- Thực hiện cấp phát trực tiếp qua Kho bạc Nhà nớc, tiến tới xoá bỏ những phơng thức cấp phát trớc đây nh gh
7. Thue thu tà xớ nghiẳp Iiờn doanh 8.Thue chuyen quyen sỏ dung aat
8. Thue chuyen quyen sỏ dung aat II. Thu viện trợ III. Thu khác 100,0 85,4 10,2 3,0 24,2 39,8 2,2 0,6 4,8 0,5 2,5 1 2, 1 1,5 10,6 100, 0 83, 7 10, 8 2,6 20, 4 41, 0 2,2 0,5 5,7 0,5 3,9 1 2, 100, 0 80,2 9,0 2,7 20,4 3 9 2,4 0,4 5,8 0,5 2,9 1 6,9 0,7 16,2 100,0 78,9 9,2 2,7 2 0 38,3 2,2 0,4 5,6 0,5 2,7 1 8,4 0,5 17,9
Chi ngân sách nhà nớc thời gian qua tiếp tục theo hớng u tiên cho chi đầu t phát triển, u tiên phát triển nguồn nhân lực, đảm bảo an ninh quốc phịng. Nhìn chung, chi ngân sách nhà nớc luôn đáp ứng kịp thời các nhiệm vụ chi đ∙ bố trí dự tốn năm cũng nh các nhiệm vụ chi đột xuất đợc bổ sung trong năm nh : khắc phục hậu quả thiên tai, lũ lụt, bổ sung kinh phí thực hiện nhiệm vụ chính trị của nhà nớc, ... Đặc biệt là từ chỗ còn bị động trong chi tiêu (kể cả chi tiêu thờng xuyên và XDCB), trong giai đoan này ngân sách đ∙ hoàn toàn chủ động trong việc đáp ứng vốn cho các nhiệm vụ chi, kể cả các nhiệm vụ chi cha bố trí kịp nguồn. Chính phủ đ∙ ban hành nhiều văn bản pháp quy về tiêu chuẩn, định mức sử dụng ngân sách đ∙ tạo điều kiện thuận lợi cho cơng tác kiểm tra, kiểm sốt chi.
Bảng số 7
Cơ cấu chi ngân sách nhà nớc giai đoạn 1996 -
1999 één v… : % 1996 1997 1998 1999 Tổng số chi Ngân sách nhà nớc I. Chi đầu t XDCB II. Chi thờng xuyên
1, Chi quỏn Iý hànhchớnh 2, Chi sa chớnh 2, Chi sa nghiẳp kinh te 3, Chi sa nghiẳp xó hẳi Trong ẳ : - Chi giỏo duc - Chi aào tao - Chi Y te 1 00 24, 9 75, 1 10, 1 6,7 32, 3 8,7 2,1 1 00 27, 5 72, 5 10, 1 6,3 33, 5 10, 1 1 00 27, 9 70, 9 9,2 6,6 33, 7 10, 4 2,8 1 00 34, 7 65, 3 7,1 6,1 3 2 10, 1 2,9
Ghi chú : nhiệm vụ chi bảo đảm x∙ hội, trợ cấp x∙
hội đ∙ đợc chuyển dần sang Quỹ bảo hiểm x∙ hội, do
đó tỷ trọng chi đảm bảo x∙ hội trong ngân sách giảm xuống.
Cũng trong giai đoạn này đ∙ triển khai mạnh mẽ chủ tr- ơng x∙ hội hoá trên các lĩnh vực giáo dục đào tạo, văn hoá, thể dục thể thao...theo Nghị quyết 90/CP ngày 21/8/1997 của Chính phủ nhằm giảm nhẹ gắng nặng cho ngân sách nhà nớc và cho phép tập trung nguồn cho các mục tiêu quan trọng.
Tuy đ∙ đạt đợc những kết quả nhất định song khách quan đánh giá thì quy trình phân cấp, lập, chấp hành và quyết toán ngân sách theo quy định của Luật ngân sách nhà nớc cũng đ∙ bộc lộ một số nhợc điểm cần khắc phục hoặc sửa đổi, chẳng hạn :
- Định mức tiêu chuẩn chi : hiện vừa thiếu, vừa lạc hậu, không đồng bộ giữa các ngành, cấp và địa phơng gây khó khăn cho việc lập dự tốn và kiểm soát chi tiêu.
- Cha cải thiện đợc chất lợng của cơng tác lập dự tốn và thơng qua dự tốn ngân sách địa phơng. Mặc dù Luật quy định quy trình lập dự tốn chi tiết từ cơ sở theo mục lục ngân sách nhà nớc, đợc Hội đồng nhân dân thông qua,nhng kỳ họp của HĐND chỉ mang tính hình thức, vì vậy chất lợng của dự tốn NSĐP rất thấp.
