2.1. Thực trạng pháp luật về quyền và nghĩa vụ của chủ rừng sản xuất
2.1.1. Quyền và nghĩa vụ chung của chủ rừng sản xuất
a) Nhóm quyền chung của chủ rừng sản xuất:
Nhóm quyền chung của chủ rừng sản xuất quy định tại Điều 73, Luật Lâm nghiệp năm 2017, gồm: (1) Được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cơng nhận quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng theo quy định của pháp luật; (2) Được hưởng lâm sản tăng thêm từ rừng do tự đầu tư vào rừng tự nhiên, rừng trồng là rừng đặc dụng, rừng phòng hộ; (3) Sử dụng rừng phù hợp với thời hạn giao rừng, cho thuê rừng và thời hạn giao đất, cho thuê đất trồng rừng theo quy định của Luật này và pháp luật về đất đai; (4) Được cung ứng dịch vụ môi trường rừng và hưởng lợi từ dịch vụ môi trường rừng; (5) Được hướng dẫn về kỹ thuật và hỗ trợ khác theo quy định để bảo vệ và phát triển rừng, bảo tồn đa dạng sinh học rừng; được hưởng lợi từ cơng trình hạ tầng phục vụ bảo vệ và phát triển rừng do Nhà nước đầu tư; (6) Được Nhà nước bồi thường giá trị rừng, tài sản do chủ rừng đầu tư, xây dựng hợp pháp tại thời điểm quyết định thu hồi rừng; (7) Được Nhà nước hỗ trợ kinh phí đối với chủ rừng phát triển rừng sản xuất khi bị thiệt hại do thiên tai; (8) Hợp tác, liên kết với tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài để bảo vệ và phát triển rừng; (9) Được bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp khác.
So với quy định của Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004, Luật Lâm nghiệp năm 2017 về cơ bản kế thừa đồng thời cũng có những phát triển mới và bổ sung theo hướng mở rộng quyền chung của chủ rừng sản xuất.
Thứ nhất, khoản 2, Điều 73, Luật Lâm nghiệp năm 2017 đã quy định đầy đủ và mở rộng hơn quyền lợi của chủ rừng sản xuất khi tự đầu tư vào rừng tự nhiên, rừng trường là rừng đặc dụng, rừng phòng hộ khi sẽ được hưởng lâm sản tăng thêm do việc tự đầu tư đó mang lại. Lâm sản theo giải nghĩa tại khoản 16, Điều 2, Luật
Lâm nghiệp năm 2017 là sản phẩm khai thác từ rừng bao gồm thực vật rừng, động vật rừng và các sinh vật rừng khác gồm cả gỗ, lâm sản ngoài gỗ, sản phẩm gỗ, song, mây, tre, nứa đã chế biến. Như vậy, so với Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, chủ rừng sản xuất không những được hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư cụ thể hóa thơng qua lâm sản trên diện tích đất rừng sản xuất thuộc quyền sở hữu của mình mà cịn được mở rộng đối với cả loại rừng tự nhiên, rừng đặc dụng, rừng phịng hộ thuộc sở hữu tồn dân mà Nhà nước là chủ sở hữu.
Thứ hai, khoản 8, Điều 73, Luật Lâm nghiệp năm 2017 mở rộng quyền của chủ rừng sản xuất trong việc hợp tác, liên kết với tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài để bảo vệ và phát triển rừng. Quy định này đã tăng tính chủ động cho
chủ rừng sản xuất để có thể tự do mở rộng hợp tác và xây dựng mạng lưới trong việc bảo về và phát triển rừng, thay vì việc chỉ được cơng nhận về phạm vi bó hẹp trong hợp tác để nghiên cứu khoa học hay kinh doanh cảnh quan, nghỉ dưỡng, du lịch sinh thái... theo quy định của Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004.
Thứ ba, bổ sung quyền được cung ứng dịch vụ môi trường rừng và hưởng lợi từ dịch vụ môi trường rừng (khoản 4, Điều 73, Luật Lâm nghiệp năm 2017). Dịch
vụ môi trường rừng là nội dung hoàn toàn mới được quy định trong Luật Lâm nghiệp năm 2017 so với Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004. Việc luật hóa nội dung này đáp ứng được nhu cầu thực tiễn khi mà khung pháp lý trước đây chỉ dừng lại ở mức Nghị định (Nghị định số 99/2010/NĐ-CP ngày 24/09/2010 của Chính phủ về chính sách chi trả dịch vụ mơi trường rừng; Nghị định số 147/2016/NĐ-CP ngày
02/11/2016 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 99/2010/NĐ-CP về chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng) khi mà hoạt động này đang ngày càng phát triển và cho thấy nhu cầu về dịch vụ này ngày càng tăng, cần thiết phải được điều chỉnh bằng luật. Việc thể chế hóa cá quy định về dịch vụ môi trường rừng đã thiết lập khuôn khổ pháp lý vững chắc, đồng thời khắc phục và bổ sung những nội dung cần thiết của việc chi trả dịch vụ môi trường rừng mà các văn bản trước đó chưa giải quyết được.
