6. Kết cấu đề tài
2.2. Đánh giá thực trạng pháp luật điều chỉnh về quản lýthu chi NSNN
2.2.2. Những hạn chế của pháp luật trong việc quy định quản lý
NSNN:
Như trên đã phân tích, thì Luật NSNN 2015 mới đưa vào thi hành nên việc đưa ra những hạn chế của pháp luật trong việc quy định về quản lý ngân sách chưa thể hiện được những khó khăn, vướng mắc trong hoạt động này. Do đó, trên cơ sở nghiên cứu các văn bản pháp luật có liên quan thì tác giả nghiên cứu những hạn chế của pháp luật trong các văn bản trước và có sự so sánh đối chiếu với các quy định hiện hành. Cụ thể như sau:
Có thể nói rằng Luật NSNN là đạo luật cơ bản trong hệ thống chính sách tài chính, là cơ sở pháp lý trong công tác quản lý NSNN, luật triển khai thực hiện, thâm nhập vào cuộc sống và được đón nhận, trở thành căn cứ khơng thể thiếu trong hoạt động ngân sách, đã chứa đựng những quy phạm nguyên tắc, xác định quyền, nghĩa vụ, địa vị pháp lý và cách thức thực thi khi tổ chức hoạt động NSNN cũng như việc quản lý của các cơ quan NN có thẩm quyền. Tuy nhiên, mặc dù luật đã góp phần giải quyết những vấn đề quan trọng, thể hiện những điểm tiến bộ, song thực sự còn một số bất cập, chưa phản ánh yêu cầu khách quan và thực tiễn của quản lý tài chính trong cơ chế thị trường, đồng thời chưa hoàn tồn phù hợp với thơng lệ quốc tế. Những bất cập bộc lộ trong quá trình thực hiện về hoạt động quản lý nhà nước về ngân sách thể hiện ở những điểm sau:
* Một là, các quy định về quản lý ngân sách trong hoạt động thu chi NSNN nói chung chưa thật sự hồn thiện, chưa mang tính chất dự báo lâu dài. Có thể lấy ví dụ đơn cử về quyết tốn ngân sách của Quốc hội cịn mang tính
hình thức. Bên cạnh đó, thời gian lập dự tốn cũng chưa hợp lý: các cơ quan
của Chính phủ, cơ quan của Quốc hội cũng chưa tuân thủ và bảo đảm đầy đủ theo quy trình lập, thẩm tra, quyết định dự toán NSNN. Tài liệu gửi đến cơ quan thẩm tra không bảo đảm về thời gian và nội dung báo cáo; sự phối hợp giữa Ủy ban Tài chính - Ngân sách với Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban khác
của Quốc hội cũng chưa thật rõ về phương pháp, hình thức phối hợp thẩm tra cho ý kiến. Do để hoàn thiện về vấn đề này cần thiết là Luật NSNN cần cụ thể hơn, rõ ràng hơn, đầy đủ căn cứ pháp lý hơn về lĩnh vực quản lý về tất cả các mặt nói chung. Khơng chỉ có như vậy, những vấn đề khơng được giải quyết trong Luật NSNN nhưng mang tính ổn định trong một thời gian dài và có liên quan mật thiết thì cần phải có những phương tiện, cơng cụ khác như hệ thống các văn bản luật khác có liên quan như Luật tổ chức HĐND và UBND, Luật Hành chính,... bổ sung, hỗ trợ thêm. Một cơng cụ cũng hết sức quan trọng là hệ thống văn bản dưới luật NSNN, như văn bản quy định về cơ chế hỗ trợ tài chính cho các tổ chức xã hội nghề nghiệp cịn thiếu quá nhiều, và các văn bản chưa mang tính chất hệ thống nên việc chồng chéo trong quá trình thực hiện nên áp dụng trong thực tiễn rất khó khăn. Hệ thống văn bản qui định cụ thể trách nhiệm của cá nhân, tổ chức đối với những vi phạm trong quản lý ngân sách như thanh quyết toán sai, chuẩn chi sai, hạch toán sai dẫn đến thất thoát ngân sách, qui định mức và điều kiện hỗ trợ cho các tổ chức xã hội nghề nghiệp hiện nay chưa có đang tạo ra sức ép rất lớn cho những người tổ chức thực hiện NSNN trong giai đoạn hiện nay.