- Tổ chức thực hiện chi ngân sách nhà nớc còn bất cập : đây là vấn đề liên quan đến phải cải cách thủ tục hành chính chi ngân sách nhà nớc. Luật ngân sách nhà nớc quy định việc cấp phát kinh phí ngân sách nhà nớc đợc thực hiện trực tiếp qua Kho bạc Nhà nớc, song vấn đề thực hiện khơng đơn giản do có nhiều vấn đề xuất phát từ cả 3 phía là cơ quan tài chính, Kho bạc và đơn vị thụ hởng (giao dự tốn khơng chi tiết, phân bổ dự toán chi tiết chậm...) dẫn đến xảy ra hiện tợng ách tắc kinh phí. Việc kiểm sốt chi cịn khó khăn, KBNN mới chỉ kiểm soát thực chất là trên giấy tờ, qua bảng kê chứng từ, cha kiểm soát đợc mức thực chi của đơn vị.
Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại trên là do
:
- Về khách quan : tổ chức hệ thống hành chính ở nớc ta cha phù hợp, chức năng nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền cha sát với thực tế quản lý trên
địa bàn l∙nh thổ nên phần nào gây khó khăn cho việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nớc; hơn nữa cũng cha tiến hành việc phân loại các đơn vị hành chính theo những tiêu thức nh quy mô diện tích, dân số, chỉ số phát triển... để làm cơ sở cho chính sách phân cấp ngân sách nhà nớc công bằng hợp lý hơn cũng nh số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dới. Việc cơ cấu lại bộ máy hành chính một cách khoa học, phù hợp là đòi hỏi để khắc phục những bất cập trong chế độ phân cấp quản lý ngân sách nhà nớc gây ra.
- Về chủ quan: có thể có nhiều nguyên nhân nh do nguồn thu phân
định giữa các cấp ngân sách cịn cha thích hợp nên cha khuyến khích, tạo
động lực cho địa phơng tăng thêm nguồn thu cho ngân sách cấp mình và quan tâm đến nguồn thu chung; do nhận thức cha đủ về luật ngân sách nhà nớc nên nhiều nơi vẫn làm theo truyền thống và cách suy nghĩ của riêng mình; do việc hớng dẫn thực hiện luật còn chậm trễ, một số khiếm khuyết trong các văn bản pháp quy. Việc lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách các cấp cịn có sự đan xen, lồng ghép vào nhau gây cản trở tính chủ động của mỗi cấp ngân sách.
- Bộ Kế hoạch & Đầu t đóng vai trị quan trọng trong việc phân bổ chi tiêu đầu t cho các lĩnh vực (kể cả các chơng trình mục tiêu), trong khi các
chi tiêu thờng xuyên là do Bộ Tài chính quyết định. Sự phối hợp giữa 2 Bộ này với các Bộ chủ quản đầu t, thực hiện chơng trình đơi khi cha đợc quy
định rõ ràng, do vậy xảy ra tình trạng bố trí kinh phí mất cân đối giữa chia đầu t XDCB với chi thờng xuyên (để vận hành, bảo dỡng cho cơng trình đầu t); bố trí vốn đầu t dàn trải gây l∙ng phí, kéo dài thời gian thi cơng cơng trình, hiệu quả đồng vốn đầu t thấp. cũng do sự thiếu phối hợp giữa các Bộ, ngành chức năng mà ngay các Bộ, ngành chủ quản đầu t hay thực hiện chơng trình (ví dự : Bộ Giáo dục - Đào tạo, Bộ Nông nghiệp và phát triển nơng thơn...) cũng khơng nắm đợc chính xác tổng kinh phí ngân sách mà Bộ mình, ngành mình đợc sử dụng là bao nhiêu? cho những cơng trình nào? tiến
độ đến đâu (tất nhiên là phải loại trừ vốn bố trí thẳng cho Bộ)...
+ Sự phối hợp theo chiều dọc và chiều nganh cho các chơng trình, dự
án cịn yếu. Ví dụ : trong lĩnh vực giao thông đờng bộ, trong mục chừng mực nhất định, các đờng cấp quốc gia, tỉnh và huyện có thể thay thế hay bổ sung cho nhau, vì đều là một phần của mạng lới đờng bộ. Vậy mà sự phối hợp giữa các cơ quan kế hoạch các cấp lại không đợc tốt.
+ Tại địa phơng, thẩm quyền của các Sở, ban chuyên ngành đối với việc bố trí và phân bổ vốn ngân sách còn rất hạn chế. Trong những năm qua
đ∙ xảy ra tình trạng địa phơng chạy xin kinh phí cho những chơng trình của tỉnh, mạnh ai ngời ấy đợc. Điều này làm cho sự phối kết hợp giữa Trung
ơng và địa phơng trong chiến lợc phát triển kinh tế - x∙ hội chung mất đi tính thống nhất và làm "nhoè" đi ranh giơí giữa các mục tiêu "u tiên" và khơng "u tiên". Hơn nữa, q trình đàm phán không đợc công khai và minh bạch giữa các tỉnh và giữa các Bộ, dẫn đến sự bất công bằng trong phân bổ ngân sách nhà nớc giữa các tỉnh và thờng phụ thuộc vào khả năng đàm phán của từng địa phơng.