Theo đó, các loại dịch vụ mơi trường rừng bao gồm: Bảo vệ đất, hạn chế xói mịn và bồi lắng lịng hồ, lịng sơng, lịng suối; Điều tiết, duy trì nguồn nước cho sản xuất và đời sống xã hội; Hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng; Giảm phát thải khí nhà kính từ hạn chế mất rừng và suy thối rừng, quản lý rừng bền vững, tăng trưởng xanh; Bảo vệ, duy trì vẻ đẹp cảnh quan tự nhiên, bảo tồn đa dạng sinh học hệ sinh thái rừng cho kinh doanh dịch vụ du lịch; Cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn, con giống tự nhiên, nguồn nước từ rừng và các yếu tố từ môi trường, hệ sinh thái rừng để nuôi trồng thủy sản (Điều 61 Luật Lâm nghiệp năm 2017).
Việc quy định các loại dịch vụ môi trường rừng hình thành quan hệ dịch vụ trong đó, chủ rừng sản xuất được chi trả tiền dịch vụ môi trường rừng từ các chủ thể khác như: Cơ sở sản xuất thủy điện phải chi trả tiền dịch vụ về bảo vệ đất, hạn chế xói mịn và bồi lắng lịng hồ, lịng sơng, lịng suối, điều tiết và duy trì nguồn nước cho sản xuất thủy điện; Cơ sở sản xuất và cung ứng nước sạch phải chi trả tiền dịch vụ về điều tiết và duy trì nguồn nước cho sản xuất nước sạch; Cơ sở sản xuất công nghiệp phải chi trả tiền dịch vụ về điều tiết và duy trì nguồn nước cho sản xuất cơng nghiệp… Do đó, việc bổ sung quyền cung ứng dịch vụ môi trường rừng và hưởng lợi từ việc cung ứng dịch vụ đó của chủ rừng sản xuất là điểm mới tiến bộ và hoàn toàn phù hợp với bối cảnh hiện nay.
Tuy nhiên các quy định dưới luật hướng dẫn việc chi trả dịch vụ môi trường rừng hiện nay đang tồn tại một số bất cập và hạn chế. Cụ thể:
- Về hình thức chi trả: Nghị định số 156/2018/NĐ-CP quy định rõ hai hình thức chi trả dịch vụ mơi trường rừng là hình thức chi trả trực tiếp trên cơ sở có thỏa thuận giữa bên sử dụng dịch vụ môi trường rừng và bên cung ứng dịch vụ môi trường rừng, ở đây là chủ rừng sản xuất; và hình thức chi trả gián tiếp thông qua một tổ chức trung gian, ở đây là Quỹ Bảo vệ và phát triển rừng Việt Nam hoặc Quỹ Bảo vệ và phát triển rừng tỉnh Lào Cai. Cơ sở của việc chi trả gián tiếp là sự ủy thác trên cơ sở hợp đồng giữa bên sử dụng dịch vụ môi trường rừng với Quỹ Bảo vệ và phát triển rừng các cấp.
Như vậy, chi trả gián tiếp là hình thức có sự can thiệp và hỗ trợ của Nhà nước thông qua Quỹ Bảo vệ và phát triển rừng, được quy định cụ thể trong Nghị định số 156/2018/NĐ-CP. Tuy nhiên thì với hình thức chi trả trực tiếp lại thiếu vắng đi hành lang pháp lý một cách đầy đủ, từ đó khơng tạo ra được cơ sở pháp lý vững chắc và chặt chẽ để các bên có thể thực hiện theo hình thức chi trả này. Việc này sẽ khiến cho chủ rừng sản xuất bị mất đi tính chủ động trong việc thực hiện quyền được tự thỏa thuận đơn giá chi trả với bên sử dụng dịch vụ mơi trường rừng. Bên cạnh đó, sự thiếu vắng trong quy định pháp lý về lâu dài sẽ có khả năng trở thành kẽ hở bị lợi dụng và tiềm ẩn sự bất ổn. Do vậy, cần có nghiên cứu xem xét một cách kỹ càng về vấn đề này.
