2.2.1. Khái niệm, đặc điểm hoạt động của đại biểu Quốc hội Việt Nam
2.2.1.1. Khái niệm hoạt động của đại biểu Quốc hội Việt Nam
trong đời sống xã hội”, là “vận động, vận hành để thực hiện chức năng nào hoặc gây tác động nào đó” [123]; hay hoạt động là việc “thực hiện một chức năng nào đó trong một chỉnh thể”, “tiến hành những việc làm có quan hệ chặt chẽ với nhau nhằm một mục đích chung, trong một lĩnh vực nhất định” [50, tr.583].
Các ĐBQH là những hạt nhân, thành tố cấu thành nên QH; hoạt động của QH chính là sự tổng hịa của tổng thể các hoạt động của tồn bộ các thành viên; sẽ khơng có nhiều ý nghĩa nếu hoạt động của ĐBQH vượt ra ngồi ý nghĩa, mục đích là thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của QH nói chung. So với các chủ thể khác trong cơ quan công quyền, hoạt động của ĐBQH nhìn chung đều được điều chỉnh bằng pháp luật, hoạt động trên nền tảng, khuôn khổ pháp lý nhất định, theo chiều hướng ngày càng hoàn thiện, đầy đủ, cụ thể. Do đó, ở khía cạnh xã hội học pháp luật, hoạt động của ĐBQH có thể được xếp vào một trong các loại hình hoạt động pháp luật [108, tr.213]. Đối tượng hoạt động pháp luật theo quan niệm này là rất đa dạng, phong phú, có thể do nhiều chủ thể khác nhau thực hiện, thực hiện các biện pháp khác nhau, cũng như theo đuổi các mục đích khác nhau [108, tr.220]. Hoạt động của ĐBQH gắn với các mục đích, yêu cầu đặt ra trong các lĩnh vực hoạt động lập hiến, lập pháp, giám sát, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, gắn với nhiệm vụ đại biểu, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân, khơng chỉ ở nơi bầu ra ĐBQH, mà còn đại biểu, đại diện cho Nhân dân cả nước. Hoạt động của ĐBQH có thể hình dung là hoạt động pháp luật gắn nhiều với yếu tố nhà nước (nhất là đối với các ĐBQH hoạt động theo chế độ chuyên trách); ngược lại, đối với các vị ĐBQH hoạt động theo chế độ khơng chun trách như ở nước ta, thì thời gian dành cho việc thực hiện nhiệm vụ ĐBQH thường ít hơn, đa số thời gian cịn lại họ có thể là cơng chức, bác sỹ, giáo viên, luật sư, doanh nhân, cán bộ về hưu; v.v... Tựu chung lại, hoạt động của ĐBQH phù hợp với vị trí, vai trị của QH là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam, thực hiện quyền lập pháp.
Từ đó, có thể hiểu hoạt động của ĐBQH ở nước ta là việc ĐBQH thực hiện các
chức năng, hay tiến hành các công việc cụ thể nhằm thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được pháp luật quy định, phù hợp với vị trí, vai trị của ĐBQH, góp phần thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội với vị trí, vai trị là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam.
Trong phạm vi hoạt động của ĐBQH được pháp luật quy định, có thể phân loại hoạt động của ĐBQH theo các nhóm lĩnh vực hoạt động lớn: trong lĩnh vực lập hiến, lập pháp; trong lĩnh vực giám sát; trong lĩnh vực quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước của QH.
2.2.1.2. Đặc điểm hoạt động của đại biểu Quốc hội Việt Nam
Thứ nhất, hoạt động của ĐBQH vừa mang tính đại diện vừa mang tính quyền lực nhà nước
Xuất phát từ vị trí pháp lý của QH theo quy định của Hiến pháp năm 2013: QH là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam, nên hoạt động của các thành viên của QH- các vị ĐBQH cũng phải phù hợp với bản chất của quy định trên đây của Hiến pháp về vị trí pháp lý của QH.
Với vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của một quốc gia, QH nước ta được Hiến pháp trao cho những thẩm quyền to lớn và quan trọng, liên quan đến toàn bộ những vấn đề quốc kế, dân sinh; ĐBQH cũng là những người trực tiếp đóng vai trị vào việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, giám sát, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. So với các chủ thể khác trong bộ máy nhà nước, dường như ít có một chủ thể nào, mà các hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ đại biểu lại được pháp luật quy định một cách toàn diện, đầy đủ như ĐBQH. Hoạt động của ĐBQH mang tính quyền lực nhà nước là xét ở khía cạnh này.