Phụ lục 2
Đánh giá quá trình và các thủ tục ngân sách giai đoạn hiện nay
(Một số nhận xét rút ra qua nghiên cứu hệ thống ngân sách hiện hành)
I.
Về hệ thống ngân sách nhà n ớc
- Hệ thống ngân sách của ta hiện nay khá phức tạp và dàn trải trên một phạm vi rộng (các cơ quan trung ơng, 61 tỉnh thành phố, 600 huyện và
10.000 x∙).
- Luật ngân sách nhà nớc đ∙ quy định rõ ràng trách nhiệm của các Bộ, ngành và các cấp chính quyền địa ph- ơng trong việc quá trình ngân sách (từ phân cấp, lập, chấp hành và quyết tốn ngân sách), địi hỏi một khối lợng rất lớn những nỗ lực "điều phối" nhằm thực hiện những yêu cầu về pháp lý- đây cũng là điểm mấu chốt để đảm bảo giữ đợc mối quan hệ theo chiều " dọc" và theo chiều "ngang". Ví dụ : vai trị của Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu t trong khâu lập kế hoạch đầu t và chi tiêu thờng xuyên; vai trò của Bộ Tài chính, các Bộ, ngành và chính quyền địa phơng các cấp trong lập kế hoạch và phân bổ ngân sách cho ngành... Trên thực tế, hệ thống này mặc dù kiểm soát đợc một cách hợp lý trên tổng thể, song lại không đủ để giúp phân bổ tốt nguồn lực hay hiệu quả trong sử dụng nguồn lực. Ngoài ra, khả năng giám sát
đợc số thực chi cịn hạn chế.
Hạn chế
Khn khổ pháp lý : Luật ngân sách nhà nớc năm 1996 và Luật sửa
đổi, bổ sung năm 1998 đ∙ tạo khuôn khổ pháp lý cho quá trình lập ngân sách,
đánh dấu bớc ngoặt tích cực tiến tới thể chế hốc q trình lập ngân sách ở Việt Nam. Luật ngân sách đ∙ cố gắng thực hiện một ngân sách thống nhất và tập trung hoá trong một cơ cấu ra quyết định và hành chính phi tập trung. Tuy nhiên, một số điều khoản cha đợc thực hiện đầy đủ do những khó khăn về luật pháp và vận hành. Chẳng hạn:
(1) Việc soạn thảo một ngân sách quốc gia thống nhất cho mọi cấp chính quyền, việc đồng bộ hoá các chỉ tiêu
quyết toán với chỉ tiêu giao kế hoạch và soạn thảo báo cáo trong điều kiện tin học hố khơng cao nên là trở lực lớn đối với Bộ Tài chính. Điều này có thể dẫn đến báo cáo và phân tích sử dụng ngân sách khơng chính xác.
(2) Vai trị của Bộ chuyên ngành không rõ ràng trong việc phân bổ nguồn lực giữa các ngành và trong báo cáo kết quả chi tiêu.
(3) Ngân sách nhà nớc là một thể thống nhất và tập trung hoá song Quốc hội và HĐND các cấp lại có vai trị y nh nhau trong quyết định ngân
sách trong phạm vi thẩm quyền quản lý. Điều này có thể dẫn tới sự chồng chéo trong quyết định hoặc phủ định lẫn nhau.
(4) Mâu thuẫn giữa phi tập trung hố hành chính và l∙nh đạo (phân cơng, phân cấp) với quá trình lập nhân sách thống nhất, tập trung (cân đối tổng thể...)
(5)Chú trọng vào kiểm soát cụ thể hơn là kiểm soát theo nhiệm vụ và quản lý hiệu quả chi tiêu.
(6)Thiếu năng lực thể chế ở một số đơn vị chi, đặc biệt là ở cấp cơ sở , cụ thể là thiếu cán bộ có chuyên mơn tài chính và các cơng cụ ngân sách để
đảm bảo yêu cầu đặt ra.
(7) Hệ thống báo báo ngân sách hiện hành cha cung cấp đủ những thơng tin cần thiết để có thể đánh giá đúng hoạt động của chính quyền.
Định hớng sửa đổi
(1)Làm rõ hơn vai trị của chính quyền địa phơng trong soạn thảo và thực thi ngân sách.
Làm sáng tỏ vai trò của các Bộ chuyên ngành và phân bổ ngân sách ngành theo các u tiên và nhu câù của quốc gia.