- Thứ hai, hạn chế trong quy định về sử dụng tiền chi trả tiền dịch vụ môi
trường rừng: Đối với địa bàn như huyện Văn Bàn là nơi 100% thực hiện chi trả
thơng qua hình thức gián tiếp là Quỹ Bảo vệ và phát triển rừng tỉnh Lào Cai thì việc sử dụng tiền chi trả tiền dịch vụ môi trường rừng được thực hiện theo Điều 70, Nghị định số 156/2018/NĐ-CP. Cụ thể, tối đa 10% tổng số tiền thực thu sẽ được chi cho các hoạt động quản lý (chi thường xuyên và không thường xuyên); một phần kinh phí khơng q 5% so với tổng thu cùng với các nguồn kinh phí hợp pháp khác sẽ được trích lập dự phịng hỗ trợ cho các chủ rừng sản xuất, hoặc được khốn bảo vệ rừng trong trường hợp có thiên tai, khơ hạn; Số tiền cịn lại dùng để chi trả cho bên cung ứng dịch vụ mơi trường rừng, trong đó có chủ rừng sản xuất.
Tuy nhiên thì hiện nay, chưa có nghiên cứu nào để có số liệu cụ thể đánh giá việc quản lý, sử dụng nguồn tin quản lý của Quỹ tỉnh (10%) có đi khơng có đúng mục đích và hợp lý hay không. Một thực tế là pháp luật chưa đưa ra được phương án xử lý trong trường hợp tổng thu từ chi trả dịch vụ mơi trường rừng cịn thừa nhiều sau khi đã thực hiện chi trả cho bên cung ứng dịch vụ môi trường rừng. Điều đó khiến cho việc Quỹ Bảo vệ và phát triển tỉnh gửi số tiền dư đó ra Ngân hàng không phải là một điều phạm pháp. Nhưng số tiền lãi phát sinh từ tiền gửi đó sẽ được xử lý ra sao, và những vấn đề phát sinh sau đó để đảm bảo tính cơng bằng, minh bạch, không để các đối tượng xấu trục lợi thì cũng chưa có hướng nghiên cứu cụ thể.
b) Nhóm nghĩa vụ chung của chủ rừng sản xuất:
Nhóm nghĩa vụ chung của chủ rừng sản xuất quy định tại Điều 74, Luật Lâm nghiệp năm 2017, gồm: (1) Quản lý, bảo vệ, phát triển, sử dụng rừng bền vững theo Quy chế quản lý rừng, quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan; (2) Thực hiện quy định về theo dõi diễn biến rừng; (3) Trả lại rừng khi Nhà nước thu hồi rừng theo quy định của Luật này; (4) Bảo tồn đa dạng sinh học rừng, thực vật rừng, động vật rừng; (5) Phòng cháy và chữa cháy rừng; phòng, trừ sinh vật gây hại rừng; (6) Chấp hành sự quản lý, thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; (7) Thực hiện nghĩa vụ tài chính và các nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật.
Cũng giống như quyền của chủ rừng sản xuất, nhóm nghĩa vụ chung cũng đã có sự thay đổi cơ bản theo hướng bổ sung các nghĩa vụ mới mặc dù số lượng điều luật khơng thay đổi. Theo đó, ràng buộc trách nhiệm của chủ rừng sản xuất chặt chẽ hơn trong công tác bảo vệ và phát triển rừng, cụ thể:
Thứ nhất, bổ sung nghĩa vụ của chủ rừng sản xuất trong việc thực hiện quy
định về theo dõi diễn biến rừng: Đây là một nội dung hoàn toàn mới so với Luật
Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004. Theo Điều 35, Luật lâm nghiệp năm 2017 thì mục đích của việc theo dõi diễn biến rừng được thực hiện hằng năm nhằm nắm
vững hiện trạng diện tích các loại rừng, đất chưa có rừng; Biến động diện tích các loại rừng phục vụ công tác quản lý, bảo vệ và phát triển rừng. Tại Thông tư số 26/2017/TT-BNNPTNT quy định theo dõi diễn biến rừng và đất quy hoạch phát triển rừng của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chi tiết việc theo dõi diễn biến rừng nhằm xác định diện tích các loại rừng, đất quy hoạch phát triển rừng hiện có; xác định các diện tích biến động của từng loại rừng, từng chủ rừng nhằm phục vụ công tác xây dựng quy hoạch, kế hoạch trong quản lý, bảo vệ và phát triển rừng, phục vụ cho công tác chi trả dịch vụ môi trường rừng [32].
