2.2. Tình hình nợ cơng tại Việt Nam
2.2.2. Ảnh hưởng của các biến số vĩ mô tới việc xác định trần nợ công Việt
Như đã đề cập tới từ mơ hình nghiên cứu cách xác định ngưỡng nợ công và trần nợ công ở phần I. Việc xác định trần nợ công chịu ảnh hưởng của rất nhiều nhân tố, trong đó Thâm hụt ngân sách nhà nước, tốc độ tăng trưởng nền kinh tế, lãi suất thực tế, độ mở thương mại, mức nợ cơng nói chung,… là những nhân tốc trực tiếp ảnh hưởng tới quy trình xác định trần nợ cơng ấy. Do thời gian nghiên cứu có hạn cũng như việc hạn chế trong khả năng thu thập thông tin sơ cấp, tác giả sẽ chỉ đi sâu nghiên cứu 3 tác nhân chủ yếu là: lạm phát, độ mở thương mại và mức nợ công.
a. Lãi suất
Lãi suất do không chịu các ràng buộc hành chính sẽ được quyết định bởi cung cầu trên thị trường vốn vay, tức là nơi gặp gỡ giữa tiết kiệm của các hộ gia đình và đầu tư của các doanh nghiệp. Thâm hụt tài khoá sẽ làm giảm tiết kiệm chính phủ, giảm tiết kiệm quốc gia, do vậy làm giảm cung và làm tăng lãi suất vốn vay trên thị trường. Sự gia tăng của lãi suất cuối cùng sẽ làm giảm đầu tư của khu vực tư nhân. Đây chính là hiệu ứng lấn át đầu tư tư nhân của chi tiêu cơng. Hay nói cách khác, khi chi tiêu cơng thái quá sẽ dẫn đến thâm hụt ngân sách. Chính phủ buộc phải vay nợ thông qua phát hành trái phiếu và làm giảm lượng vốn vay trên thị trường mà đáng lẽ ra khu vực tư nhân có thể tiếp cận được với giá thấp.
Trong những năm gần đây, cơ cấu nợ của Việt Nam có chiều hướng thay đổi chuyển từ vay nợ nước ngoài sang vay nợ trong nước. Nợ nước ngoại tính đến cuối năm 2011 chiếm khoảng 56,3% và đang có xu hướng giảm, cịn nợ trong nước 43,7% và đang có xu hướng tăng lên. Tuy nhiên, đây chưa hẳn là một xu hướng tốt phản ánh sự giảm lệ thuộc vào nước ngoài. Điều này thực chất phản ánh các khoản vay ưu đãi của nước ngoài đối với Việt Nam đang ngày càng giảm. Lãi suất thương mại của nợ nước ngoại cao cộng với rủi ro tỉ giá buộc chúng ta phải chuyển dần sang vay nợ trong nước. Tuy nhiên, việc vay nợ lớn trong nước lại chèn ép mạnh đầu tư của khu vực tư nhân và làm giảm tăng trưởng kinh tế một khi đồng vốn vay không được khu vực công sử dụng hiểu quả.
Theo Thông tấn Xã Việt Nam8, hoạt động đấu thầu Trái phiếu Chính phủ đã có những bước phát triển mạnh mẽ trên nhiều phương diện, phát huy vai trò huy động vốn cho ngân sách nhà nước. Từ năm 2006 đến 08/2017, tổng khối lượng gọi vốn qua kênh đấu thầu đạt 2,3 triệu tỷ đồng, tổng khối lượng vốn huy động được đạt 1,47 triệu tỷ đồng, đạt tỷ trọng 64%.
Biểu đồ. Tổng khối lượng vốn huy động qua HNX (2006 – 2017)
Nguồn: Sở Giao dịch Chứng khoán Hà Nội
Khối lượng vốn huy động thành công tăng trưởng mạnh hằng năm, với mức tăngtrưởng bình quân đạt 160%/năm. Chi phí vay vốn cho Chính phủ ngày càng giảm do lãi suất huy động vốn qua đấu thầy giảm dần theo thời gian và thường thấp hơn từ 0,8 – 1,5%/năm so với lãi suất huy động của ngân hàng. Đây chính là ví dụ điển hình của hiện tượng đầu tư công lấn át đầu tư tư nhân. Nghiêm trọng hơn khả năng huy đống vốn trong nước thong qua phát hành trái phiếu của Chính phủ nhiều khi khơng
8 Văn Giáp (2017). Trái phiếu Chính phủ huỷ động vốn hiệu quả cho Ngân sách nhà nước. Tin tức Thông tấn Xã Việt Nam. Truy cập ngày 23/09/2017 https://baomoi.com/trai-phieu-chinh- phu-huy-dong-von-hieu-qua-cho-ngan-sach-nha-nuoc/c/23356666.epi
phải được hình thành một cách tự nhiên theo quy luật cung cầu của thị trường. Qua đó, ta có thể thấy việc lãi suất tăng hay giảm đã trực tiếp gây ra sự thay đổi trong việc chi tiêu ngân sách nhà nước. Mỗi một quyết định đi vay trong hoặc ngồi nước của Chính phủ đã gây ra rất nhiều biến động tới trần nợ cơng do tình hình nợ cơng có thể thay đổi từng giây từng giờ do những quyết định đó.