* Hai là, các mối quan hệ trong hoạt động QLNS chưa đạt hiệu quả cao, quan hệ trong phân phối nguồn lực giữa trung ương, địa phương chưa hợp lý nhằm phát huy tính chủ động sáng tạo của địa phương, góp phần quản lý NSNN đạt hiệu quả cao. Từ sự phối hợp không hiệu quả trong hoạt động quản lý NSNN từ Trung ương xuống địa phương đã không thể phát huy được công tác quản lý NN về NSNN nói chung. Chính quyền Trung ương chưa phát huy vai trị chỉ huy, lãnh đạo cụ thể. Chính quyền cơ sở chưa được kiện tồn dựa trên yêu cầu khách quan và phù hợp với thực tiễn, chưa gắn trách nhiệm với cơ chế tự quản; Hệ thống hành chính từ trung ương đến địa phương chưa được phân rõ chức năng nhiệm vụ, cịn chồng chéo, trùng lắp và tính chun mơn chưa cao, chưa thực sự đổi mới phương thức quản lý để đáp ứng và phù hợp với yêu cầu của nền kinh tế thị trường. Tất cả thống bất cập
trên dẫn đến phân phối nguồn lực giữa trung ương và địa phương chưa hợp lý ở chỗ mới chỉ tăng cường tập trung thống nhất của Trung ương nhưng chưa gắn trách nhiệm và quyền hạn đối với những vấn đề mà địa phương có khả năng giải quyết phù hợp thực tiễn và có hiệu quả hơn Trung ương.
Thêm vào đó, quy định về các nguyên tắc phân cấp quản lý thu chi và quan hệ giữa các cấp ngân sách tại Điều 9 Luật NSNN 2015 vẫn còn một nội dung chưa thực sự hợp lý, cần có hướng dẫn về Luật về quy định rõ ràng hơn về nội dung phân cấp; phân loại các địa phương để xác định mức độ giao quyền và trách nhiệm. Chẳng hạn, trong trường hợp phát sinh nguồn thu mới khiến NSĐP tăng thu lớn thì theo quy định phải nộp về NS trung ương. Tuy nhiên, đây là điều chưa thực sự hợp lý bởi nguồn thu của NSĐP bao gồm các khoản thu 100% và các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa NS trung ương và NSĐP. Do vậy, khi đã xác định đây là nguồn thu 100% của NSĐP nhưng khi có phát sinh tăng thu lớn thì phải nộp về cho NS cấp trên thì khơng đảm bảo đây là khoản thu của NSĐP. Còn nếu xác định đây là khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa 2 cấp ngân sách thì khi khoản thu này tăng thì phần NS trung ương cũng đã tăng theo. Vì vậy, theo một số chuyên gia thì khoản thu này phải nộp về NS cấp trên là chưa thực sự hợp lý. Nói cách khác, quy định trên dẫn tới sự mâu thuẫn với các quy định về phân cấp nguồn thu của các cấp ngân sách quy định tại Điều 35, 37 của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015. Bởi, Điều 35, 37 của Luật này không phân biệt số tăng thu từ dự án mới đi vào hoạt động với các khoản tăng thu khác, thu từ khoản thu nào thì phải nộp lại cho ngân sách cấp trên, và khoản nào thì cấp dưới được hưởng.