Kết quả của việc theo dõi diến biến rừng sẽ được tích hợp vào cơ sở dữ liệu gốc đặt tại Tổng cục Lâm nghiệp, gọi là Dữ liệu trung tâm. Dũ liệu này phục vụ cho việc tổ chức thực hiện để cập nhật thông tin biến động về rừng và đất quy hoạch phát triển rừng của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Tổng cục Lâm nghiệp. Do đó, việc bổ sung trách nhiệm này cho chủ rừng sản xuất vừa là trách nhiệm yêu cầu phối hợp của chủ rừng sản xuất vừa hỗ trợ cho công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực lâm nghiệp. Bởi đây là cơ sở để các cơ quan quản lý nhà nước ở đây là Bộ Nông nghiệp và Phát triển nơng thơn có thể nắm vững được tình hình thực tế, qua đó xây dựng và ban hành chính sách hợp lý về sử dụng và phát triển rừng. Thơng qua đó, tác động trực tiếp tới quyền lợi của chủ rừng sản xuất. Chính vì vậy, thực hiện nghĩa vụ thực hiện theo dõi diến biến rừng cũng đồng thời là bảo vệ quyền của chủ rừng sản xuất.
Thứ hai, bổ sung nghĩa vụ bảo tồn đa dạng sinh học rừng, thực vật rừng, động vật rừng (khoản 4, Điều 74, Luật Lâm nghiệp năm 2017) và phòng cháy và chữa cháy rừng; phòng, trừ sinh vật gây hại rừng (khoản 5 , Luật Lâm nghiệp năm 2017). Những nội dung về nghĩa vụ này không mới, thực chất là sự cụ thể hóa và
được quy định thống nhất trong một điều luật về nghĩa vụ của chủ rừng sản xuất bên cạnh quy định về các hành vi bị nghiêm cấm trong hoạt động lâm nghiệp (Điều 9, Luật Lâm nghiệp năm 2017). Theo tác giả, việc bổ sung quy định này vào nghĩa vụ của chủ rừng là cần thiết. Vì nhấn mạnh đặc biệt tới trách nhiệm của chủ rừng sản xuất trong việc khai thác phải đi đôi với bảo vệ rừng. Trước hết, việc thực hiện các
nghĩa vụ này khơng chỉ bảo vệ cho chính lợi ích của chủ rừng sản xuất mà cịn góp phần bảo vệ rừng một cách bền vững.
Đồng thời, việc bổ sung các quy định này còn giải quyết được thực trạng đối với những trường hợp chủ rừng sản xuất sau một thời gian được Nhà nước cho thuê đất để trồng rừng sản xuất đã thiếu trách nhiệm, khai thác một cách ồ ạt, gây tổn hại nghiêm trọng tới nguồn tài nguyên rừng vốn có. Các nghĩa vụ về phịng cháy, chữa cháy do trước đó chưa được ràng buộc nên việc truy cứu trách nhiệm của chủ rừng sản xuất khi xảy ra cháy rừng là thiếu cơ sở pháp lý. Do đó, dựa trên các quy định này, Nghị định số 35/2019/NĐ-CP đã đưa ra các quy định cụ thể về xử lý vi phạm hành chính đối với chủ rừng sản xuất khi vi phạm nghĩa vụ chung của Nhà nước về bảo vệ rừng (Điều 16); Vi phạm các quy định của pháp luật về phòng cháy và chữa cháy rừng gây cháy rừng (Điều 17); Vi phạm quy định về phòng trừ sinh vật hại rừng (Điều 18) [25].
Trên cơ sở đó, việc bổ sung nghĩa vụ chủ rừng sản xuất phải chấp hành sự quản lý, thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền (khoản 6 Điều 74 Luật Lâm nghiệp năm 2017) là một hệ quả tất yếu. Thực tế về tình trạng cát cứ trong sở hữu rừng hay sự thiếu tinh thần thiện chí và hợp tác của một số chủ rừng trong thời gian qua đã gây khó khăn trong cơng tác quản lý và bảo vệ rừng. Chính vì vậy, việc siết chặt hơn trách nhiệm của chủ rừng không chỉ trong việc bảo vệ rừng mà còn trong việc phối hợp với các cơ quan quản lý nhà nước trong quá trình khai thác và sử dụng rừng giúp cho công tác quản lý được đảm bảo hơn trên thực tế.
2.1.2. Quyền và nghĩa vụ của chủ rừng sản xuất là hộ gia đình, cá nhân
Chủ thể của nhóm quyền và nghĩa vụ này bao gồm hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao rừng sản xuất; cho thuê rừng sản xuất; giao đất, cho thuê đất để trồng rừng sản xuất theo các quy định từ Điều 82 đến Điều 85, Luật Lâm nghiệp năm 2017.