(2)Thiết lập hệ thống thông tin đủ mạnh để phục vụ công tác ra quyết
định. Tổ chức lại mối liên hệ chặt chẽ và thờng xuyên giữa các Bộ, ngành chức năng; giữa Bộ với địa phơng để cùng thực hiện.
II.
Về quá trình xây dựng dự toán và xác định mục tiêu u tiên
Do nhu cầu đầu t rất lớn nên thực tế xây dựng dự toán ngân sách nhà nớc hàng năm hiện nay chú trọng đến khía cạnh phát triển kinh tế - x∙ hội nhiều hơn là chi cho các hoạt động thờng xuyên. Sự gắn kết giữa chơng trình đầu t phát triển và chi thờng xun cịn rất hạn chế, cha tính cân nhắc
đẩy đủ đến các chi phí dài hạn.
Việc dự trù nguồn kinh phí đợc tiến hành trên cơ sở hàng năm, cha thực hiện đợc việc tính tốn trên cơ sở sự bền vững lâu dài của nền kinh tế - x∙ hội. Việc Xây dựng dự toán chủ tyếu theo phơng pháp "thêm dần" dựa trên các định mức chi tiêu hoặc xác định tỷ lệ phần trăm thay đổi
so với năm trớc. Việc làm này thờng dẫn đến sự điều chỉnh lại dự toán ngân sách trong quá trình thực hiện để đáp ứng những nhiệm vụ chi mới phát sinh do yêu cầu kinh tế - chính trị và x∙ hội.
Định hớng thay đổi.
Xây dựng một khuôn khổ kế hoạch trung hạn, cho phép có một cơng cụ quản lý chi hữu hiệu, nhằm duy trì kỷ cơng chặt chẽ về tài chính tổng hợp và phân bổ
nguồn lực một cách hữu hiệu, đảm bảo quan hệ đầu t phát triển và ngân sách hàng năm. Điều này cho phép có biện pháp hợp lý hơn trong các quyết định về ngân sách cho các u tiên của
Chính phủ dành cho kế hoạch chi đầu t và chi thờng xuyen
trong hoạt động mỗi đơn vị chi, và quyết định xem các chơng trình này của Chính phủ sẽ đợc thực hiện nh thế nào trong giơí hạn kinh phí cho phép. những yêu cầu này đòi hỏi các quyết định ngân sách hàng năm phải đợc đa vào trong bối cảnh nhiều năm.
Tác dụng :
- Mở rộng thời hạn ngân sách ra ngoài chu kỳ hàng năm. - Cho phép quá trình lập kế hoạch ngân sách hữu hiệu hơn các u tiên quốc gia và giám sát đợc tác động hàng năm của các dự án đầu t lên quá trình lập ngân sách thờng xuyên.
- Cung cấp cho các cơ quan chủ quản và Chính quyền địa phơng một lịch trình tài chính rõ rằng cho phát triển chính sách trong tơng lai trong một giới hạn kinh phí thực tế.
Kết quả :
- Thiết lập khn khổ tài chính tổng thể, trong đó cho phép:
+ Đa ra thớc đo về mức tích luỹ của các cam kết chi tiêu của Chính phủ trong tơng lai.
+ Củng cố sự kiểm soát đối với các xu hớng chi tiêu bằng cách đa ra các ớc tính trớc 3 năm cho các chơng trình đợc đề xuất.
+ Có đợc thời gian dài hơn để có kế hoạch hoạt động hay ra các quyết
định liên quan đến các u tiên mang tính chiến lợc kinh tế vĩ mơ hay ngành.
+ Cung cấp một hệ thống hỗ trợ quyết định, theo đó có thể đánh giá tác
động của các chơng trình và thay đổi chính sách đợc đề xuất .
- Cơ cấu chi tiêu tốt hơn, tập trung khâu lập dự toán ngân sách vào các chơng trình mới hoặch đa ra các đề xuất thay đổi trong chơng trình hoặc chính sách.
+ Loại bỏ gánh nặng kiểm điểm chi tiêu ngân sách ra khỏi thời kỳ soạn thảo ngân sách, cho phép các nhà hoạch định chính sách tập trung vào những thay đổi trong ch- ơng trình hay chính sách.
+ Tạo điều kiện đánh giá các chơng trình và dự án mới. - Hiệu quả hoạt động tốt hơn thông qua việc cho phép các đơn vị chi và các địa phơng :
+ Lập kế hoạch cho các chơng trình của mình với độ chắc chắn lớn hơn về phân bổ ngân sách trong tơng lai. Đồng thời, không cho phép kê tăng
ngân sách cho các chơng trình hiện tại mà tập trung hơn vào hoạt động hiệu quả.
+ Mở rộng việc lập ngân sách ra ngoài phạm vi một