Để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ ĐBQH, thì ĐBQH cần có sự tương tác với các chủ thể: trong nội bộ QH; trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước, các cá nhân công quyền; các chủ thể khác liên quan trong xã hội; với cử tri; v.v... So với các chủ thể khác trong bộ máy nhà nước ở nước ta, hiếm có chủ thể nào mà có yêu cầu về sự gắn kết với người dân, việc thực hiện, phản ánh ý chí, nguyện vọng của Nhân dân trong hoạt động lại được điều chỉnh về mặt pháp lý một cách trực tiếp như ĐBQH.
Một trong những điểm quan trọng khác góp phần lý giải vì sao hoạt động của ĐBQH vừa mang tính quyền lực nhà nước, vừa mang tính đại diện đó là cách thức để xác lập, trở thành ĐBQH. Nhìn chung, khác với các cá nhân công quyền khác trong bộ máy nhà nước, một cá nhân công dân đáp ứng các yêu cầu, tiêu chuẩn của người ĐBQH chỉ có thể trở thành ĐBQH khi được sự tín nhiệm của cử tri, thông qua tỷ lệ phiếu bầu. Đây cũng là lý do vì sao pháp luật Việt Nam lại quy định ĐBQH phải giữ mối liên hệ với cử tri, đại biểu, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân trong hoạt động thực hiện nhiệm vụ của ĐBQH.
Thứ hai, hoạt động của ĐBQH quyết định kết quả hoạt động của QH nói chung
Một nguyên tắc nền tảng chi phối hoạt động của cơ quan lập pháp ở nhiều nước trên thế giới là nguyên tắc làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số. Từng cá nhân ĐBQH là thành viên của cơ quan lập pháp đều có vị trí, vai trị trong quá trình ra quyết định của QH, trong mọi trường hợp dù ý kiến thuộc về
thiểu số hay đa số, thì hoạt động của từng ĐBQH luôn là một thành tố trong tổng thể quyết định chung của QH. Ở khía cạnh thiểu số, ý kiến của ĐBQH thể hiện tính chất dân chủ của cơ quan đại diện, nơi mọi ý kiến đều được thảo luận công khai, mọi quyết định đều được xem xét dưới các khía cạnh, góc độ khác nhau, tránh yếu tố một chiều trong quá trình ban hành quyết sách của QH. Tuy nhiên, có thể nói hướng tới đồng thuận, hướng tới đa số là một xu hướng chung trong hoạt động của cơ quan lập pháp; tuy nhiên, đây là một q trình thường khơng dễ dàng, nhất là ở QH các nước mà ĐBQH thuộc các lực lượng chính trị khác nhau. Ở một số quốc gia, nguyên tắc quyết định theo đa số trong hoạt động của QH đã dẫn đến việc có những quy định nghiêm ngặt về tỷ lệ tham gia của ĐBQH trong hoạt động của QH nói chung và các cơ quan của QH nói riêng.
Ở nước ta, QH làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số là nguyên tắc khá căn bản trong hoạt động của QH. Hiệu quả hoạt động của QH được bảo đảm bằng hiệu quả của các kỳ họp của QH, hoạt động của UBTVQH, HĐDT, các Ủy ban của QH, Đoàn ĐBQH, các ĐBQH và hiệu quả của sự phối hợp hoạt động với các chủ thể khác. Hoạt động của QH tại kỳ họp, hoạt động của các cơ quan của QH, Đoàn ĐBQH cũng đều dựa trên kết quả hoạt động của cá nhân ĐBQH. Việc tổ chức, vận hành các cơ cấu bên trong QH (như các cơ quan của QH, các Đoàn ĐBQH...) trên thực tế là những cách thức phân công lao động trong nội bộ QH. Xét đến cùng, ĐBQH có vai trị là trung tâm, có vai trị quyết định trong hoạt động của QH. Nếu từng cá nhân ĐBQH hoạt động chưa tốt thì khơng thể tạo thành sức mạnh chung, trí tuệ tập thể chung của QH. Ngược lại, ĐBQH hoạt động có chất lượng, kết quả tốt thì QH có chất lượng, kết quả hoạt động tốt.
