1.2. Lý luận pháp luật về quyền và nghĩa vụ của chủ rừng sản xuất
1.2.3. Nguyên tắc của pháp luật về quyền và nghĩa vụ của chủ rừng sản xuất
sản xuất
Pháp luật về quyền và nghĩa vụ của chủ rừng sản xuất về cơ bản đã được xây dựng đảm bảo các nguyên tắc trong lĩnh vực lâm nghiệp như sau:
Thứ nhất, nguyên tắc phát triển bền vững rừng tài nguyên
Nguyên tắc phát triển bền vững được quy định tại Điều 10 Luật Lâm nghiệp năm 2017, về cơ bản kế thừa nội dung của Điều 13, Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004. Theo đó, nhấn mạnh về tính bền vững trong hoạt động bảo vệ và phát triển rừng về các phương diện kinh tế, xã hội, môi trường và an ninh quốc phòng; phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế xã hội và chiến lược phát triển lâm nghiệp của Nhà nước.
Điểm mới tiến bộ và nổi bật của Luật Lâm nghiệp năm 2017 so với Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 trong vấn đề bảo vệ rừng bền vững đó là coi lâm nghiệp là ngành kinh tế - xã hội liên kết theo chuỗi giá trị sản phẩm lâm nghiệp, từ quản lý, bảo vệ, phát triển đến sử dụng rừng, chế biến và thương mại lâm sản. Việc mở rộng phạm vi điều chỉnh theo hướng liên kết theo chuỗi các hoạt động lâm nghiệp nhằm tạo ra rừng, sản xuất và cung ứng lâm sản đáp ứng cho nền kinh tế quốc dân và đời sống xã hội, đảm bảo chế biến và xuất khẩu lâm sản có trách nhiệm. Trong đó, chủ rừng sản xuất phải thực hiện các quy định của Nhà nước về quản lý rừng bền vững, bảo đảm kinh doanh rừng lâu dài và liên tục; tối ưu hóa hiệu quả kinh tế, xã hội và môi trường. Đối với chủ rừng sản xuất là tổ chức thì phải xây dựng và thực hiện phương án quản lý bền vững. Bộ tiêu chí quản lý bền vững được Nhà nước quy định và thực hiện cấp chứng chỉ quản lý rừng bền vững.
Bên cạnh đó, nguyên tắc phát triển bền vững còn liên đới tới những quy phạm của các ngành luật khác có liên quan, cụ thể như: Trong lĩnh vực đất đai, phải sử dụng đất rừng trên cơ sở tôn trọng nguyên tắc tiết kiệm, có hiệu quả bảo vệ mơi trường và không ảnh hưởng tới lợi ích chính đáng của người sử dụng đất xung quanh (Điều 6, Luật Đất đai năm 2013). Trong lĩnh vực môi trường, vấn đề quản lý
rừng bền vững được một lần nữa nhấn mạnh trên các phương diện: Tổ chức, cá nhân có trách nhiệm bảo vệ các giống, loài thực vật, động vật hoang dã, bảo vệ tính đa dạng sinh học, bảo vệ rừng, biển và các hệ sinh thái. Việc khai thác các nguồn lợi sinh vật phải theo đúng thời vụ, địa bàn, phương pháp và bằng công cụ, phương tiện đã được quy định, bảo đảm sự khôi phục về mật độ và giống, lồi sinh vật; khơng làm mất cân bằng sinh thái (Điều 4, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014).
Thứ hai, nguyên tắc rõ ràng và minh bạch trong quản lý nhà nước về quyền và nghĩa vụ của chủ rừng sản xuất trong bối cảnh mới.
Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 mặc dù đã có nhiều nỗ lực trong việc hướng tới xây dựng khung quản lý minh bạch về quyền và nghĩa vụ của chủ rừng sản xuất, đặc biệt thơng qua thể chế hóa “quyền sở hữu rừng” cho chủ rừng sản xuất là rừng trồng, nhưng vẫn còn những hạn chế và chưa thực sự rõ ràng. Điều này thể hiện qua việc quyền sở hữu của chủ rừng sản xuất đối với rừng tự nhiên chưa được thừa nhận một cách đầy đủ, điều này thể hiện “tư duy lý luận về quyền sở
hữu rừng, quyền kinh doanh rừng, quyền hưởng từ các nguồn lợi từ rừng… lại chưa rõ ràng, minh bạch… khi phần lớn diện tích rừng và đất rừng vẫn do các tổ chức nhà nước quản lý và sử dụng” [16, tr.34]. Đồng thời, cơ chế thực hiện các quyền
của chủ rừng sản xuất trong Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 cũng chưa được xây dựng hoàn chỉnh; khung pháp lý về khai thác rừng chưa tạo điều kiện cho chủ rừng sản xuất được phát huy tính tự chủ trong sản xuất và kinh doanh, các vấn đề khác liên quan tới cơ chế, chính sách đầu tư, tín dụng và tài chính chưa thực sự tạo ra được tính đặc thù gắn với sản xuất lâm nghiệp…
Luật Lâm nghiệp năm 2017 đã có những khắc phục căn bản những vấn đề trên, thể hiện rõ nhất thơng qua tiêu chí hồn thiện các quy định, trong đó làm rõ trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước đồng thời minh bạch hóa quyền, nghĩa vụ của chủ rừng sản xuất. Theo đó, về chính sách quản lý, Luật Lâm nghiệp năm 2017 đã nhấn mạnh vai trò của cơ quan chuyên ngành lâm nghiệp trong việc lập và
phê duyệt quyết định quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng cũng như trong việc giao rừng, hỗ trợ chuyển đổi mục đích sử dụng rừng.