b. Độ mở thương mại:
Độ mở của thương mại hay độ mở của nền kinh tế theo nghĩa hẹp, gồm xuất khẩu, nhập khẩu/GDP; theo nghĩa rộng còn bao gồm một số chỉ tiêu khác. Trong quá trình phân tích ảnh hưởng của yếu tố độ mở thương mại tới tăng trưởng kinh tế, ta sẽ sử dụng định nghĩa độ mở thương mại theo nghĩa hẹp.
Trong tác phẩm "Nguồn gốc của cải của các quốc gia" - The wealth of nations (1776) của Adam Smith9 đã phát triển các nguyên tắc tự do kinh doanh và tất cả các hoạt động kinh tế dẫn tới tự do thương mại bên trong cũng như bên ngồi, bởi vì nhờ nền thương mại không bị giới hạn trong nước và ngồi nước mà một quốc gia có thể phát triển tồn diện. Tiếp đó, vào năm 1817, nhà kinh tế học người Anh - David Ricardo10 đã nghiên cứu và chỉ ra rằng chun mơn hóa quốc tế sẽ có lợi cho tất cả các quốc gia và gọi kết quả này là quy luật lợi thế so sánh. Nguyên tắc lợi thế so sánh cho rằng một nước có thể thu được lợi từ thương mại bất kể nó tuyệt đối có hiệu quả hơn hay tuyệt đối không hiệu quả bằng các nước khác trong việc sản xuất mọi hàng hóa. Có thể nói, nguyên tắc lợi thế so sánh là khái niệm trọng yếu trong nghiên cứu thương mại quốc tế và là nền tảng của tự do hóa thương mại.
Nối tiếp những nghiên cứu ủng hộ cho giả thuyết độ mở thương mại có tác động đến tăng trưởng kinh tế, Edwards and Sebastian (1992)11 sử dụng một cơ sở dữ liệu chéo của 30 nước đang phát triển, kết quả cho thấy các quốc gia có chính sách thương
9 Adam Smith, 1776. The Wealth of Nations. Random House, Inc.
10 David Ricardo, 1817. On the Principles of Political Economy and Taxation. London: John Murray
11Edwards, Sebastian, 1992. Trade Orientation, Distortions, and Growth in Developing Countries. Journal of Development Economics, Vol 39, pp. 31-57.
mại cởi mở hơn thì phát triển nhanh hơn so với các quốc gia có chính sách hạn chế hơn. Thêm vào đó, nghiên cứu của Wacziarg (1998)12
cũng chỉ ra rằng mở cửa thương mại có ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế chủ yếu bằng cách tăng tỷ lệ đầu tư trong nước so với GDP. Tuy nhiên, không chỉ tác động tích cực lên tăng trưởng kinh tế thơng qua việc tăng tỷ lệ đầu tư trong nước, mở cửa thương mại còn làm tăng trưởng năng suất các nhân tố tổng hợp - TFP (total-factor productivity), và các nước cởi mở hơn đã thực sự tăng trưởng năng suất nhanh hơn (Edward, 1998). Ngoài ra, Rodriguez and Rodrik (2000)13 cũng đưa ra bằng chứng cho thấy chính sách mở cửa thương mại (có nghĩa là các rào cản thuế quan và phi thuế quan thấp hơn) có liên quan đáng kể với tăng trưởng kinh tế.
Đối với quan điểm ủng hộ độ mở thương mại có tác động đến tăng trưởng kinh tế, có những tác giả ủng hộ cho giả thuyết xuất khẩu có tác động đến tăng trưởng kinh tế và cũng có những tác giả ủng hộ cho giả thuyết nhập khẩu có tác động đến tăng trưởng kinh tế. Cụ thể là:
Trong thời gian trước đây, các nghiên cứu của Greenaway and Sapsford (1994)14, Deme (2002) đã ủng hộ cho quan điểm xuất khẩu có tác động đến tăng trưởng kinh tế. Cịn gần đây nhất thì nghiên cứu của Omotola Awojobi (2013)15 cũng ủng hộ cho quan điểm này, ơng nói rằng: Có bằng chứng chỉ ra thương mại xuất khẩu là hình thức mong muốn của thương mại vì nó tạo ra ngoại tệ cho nền kinh tế, do đó thúc đẩy tăng trưởng.
