa những đóng góp quan trọng nhất của nước Mỹ vào việc thực thi dân chủ là triền khai ra một hệ thống kiểm soát và quân bình quyền lực để đảm bảo các QLNN được phân tán. Theo Hiến pháp Hoa Kỳ thì ba nhánh quyền lực được phân quyền thành ba nhánh, lập pháp, hành pháp và tư pháp và thực hiện nhiệm vụ như sau:
Lập pháp được quyền quyết định ngân sách hoạt động cùa hành pháp và tư
pháp, phê chuẩn quyết định bổ nhiệm thẩm phán. Hạ viện kiềm chế Thượng viện, Hạ viện buộc tội, còn Thượng viện luận tội và kết tội• • • • 7 • • • • •
Hành pháp được phân quyền phủ quyết các dự án luật đã được Quốc hội
thông qua. Hành pháp được quyền phê chuẩn các quyết định bổ nhiệm của Tổng thống và phê chuẩn các Hiệp định đã được Tổng thống hoặc bộ trường ký kết với nước ngoài. Hành pháp được bố nhiệm các thẩm phán của Tòa án tối cao.
Tư pháp được quyền xét xử các hành vi của hành pháp. Tư pháp được quyền
xét xử các đạo luật vi hiến của lập pháp.
Cách phân quyền như vậy theo các nhà nghiên cứu chính trị - pháp lý phân tích và gọi cách phân quyền này là cách phân quyền theo chiều ngang, theo đó mồi nhánh quyền lực được nhận một quyền nhất định, và các cơ quan này phải đều ngang bằng nhau hay cùng cấp trong bộ máy Nhà nước. Cũng từ cách phân quyền này đã tạo nên cơ chế kiểm soát QLNN, cơ chế kiếm soát quyền lực này là cơ chế kiểm soát bên trong bộ máy Nhà nước. Đặc điểm của cách phân quyền theo chiều ngang này là quyền lực của các nhánh tạo thành thế “chân vạc”, do đó các nhánh quyền lực đều ngang nhau về cấp và lại có sự giằng co nhau bằng một cơ chế kiểm soát lẫn nhau, mặc dù giằng co nhau nhưng lại rất vững chắc, khơng thể có sự hợp tác giữa hai nhánh thành một đề kiểm soát nhánh cịn lại.
Kiểm sốt QLNN từ bên trong là cách kiểm soát hiệu quả nhất và cũng là
quan trọng nhất, được hình thành ngay từ lúc phân quyền trong Hiến pháp, do đó cũng ít tốn kém nhất trong việc sử dụng cách kiểm soát quyền lực này. Các nước trên thế giới khi xây dựng Hiến pháp cũng chú trọng đến việc kiểm soát quyền lực bên trong này làm cơ sở cho việc xây dựng Hiến pháp của nước mình. Quyền lực Nhà nước được hiến định trong Hiến pháp để người được trao quyền sử dụng bắt buộc phải thực hiện một cách bằng sự bắt buộc bởi quy định của pháp luật. Những người được nhận quyền lực này phải ứng cử hay được bổ nhiệm cũng phải đúng quy định của pháp luật, và cũng bị cắt chức vụ nếu làm sai những quy định.
Cách phân quyền theo chiều dọc thực chất là phân công chức năng, nhiệm vụ quyền hạn giữa các cấp chính quyền, trong đó mỗi cấp có những nhiệm vụ quyền hạn riêng của mình theo các cấp được phân cấp, cấp trên kiểm sốt cấp dưới, nên khơng can thiệp được vào công việc của nhau. Đe hạn chế QLNN không chỉ bằng cách phân quyền theo chiều ngang mà còn tiếp tục phân quyền theo chiều dọc giừa trung ương và địa phương, như một hình thức chia nhỏ quyền lực theo các cấp từ trên xuống dưới và được nhiều người nắm giừ quyền lực Nhà nước. Chính sự phân quyền này mà QLNN trung ương bị hạn chế bớt đi một phần. Khi đó thì quyền lực của các cơ quan địa phương bị phân chia thành cơ quan lập pháp địa phương, hành pháp địa phương và tư pháp địa phương thêm một lần nữa. Hình thức phân quyền này đều được Hiến pháp và pháp luật cơng nhận, ngồi ra cịn phù hợp với cách thức tổ chức lãnh thổ hành chính tại các khu vực địa lý ở các quốc gia khác nhau
với những tên gọi khác nhau như: bang, tỉnh, hạt, đảo, vùng, quận, huyện...