Đối với chủ rừng sản xuất, quyền và nghĩa vụ được quy định theo hướng minh bạch hóa quyền quản lý, quyền kinh doanh, quyền hưởng lợi và trách nhiệm của chủ rừng. Trong đó, mở rộng quyền của chủ rừng sản xuất được hưởng lợi đối với rừng sản xuất là rừng tự nhiên theo quy định của pháp luật; cụ thể về trách nhiệm của chủ rừng sản xuất trong việc bảo vệ rừng và bảo bảo tồn đa dạng sinh học (xây dựng và thực hiện phương án, biện pháp bảo vệ hệ sinh thái rừng; phòng, chống chặt phá rừng; phòng, chống săn, bắt, bẫy động vật rừng trái phép; phòng cháy, chữa cháy rừng; phòng, trừ sinh vật gây hại rừng…).
Thứ ba, nguyên tắc đảm bảo hài hòa giữa quyền lợi của Nhà nước và quyền lợi của chủ rừng sản xuất:
Đây là một trong những nguyên tắc của xã hội hóa hoạt động lâm nghiệp. Nguyên tắc này giúp tháo gỡ được vướng mắc về khung pháp lý trước đây khi chủ rừng sản xuất chỉ có quyền chiếm hữu và sử dụng rừng, đất rừng, trong khi quyền định đoạt vẫn thuộc về Nhà nước. Các quyền chuyển nhượng, trao đổi, cầm cố hay góp vốn quyền sử dụng rừng cũng không được cho phép hoặc thừa nhận, kể cả khi ban quản lý rừng được nhà nước cấp giấy chứng nhận sử dụng đất. Các chủ rừng sản xuất là rừng tự nhiên cũng chỉ được trao quyền thế chấp, bảo lãnh phần giá trị gia tăng của trữ lượng gỗ đã tạo thành do công sức đầu tư của họ. Nhưng trên thực tế, hầu như không có khả năng xác định được phần giá trị gia tăng này trong trữ lượng gỗ tăng trưởng tự nhiên của rừng vì vào thời điểm giao rừng giá trị của rừng không được xác định [19].
Việc Nhà nước trực tiếp nắm giữ tài nguyên rừng nhằm bảo vệ, duy trì và gia tăng lợi ích của rừng đối với quốc gia trên tất cả các mặt môi trường, kinh tế và xã hội là lẽ tất yếu. Nhưng trên thực tế, người dân sống ở khu vực rừng, đặc biệt là đồng bào dân tộc thiểu số có nhu cầu được khai thác, sử dụng các sản phẩm, nguồn lợi từ rừng để đáp ứng nhu cầu sinh kế hàng ngày càng nhiều hơn. Xung đột lợi ích,
mục đích sử dụng và chưa có nhận thức chung về bảo vệ tài nguyên rừng dẫn đến tình trạng người dân tìm cách khai thác rừng “của Nhà nước” làm nguồn lợi cho riêng mình.
Nhiều nghiên cứu khác cũng chỉ rõ, giao đất, giao rừng có thể cung cấp lợi ích thực sự cho người dân địa phương, nhưng dưới ảnh hưởng của các thể chế địa phương, mà các lợi ích này có thể bị phân bổ một cách thiếu minh bạch và không công bằng giữa các hộ gia đình, cộng đồng, từ đó làm nảy sinh những mâu thuẫn khơng đáng có và giảm hiệu quả thực tế của chính sách này. Chính vì vậy, việc đề ra nguyên tắc xã hội hóa hoạt động lâm nghiệp, bảo đảm hài hịa giữa lợi ích của Nhà nước với lợi ích của chủ rừng, tổ chức, cá nhân hoạt động lâm nghiệp không chỉ là điểm mới tiến bộ của Luật Lâm nghiệp năm 2017, mà còn khắc phục những bất cập trong công tác quản lý và bảo vệ rừng. Trên cơ sở đó, vừa đảm bảo quyền lợi của chủ rừng sản xuất, vừa bảo vệ và phát triển rừng theo hướng bền vững.
1.2.4. Vai trò của pháp luật về quyền và nghĩa vụ của chủ rừng sản xuất
Thứ nhất, pháp luật về quyền và nghĩa vụ của chủ rừng sản xuất tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động bảo vệ và phát triển rừng theo hướng bền vững. Về bản chất,
pháp luật là công cụ và phương tiện để cơ quan quản lý nhà nước thực hiện quản lý nhà nước. Do đó, pháp luật càng rõ ràng, tường minh, và càng phù hợp với điều kiện thực tiễn thì việc thực hiện và áp dụng pháp luật càng trở nên hiệu quả và đảm bảo tính khả thi.