12 Wacziarg, Romain, 1998. Measuring the Dynamic Gains from Trade. World Bank Working Paper, No. 2001, November.
13 Rodriguez and Rodrik, 2000. Trade Policy and Economic Growth: A Skeptic's Guide to Cross-National Evidence
14 Greenaway, D. and D. Sapsford, 1994. What Does Liberalisation Do For Exports and Growth?. Weltwirtschaftliches Archiv, Vol. 130, pp.152–74.
15 Omotola Awojobi, 2013. Does trade openness and financial liberalization foster growth: An empirical study of Greek economy. International Journal of Social Economics, Vol. 40, pp.537-555
Đối với quan điểm ủng hộ cho giả thuyết nhập khẩu có tác động đến tăng trưởng kinh tế, Lawrence and Weinstein (1999)16 cho rằng nhập khẩu nhiều hơn các sản phẩm cạnh tranh sẽ thúc đẩy sự đổi mới. Đồng thời áp lực cạnh tranh và sự học hỏi từ các đối thủ nước ngoài là ống dẫn quan trọng đi tới sự tăng trưởng.
Bên cạnh những nghiên cứu ủng hộ cho quan điểm độ mở thương mại có tác động tích cực đến sự tăng trưởng kinh tế thì cũng có quan điểm cho rằng độ mở thương mại cũng có thể có tác động tiêu cực đến tăng trưởng, ví dụ như nghiên cứu của Wacziarg (1998); Wacziarg đã chỉ ra rằng: Có bằng chứng cho thấy quy mơ của chính phủ, được đo bằng tỷ lệ chi tiêu công so với GDP, tạo thành một kênh thơng qua đó chính sách thương mại ảnh hưởng tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế.
Qua nghiên cứu mối quan hệ giữa mở của thương mại và tăng trưởng kinh tế trong các lý thuyết thương mại, chúng ta có thể rút ra một số kết luận sau: Mở cửa thương mại giúp nâng cao khả năng thu hút vốn đầu tư cho nền kinh tế, nâng cao khả năng tích luỹ cho nền kinh tế và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Bên cạnh đó, tăng trưởng kinh tế cũng có tác động trở lại với mở cửa thương mại theo các khía cạnh như: Tăng trưởng kinh tế giúp nền kinh tế nâng cao khả năng tiết kiệm để mợ rộng tích luỹ và tăngđầu tư cho hoạt động sản xuất, thục đẩy quá trinh mở cửa thương mại sâu hơn. Từ việc nghiên cứu các lý thuyết này, tác giả cho rằng mối quan hệ giữa mở của thương mại và tăng trưởng kinh tế có một nhân tố quan trọng là nguồn vốn FDI. Khi nền kinh tế mở cửa, tăng cường xuất nhập khẩu hàng hố ln có hiệu quả trong việc tăngcườn thu hút FDI, từ đây tăng tỷ lệ vốn và tích luỹ trong nền kinh tế, làm tỷ lệ vốn trên đầu người tăng, kéo theo sản lượng trên đầu người gia tang, làm tăng trưởng kinh tế tăng lên.
Tuy đầu tư nguồn vốn FDI ở mức cao, song do thực hiện dàn trải nên đã không tập trung được nguồn lực để đầu tư các dự án hạ tầng quan trọng để tạo được tác động lan toả tronng phát triển kinh tế - xã hội. Theo Luật quản lý nợ cơng thì nợ cơng bao gồm nợ của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và vay nợ của chính quyền địa
16 Lawrence and Weinstein, 1999. Trade and Growth: Import-Led or Export-Led? Evidence From Japan and Korea. NBER Working Paper, No. 7264.
phương. Trong những năm qua, tỷ lệ nợ cơng của Việt Nam so với GDP đang có xu hướng gia tăng như đã nêu ở chương I. Theo đó, có thể thấy giữa nợ công và đầu tư ở Việt Nam có sự quan hệ trực tiếp, cụ thể như sau:
• Đầu tư và nợ Chính phủ
Trong cơ cấu nợ cơng, nợ Chính phủ chiếm tỷ trọng lớn nhất và có xu hướng mở rộng đáng kể những năm gần đây. Nợ Chính phủ tính đến năm 2017 ước vào khoảng 2,59 triệu tỷ đồng, tăng so với con số 2,36 triệu tỷ đồng của năm 2016.
Biểu đồ. Tình hình dư nợ Chính phủ và dự báo thời gian sắp tới
Tình hình hiện nay của việc nợ Chính phủ được coi là phù hợp với xu hướng chuyển đổi vơ cấu vay nợ Chính phủ hiện nay đó là tăng tỷ lệ nợ trong nước và giảm dần sự phụ thuộc vào nợ nước ngoại. Trong dư nợ nước ngồi của Chính phủ, khoản vay ODA chiếm tỷ trọng cao nhất. Tuy nhiên, khi thu nhập bình quân đầu người của Việt Nam vượt ngưỡng có thu nhập thấp thì các điều kiện vay ODA sẽ ngày càng kém ưu đãi hơn. Theo đó, chi phí trả lãi vay hằng năm dự báo sẽ tăng lên. Từ đó sẽ gây ra tỷ lệ nợ cơng ngày càng cao và làm trần nợ công đi lên rất nhiều kéo theo một loạt các chính sách điều chỉnh tốn kém.