Chính quyền địa phương được chia thành nhiều cấp (đa cấp). Theo cách chia này thì chính quyền địa phương được chia thành nhiều cấp, và cũng theo nhiều cấp khác nhau ở từng nước, cơ quan hành chính địa phương tại nước Pháp được chia thành 4 cấp, cịn cơ quan hành chính địa phương Italia chỉ có 3 cấp, và Đan Mạch là 2 cấp. Như vậy ở mọi cấp, quyền lực nhà nước đều bị phân chia làm cho quyền lực đó mất đi sự tập trung về một nơi. Có những vị trí địa lý thì chính quyền địa phương chỉ có 1 cấp, do đó chỉ phụ thuộc trực tiếp vào chính quyền trung ương.
Chính quyền địa phương, trong phạm vi quyền lực của mình, được chủ
động giải qut các cơng việc ở địa phương và đông thời chịu sự kiêm soát trong việc thực thi các nhiệm vụ, quyền hạn đó. Chù thể của QLNN ở địa phương là chính quyền địa phương, được Hiến pháp nghi nhận, được lập ra nhằm quản lý và thực hiện công việc Nhà nước trong phạm vi địa phương đó. Chính quyền địa phương không bao gồm các cơ quan Nhà nước thuộc trung ương nhưng được đặt tại địa bàn địa phương.
Cách thức kiểm soát của Nhà nước đổi với địa phương ờ các nước mặc dù là khác nhau, nhưng theo xu thế chung là xây dựng mối quan hệ phụ thuộc lẫn nhau giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương vẫn là cấp chính quyền cấp dưới, vẫn chịu sự phục tùng của chính quyền trung ương. Chính quyền địa phương khơng có quyền độc lập chính trị, tuy nhiên chính quyền địa phương vẫn có những mặt độc lập riêng như, tài chính riêng, và các thấm quyền cùa địa phương khác được quy định bởi pháp luật quy định.
Kiểm soát QLNN ở địa phương là một nhu cầu tất yếu trong hoạt động tổ chức, thực hiện QLNN tại địa phương trong việc thực thi Hiến pháp và pháp luật của quốc gia. Cách kiểm soát quyền lực từ trung ương tới địa phương mang tính một chiều từ trên xuống dưới và dựa trên nguyên tắc phân quyền, do vậy, việc kiềm soát quyền lực Nhà nước tại địa phương hoàn toàn phụ thuộc vào cơ chế phân quyền này mà có các cách khác nhau.
Tất cả các biện pháp ngăn ngừa nhừng bản tính xấu của con người nhằm đến một việc là hạn chế QLNN được sử dụng khơng đúng mục đích, theo đó các nước với các chính thể Nhà nước khác nhau, tư bản hay XHCN đều quy định trong Hiến pháp của mỗi nước nhưng ở các mức độ đậm hay nhạt khác nhau. Đó là thành quả của nhận loại được tiếp thu từ các học thuyết pháp lý cúa các nhà nghiên cứu khoa học chính trị pháp lý, và nó đã trở thành một nét văn hóa pháp lý trong mỗi Hiến pháp một cách tự nhiên. Mục đích phải bảo vệ và phát triền con người, bắt chúng ta phải có cơ chế tố chức Nhà nước, làm cho Nhà nước không những chỉ được hoạt động trong một khuôn khổ nhất định, mà phải ngăn ngừa hậu quả xấu đối với con người do Nhà nước gây ra, đồng thời phải có nhừng quy định cụ thể các quyền con
người trong đạo luật có hiệu lực pháp lý tơi cao của qc gia. Chính những quy định này làm cho Hiến pháp của mỗi quốc gia có tính nhân bản sâu sắc hơn các đạo luật thường. Và từ chỗ phân quyền, cũng như sự phân công phân nhiệm chúng mới tìm ra được những đặc tính trách nhiệm cần phải có của các cơ quan Nhà nước [4, tr.204].
1.3.2.2. Hiến pháp với vai trị kiếm sốt quyền lực Nhà nước bằng việc bảo
đám cho nhân quyền không bị vi phạm
Chúng ta thừa nhận những chân lý hiền nhiên rằng tất cả mọi người đều sinh ra bình đẳng, rằng tạo hóa cho họ những quyền khơng thể tước đoạt. Đó là quyền sống, quyền tự do và mưu cầu hạnh hạnh phúc. Đe đảm bảo cho nhũng quyền này, người ta tạo ra chính phủ với những quyền hạn được trao bởi chính người nó cai trị. (Tun ngơn Độc lập của Hoa Kỳ 1767)
Đó là lời trong Tuyên ngôn độc lập của Hoa Kỳ với những từ ngữ bất hủ, ngay cả trong một Nhà nước dân chủ hiện nay, quyền con người, nhân quyền vẫn giữ vị trí tối cao và được bảo vệ bởi Hiến pháp. Trước chế độ tư bản, chưa có một chế độ chính trị nào tồn tại một văn bản quy định về quyền con người. Vào thời kỳ chiếm hữu nô lệ, người nô lệ không được coi là con người mà chỉ được coi là ‘‘công