Thứ ba, ĐBQH có phạm vi hoạt động rộng, liên quan đến hầu hết các lĩnh
vực của đời sống xã hội
Như là một nguyên tắc chung, ở nhiều nước, thành viên của QH ln phải có trách nhiệm hành động vì lợi ích chung của đất nước. Từ quan điểm của Liên minh Nghị viện thế giới (IPU132), là đại diện của người dân, việc quan tâm bảo vệ lợi ích cơng và theo đuổi sự thịnh vượng chung, việc ngăn ngừa các lợi ích nhóm cá biệt có thể gây ảnh hưởng đã trở thành một cam kết chung của các đại biểu QH, nghị sỹ của IPU trong đó có Việt Nam [125]. Do đó, trong hoạt động của ĐBQH, khi thể hiện quan điểm về các vấn đề chính sách, thì cần nhấn mạnh rằng tồn bộ các khía cạnh liên quan đến lợi ích cụ thể phải được xem xét trên bình diện lợi ích chung của quốc gia, dân tộc. Xét theo ý nghĩa đó, có thể nói phạm vi hoạt động của thành viên cơ quan lập pháp ở các nước trên bình diện chung, đều vượt qua những giới hạn về khu vực, địa bàn bầu cử của từng cá nhân ĐBQH.
Ở nước ta, ĐBQH khơng chỉ đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình mà cịn đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân cả nước (Điều 79 Hiến pháp 2013). Về mục đích hoạt động, hoạt động của ĐBQH xét đến cùng là hướng đến thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Mặc dù do cử tri ở những khu vực, địa bàn cụ thể bầu ra, song ĐBQH thực hiện nhiệm vụ đại biểu khơng chỉ vì lợi ích của cử tri, người dân khu vực mình được bầu, mà cịn đại diện cho ý chí, nguyện vọng của cử tri cả nước. Một nguyên tắc chung được vận hành là lợi ích của địa phương, khu vực ln phải nằm trong lợi ích chung của quốc gia, dân tộc.
Cùng với yêu cầu về tính đại diện trong hoạt động của ĐBQH, ĐBQH còn trực tiếp-với trách nhiệm là thành viên của QH trong việc tham gia thực hiện các thẩm quyền quan trọng của QH, liên quan đến hầu hết các vấn đề quốc kế, dân sinh của đất nước, từ các nhiệm vụ về kinh tế-xã hội, về quốc phòng-an ninh, về đối ngoại, về quyết định nhân sự, về giám sát, các vấn đề về chiến tranh và hịa bình; v.v... (Điều 70, Điều 74 Hiến pháp năm 2013). Ngoài ra, trường hợp ĐBQH là thành viên của các cơ quan của QH, thì ĐBQH cịn phải thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn với tư cách là thành viên của các cơ quan này; cũng như trách nhiệm là thành viên của Đồn ĐBQH nơi được bầu. Đặc điểm về tính đa dạng, rộng mở về phạm vi hoạt động của ĐBQH cũng đặt ra những thách thức đối với cá nhân ĐBQH trong việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu, vì nhìn chung, một cá nhân cụ thể khó có thể hội tủ đầy đủ những tri thức, kinh nghiệm cần thiết ở nhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống kinh tế-xã hội. Điều này tất yếu cũng địi hỏi ĐBQH phải có những hình thức để nắm bắt, phản ánh, hội tụ được tri thức, kinh nghiệm của các chuyên gia, nhà khoa học, các tầng lớp nhân dân để xử lý những vấn đề thực tiễn đặt ra mà QH phải giải quyết.
Thứ tư, hoạt động của ĐBQH chuyên trách mang tính chun mơn cao, là
thành tố then chốt trong hoạt động chung của QH
Như là một thực tế khách quan, trong điều kiện đa số ĐBQH ở nước ta hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm, QH họp một năm chủ yếu là 02 kỳ, hoạt động của ĐBQH chuyên trách cho đến thời điểm hiện nay vẫn đang là nền tảng căn bản để QH có thể thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình, phúc đáp kịp thời những địi hỏi của thực tiễn.