Nợ được Chính phủ bảo lãnh là các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh cho một số tập đồn, tổng cơng ty Nhà nước trong việc thực hiện một số dự án đầu tư, trong các lĩnh vực như dầu khí, điện, xi măng, hang khơng, viễn thong v.v… Nguồn vốn này hiện nay chiếm một tỷ trọng khá lớn trong tổng vốn đầu tư của các DNNN thời gian qua. Loại nợ này theo báo cáo của Bộ Tài chính dự kiến đạt 498 nghìn tỷ đồng, tăngso với mức gần 462 nghìn tỷ đồng của năm trước.
• Đầu tư và nợ của chính quyền địa phương
Nợ của chính quyền địa phương chủ yếu phát sinh do chính quyền địa phương đi vay để bổ sung vốn đầu tư xây dựng cơng trình kết cấu hạ tầng theo quy định tại Khoản 3, điều 8 của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002.
Trong xu hướng đẩy mạnh tính tự chủ và phân cấp tài khóa, việc phát hành trái phiếu của chính quyền địa phương có thể sẽ tiếp tục được mở rộng thêm ở nhiều địa phương khác. Điều này sẽ đặt ra nhiều thách thức mới cho Chính phủ trong việc vừa đẩy mạnh phân cấp ngân sách, vừa đảm bảo nâng cao năng quản lý nợ của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, việc phân cấp tự chủ tài khóa và vay nợ cho các địa phương có năng lực tài khóa tốt chưa hẳn là đáng ngại bằng việc bao cấp vốn cho các địa phương có khả năng tự chủ tài khóa rất kém.
Biểu đồ. Tình hình kết dư ngân sách trung ương và địa phương hằng năm (tỷ đồng)
Rõ ràng, nếu chỉ nhìn vào những con số trên, thì nợ của chính quyền địa phương khơng phải q đáng ngại. Tuy nhiên, số nợ của chính quyền địa phương hiện nay chưa được tính đầy đủ. Trong những năm qua, tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản nổi lên như một mối nguy mới cho việc quản lý ngân sách và nợ công. Gần đây, nhiều người lo ngại đến vấn đề nợ đọng thuộc các chương trình xây dựng nông thôn mới.
Qua đây, biểu đồ đã cho thấy bội chi ngân sách trung ương và ngân sách địa phương trước và sau khi điều chỉnh phần chi chuyển giao của ngân sách trung ương dành cho các địa phương. Theo đó, sau khi đã điều chỉnh ngân sách trung ương sẽ có thặng dư hoặc thâm hụt nhẹ, trong khi ngân sách địa phương lại bị thâm hụt nặng nề.
Kết quả này hàm ý rằng, việc quản lý nợ cơng nói chung, thâm hụt ngân sách nói riêng cần phải đặt sự chú ý vào năng lực tài khóa cụ thể của các địa phương, thay vì trên bình diện tổng thể chung như hiện nay. Cách thức và giải pháp cụ thể chắc chắn cần phải bàn thêm, nhưng một lộ trình hướng đến đạt được nguyên tắc mới trong phân bổ ngân sách cần phải được đặt ra ngay từ bây giờ. Các địa phương có năng lực tài khóa tốt cần được trao quyền tự chủ ngân sách nhiều hơn, đặc biệt là các cơ chế huy động nguồn thu. Trong khi đó, các địa phương có năng lực tài khóa kém cần phải có lộ trình cụ thể để nâng tỷ lệ tự chủ ngân sách của địa phương mình thay vì hồn tồn
trơng chờ vào ngân sách trung ương và tình trạng trợ cấp chéo từ các địa phương khác như hiện nay. Nếu như khơng có biện pháp giải quyết kịp thời có lẽ việc này sẽ trực tiếp ảnh hưởng tới tỷ lệ gia tăng trần nợ cơng và có tác động tiêu cực tới nền kinh tế Việt Nam.
c. Tỷ lệ nợ công
Trên thế giới và Việt Nam đã có nhiều nghiên cứu về nợ công và tăng trưởng kinh tế. Nghiên cứu của Pattillo và cộng sự (2002)17 sử dụng dữ liệu bao gồm 93 quốc gia đang phát triển trong giai đoạn 1969-1998 cho thấy ảnh hưởng của nợ công (nợ nước ngồi) có ảnh hưởng tiêu cực đến tốc độ tăng trưởng GDP đầu người nếu giá trị