Pháp luật về quyền và nghĩa vụ của chủ rừng sản xuất thông qua việc công nhận cụ thể và mở rộng quyền của chủ rừng sản xuất không chỉ đảm bảo được lợi ích chính đáng cho chủ rừng mà còn thu hút được sự quan tâm và đầu tư của các chủ thể khác để trở thành chủ rừng sản xuất. Từ đó, tạo ra được hiệu ứng dây chuyền, điều này có nghĩa càng nhiều chủ rừng sản xuất thì có càng nhiều cánh rừng sản xuất được trồng và khai thác. Người dân được hưởng lợi còn đất trống, đồi trọc được che phủ và phát triển.
Bên cạnh đó, việc tường minh các trách nhiệm của chủ rừng sản xuất tạo ra ràng buộc nhằm khai thác phải đi đôi với bảo vệ và bảo tồn. Ví dụ: Pháp luật xác định mức độ khai thác, tiêu chuẩn rừng được khai thác để đảm bảo phát triển rừng bền vững cả ba mặt kinh tế, xã hội và môi trường. Tùy thuộc loại rừng khác nhau, địa hình khác nhau mà pháp luật quy định mức độ khai thác phù hợp, thậm chí đối với các diện tích rừng phịng hộ rất xung yếu, các diện tích rừng bảo tồn như vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, pháp luật cấm khai thác gỗ, lâm sản ngoài gỗ, các chủ thể chỉ được hưởng lợi ích từ việc cung cấp các giá trị dịch vụ môi trường rừng, khai thác tận thu các cây gãy, đổ, sâu bệnh.
Việc vi phạm các quy định về nghĩa vụ và trách nhiệm của chủ rừng sản xuất liên quan tới việc khai thác và bảo vệ rừng là cơ sở để xác định trách nhiệm pháp lý mà chủ rừng sản xuất phải đối mặt. Tùy theo tính chất và mức độ của hành vi vi phạm mà chủ rừng sản xuất phải chịu trách nhiệm pháp lý theo quy định của pháp luật hành chính (ví dụ: Xử lý vi phạm hành chính về quản lý, bảo vệ nguồn tài nguyên rừng như vi phạm quy định về lấn, chiếm rừng; vi phạm quy định về khai thác trái phép môi trường rừng và thực hiện các dịch vụ, kinh doanh trái phép trong rừng…) hoặc thậm chí là bị xử lý hình sự (ví dụ: Tội hủy hoại rừng; Tội vi phạm các quy định về khai thác và bảo vệ rừng). Từ việc quy định giữa hưởng lợi gắn với trách nhiệm là chìa khóa để bảo vệ và phát triển rừng theo hướng bền vững.
Thứ hai, pháp luật về quyền và nghĩa vụ của chủ rừng sản xuất là cơ sở pháp
lý cho việc thực hiện cấp chứng chỉ rừng. Chứng chỉ rừng là chứng nhận chuỗi hành
trình sản phẩm, do Hội đồng quản trị rừng quốc tế (FSC) đã xây dựng với bộ 10 nguyên tắc và 56 tiêu chí [5, tr.5]. Điều kiện để được cấp chứng chỉ FSC là chủ rừng sản xuất phải cung cấp được các hồ sơ, tài liệu chứng minh nguồn gốc của sản phẩm lâm sản từ rừng và đáp ứng các điều kiện về: Sản phẩm có nguồn gốc khơng nằm trong danh sách cấm; Các chương trình đã triển khai và bản kế hoạch chi tiết về việc khai thác và trồng mới rừng; Các chương trình hành động nhằm đảm bảo lợi ích xã hội, mơi trường và lợi ích cho người dân bản địa.
Chỉ khi các chủ rừng tuân thủ đúng và đầy đủ các quy định của Bộ tiêu chuẩn chứng chỉ rừng thì mới được cấp chứng chỉ. Chứng chỉ rừng được cấp cho những diện tích rừng khai thác chính là minh chứng cho hoạt động quản lý rừng bền vững của chủ rừng. Việc tuân thủ các quy định pháp luật về quản lý rừng bền vững ở ba mặt kinh tế, xã hội, mơi trường chính là cơ sở để cấp chứng chỉ rừng.
Thứ ba, pháp luật xác định thẩm quyền của các chủ thể được nhà nước giao rừng, cho thuê rừng. Tùy thuộc chủ thể thực hiện mục đích cơng ích hay mục đích
kinh doanh mà pháp luật quy định các quyền và nghĩa vụ khác nhau. Đối với các chủ thể thực hiện nhiệm vụ cơng ích thì quy định trách nhiệm nhiều hơn quyền lợi, đối với các chủ thể có mục đích kinh doanh, pháp luật xác lập quyền hưởng lợi tương ứng với nghĩa vụ phải thực hiện, đảm bảo phát triển kinh tế đồng thời với phát triển tài nguyên rừng một cách bền vững.