* Ba là, quy định về mơ hình ngân sách của chúng ta mang tính lồng ghép, điều này khác với hầu hết các nước, các cấp ngân sách có quyền độc lập với nhau và độc lập với NSTW. Trong hệ thống ngân sách đó thì việc duy tu sửa chữa hệ thống để trung ương do Trung ương quyết định về kinh phí và chủ trương đầu tư đến tên cụ thể từng tuyến đê cần sửa chưa mặc dù Trung
ương khơng nắm được nhu cầu vì khơng có bộ máy trực tiếp quản lý những công việc này. Những nhiệm vụ tương tự như vậy mang tính tự quản của địa phương lại phụ thuộc vào trung ương là cấp hầu như khơng có liên quan và thực tế là khơng nắm được. Hiện nay, hệ thống NSNN được quy định trong luật và thực tiễn gồm NSTW và NSĐP; NSĐP gồm ngân sách của các đơn vị hành chính có tổ chức HĐND và UBND. Vậy hệ thống NSNN ở Việt Nam hiện nay bao gồm 4 cấp tương ứng với 4 cấp chính quyền. - Ngân sách Trung ương. - Ngân sách cấp tỉnh. - Ngân sách cấp huyện, thành phố. - Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn. Cả 4 cấp hợp thành NSNN, trong đó NSTW đóng vai trị chủ đạo và điều đó được Luật NSNN quy định: Quốc hội quyết định NSNN và quyết định phân bổ NSTW. Theo các quy định trên thì điểm khác biệt chính là ở đây, vì NSNN bao gồm cả NSĐP. Như vậy giữa các cáp ngân sách trung ương và địa phương không độc lập với nhau, ngân sách địa phương phụ thuộc rất nhiều vào ngân sách trung ương mác dù Luật quy định HĐND quyết định ngân sách địa phương, nhưng thẩm quyền đó chỉ được giới hạn trong khuôn khổ NSNN đã được Quốc hội quyết định. Vì vậy, thẩm quyền của cơ quan dân cử ở địa phương bị khống chế trong phạm vi NSNN và phần nào mang tính hình thức.
Thêm vào đó, quy định hiện hành về thẩm quyền ban hành khoản thu chưa tạo sự chủ động cho các địa phương. Ví dụ, điểm c khoản 7 Điều 9 và điểm c khoản 3 Điều 40 Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015; Điểm c Khoản 3 Điều 19 Nghị định số 163/2016/NĐ-CP; Điểm c Khoản 2 Điều 9 Thông tư số 342/2016/TT-BTC ngày 30/12/2016 của Bộ Tài chính về quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 163/2016/NĐ-CP, đều chỉ quy định, số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được xác định theo nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách. Chưa quy định mức hỗ trợ cụ thể về số thu bổ sung có mục tiêu hỗ trợ khắc phục thiên tai, thảm họa, dịch bệnh. Do đó, theo một số ý kiến, việc Luật hiện hành không quy định mức bổ
sung cụ thể là bao nhiêu khi xảy ra thiên tai, thảm họa, dịch bệnh, sẽ khiến ngân sách cấp dưới khó có khả năng cân đối khi sử dụng quỹ dự phòng ngân sách; và ngân sách cấp trên cũng sẽ khó bố trí bổ sung có mục tiêu cho ngân sách cấp dưới. Trong khi, cùng là các khoản bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới như: thực hiện chính sách, chế độ mới, thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia, hỗ trợ các cơng trình, dự án phát triển kinh tế địa phương,… thì đều có quy định cụ thể mức hỗ trợ. Điều này tạo ra sự không thống nhất trong các quy định của Luật, gây lúng túng trong thi hành chính sách7.