Từ QH khóa X đến QH khóa XIV hiện nay, mỗi nhiệm kỳ QH, số ĐBQH chuyên trách chiếm khoảng 30%, gần 70% còn lại là các ĐBQH hoạt động kiêm nhiệm (xem bảng 2.1):
Bảng 2.1. Cơ cấu ĐBQH hoạt động chuyên trách từ nhiệm kỳ QH khóa X đến nhiệm kỳ QH khóa XIV
Khóa X Khóa XI Khóa XII Khóa
XIII Khóa XIV Tổng số ĐBQH 450 498 493 500 494 (487) Số lượng ĐBQH chuyên trách 110 118 145 154 180 Số lượng ĐBQH kiêm nhiệm 340 380 348 346 316 Tỷ lệ ĐBQH chuyên trách/
ĐBQH kiêm nhiệm 25% 25% 29,41% 30,08% 36%
(Nguồn: [128; 131; 132; 133; 134]).
Số lượng này cho đến nhiệm kỳ hiện nay đã tăng lên hơn 30%. Sự tăng dần số ĐBCT ở nước ta nói lên phần nào vị thế và vai trò đặc biệt của ĐBQH chuyên trách. ĐBCT đã dần trở thành những nhân tố nòng cốt trong hoạt động của QH. Đối với các ĐBQH hoạt động kiêm nhiệm, do có nhiều trách nhiệm khác nhau nên quỹ thời gian các đại biểu này dành cho hoạt động của QH cũng không nhiều.
Về bố trí cơ cấu cụ thể, từ QH khóa XI cho đến nay, ĐBQH chuyên trách ở địa phương đa số là Phó Trưởng Đồn ĐBQH, một số ít là Trưởng Đồn ĐBQH tùy theo sự bố trí, phân cơng của cấp ủy địa phương. Còn ĐBCT ở trung ương thường giữ chức vụ trong UBTVQH, trong HĐDT, các Ủy ban của QH, hoặc là lãnh đạo một số cơ quan thuộc UBTVQH. Vị thế đó của ĐBQH quyết định tầm ảnh hưởng, mức độ hoạt động, phạm vi hoạt động của mỗi đại biểu. Ngoài các hoạt động chung theo luật định, ĐBCT ở trung ương chủ yếu tập trung, bám sát vào thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan mà mình là thành viên, cụ thể là: tham gia thẩm tra các dự án luật; cho ý kiến đóng góp xây dựng các dự án luật, tham gia các Đoàn giám sát của QH, UBTVQH; chủ trì hoặc tham dự các Hội nghị, Hội thảo liên quan đến lĩnh vực mà Ủy ban mình phụ trách… Khối lượng các công việc của các vị ĐBQH chuyên trách ở trung ương cũng rất nặng nề. Trong nhiệm kỳ QH khóa XIV hiện nay, nếu số lượng thành viên HĐDT, Ủy ban thường dao động trong khoảng 40-50 thành viên, thì chỉ có 7- 10 thành viên là hoạt động chuyên trách (Thường trực HĐDT, các Ủy ban), đóng vai trị nịng cốt thực hiện các chức năng, nhiệm vụ hoạt động của HĐDT, các Ủy ban.
Ở địa phương, ĐBQH chuyên trách được giao nhiệm vụ là đại biểu hoạt động thường xuyên, thường trực giải quyết công việc và duy trì các hoạt động của Đồn ĐBQH; thay mặt Trưởng Đồn giữ mối liên hệ cơng tác với các cơ quan, tổ
phương thường là những người chịu trách nhiệm chính trong việc: xây dựng chương trình, kế hoạch hoạt động của Đồn ĐBQH trước, trong và sau kỳ họp; xây dựng các báo cáo về tổ chức và hoạt động của các Đoàn ĐBQH định kỳ 6 tháng và cả năm; chỉ đạo hoạt động của Văn phịng giúp việc Đồn ĐBQH; chủ trì các cuộc tiếp dân của Đồn và chủ trì nhiều hoạt động khác của Đồn ĐBQH tại địa phương...vv Không những thế, đôi khi phải "gánh thêm" công việc của các ĐBQH khác khi họ bận cơng tác khơng thể tham dự. Có thể nói, trong thành tích hoạt động của mỗi Đồn ĐBQH có phần đóng góp rất lớn của các ĐBQHCT ở địa phương.
Về mặt pháp lý, việc hình thành đội ngũ ĐBQH chuyên trách chủ yếu cơng tác tại Thường trực HĐDT, các Ủy ban có ý nghĩa tích cực. Đây là giải pháp có thể xem như là phần nào bù đắp cho những rủi ro tiềm năng do điều kiện đa số ĐBQH hoạt động kiêm nhiệm, trong khi chế độ hoạt động của QH nước ta là không thường