Bốn là, trong hoạt động của nhà nước đối với quản lý NSNN chưa thúc đẩy cải cách hành chính, chưa gắn với quản lý biên chế và sắp xếp bộ máy. Trong thực tế, gần như Chính phủ chi phối về biên chế, và ngân sách địa phương được lập trên cơ sở biên chế Chính phủ giao và được quyết định trong NSNN, nếu như địa phương do nhu cầu thực tế mà quyết định biên chế cao hơn mức Trung ương giáo thì phải lo ngân sách đảng bảo. Các cán bộ, công chức được xác định chưa dựa trên định mức công việc một cách có căn cứ khoa học, còn dựa vào kinh nghiệm chủ quan và mang nặng tính ước lệ. Một số cơ quan chun mơn cịn chồng chéo, trùng lắp về chức năng nhiệm vụ hoặc khép kín cơng việc và thơng tin, không tổ chức tốt mối quan hệ phối hợp với các cơ quan khác dẫn đến nhiều cơ quan sử dụng biên chế để thực hiện những công việc đáng lý ra có thể sử dụng kết quả cơng việc đó do các cơ quan khác cung cấp. Tình trạng này dẫn đến lãng phí biên chế rất lớn.
Năm là, việc thực hiện pháp luật quản lý NSNN còn bộc lộ nhiều hạn
chế. Từ khi các văn bản của quy định về hoạt động quản lý NSNN được ban
hành và đi vào thực tiễn đã đánh dấu cho việc xây dựng khung pháp lý về luật NSNN. Tuy nhiên việc quản lý và hoàn thiện các vấn đề liên quan đến việc quản lý NSNN sao cho hiệu quả. Việc cơng khai các vấn đề có liên quan đến
7 https://diendandoanhnghiep.vn/ra-soat-phap-luat-mau-thuan-trong-luat-ngan-sach-nha-nuoc-2015- 205027.html
NSNN đã và đang là vấn đề nổi cộm trong hoạt động quản lý nói chung. Một trong những vấn đề đó chính là việc cơng khai vấn đề nợ công, các khoản chi ngân sách, thu nộp ngân sách nhói chung. Việc thanh kiểm tra cũng như xử lý các hành vi vi phạm chưa thật sự đạt hiệu quả cao. Đồng thời, cùng với đó thì việc hồn thiện một số các văn bản quy phạm pháp luật, hệ thống hóa các văn bản quy phạm nhằm bảo vệ, thống nhất quản lý, kiểm tra giám sát đạt hiệu quả cao trong và ngồi nước để cho cơng tác quản lý về ngân sách đạt hiệu quả cao nhất. Có thế nói rằng thì, hầu hết các quy định này dừng lại ở các quy định “khung”, điều chỉnh những vấn đề thuộc về nguyên tắc mà chưa đi sâu vào những nội dung chi tiết. Điều này có thể gây ra những tác động ảnh hưởng đến các các chủ thể có liên quan.
Các hạn chế, tồn tại nói trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân, bao gồm cả nguyên nhân chủ quan và khách quan. Trong đó, một số nguyên nhân đáng chú ý sau:
- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý NSĐP nói chung và về chính sách, định mức, tiêu chuẩn, chế độ trong một số lĩnh vực nói riêng… cịn chồng chéo, chưa hoàn thiện, thiếu đồng bộ, nhiều tiêu chuẩn, chế độ, định mức kinh tế-kỹ thuật trong các lĩnh vực đã khơng cịn phù hợp.
- Việc chấp hành chế độ quản lý NSNN chưa được triển khai thực hiện nghiêm túc. Cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm chưa được quán triệt thực hiện. Trình độ cán bộ làm cơng tác quản lý NSĐP chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ, do đội ngũ làm cơng tác tài chính, nhất là cán bộ cấp huyện, xã, năng lực chun mơn cịn hạn chế. Thêm vào đó, cán bộ thường thay đổi theo nhiệm kỳ của HĐND.
- Công tác thanh tra, kiểm tra chưa theo kịp yêu cầu thực tế. Việc thực hiện công khai, minh bạch chưa được quán triệt thực hiện, làm hạn chế hiệu quả giám sát của các tổ chức, đoàn thể quần chúng và nhân dân.
2.3. Thực tiễn về quản lý thu, chi ngân sách tại huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội