ta có thể tham khảo vận dụng theo điều kiện thực tế cụ thể. Nếu khơng có một bộ máy giúp việc đủ mạnh, QH và ĐBQH sẽ rất hạn chế trong hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao.
2.4. Hoạt động của đại biểu Quốc hội một số nước thế giới và những bài học kinh nghiệm bài học kinh nghiệm
2.4.1. Hoạt động của ĐBQH một số nước trên thế giới
2.4.1.1. Trong lĩnh vực lập pháp
Thứ nhất, hoạt động xem xét, quyết định về chương trình xây dựng pháp luật và sáng kiến lập pháp của ĐBQH
Ở nhiều quốc gia, người đứng đầu Nhà nước trình QH chương trình trình xây dựng pháp luật hàng năm của Chính phủ. Ở một số quốc gia như Kuwait, Gioodani,
Hà Lan, Vương quốc Anh và một số nước thuộc khối thịnh vượng chung, diễn văn của Quốc vương có nội dung chủ yếu là về các dự án luật; các dự án này sẽ do Chính phủ trình QH vào đầu thời gian khi kỳ họp Quốc hội bắt đầu. Ở Hàn Quốc, trên cơ sở bản báo cáo về chính sách lập pháp của Chính phủ do Tổng thống gửi đến QH vào đầu năm hoặc trong phiên họp toàn thể đầu tiên của kỳ họp QH, QH sẽ thảo luận và quyết định.
Về hoạt động sáng kiến pháp luật, ĐQBH (cùng với người đứng đầu nhà nước và Chính phủ) là các chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp. Chủ thể có thẩm quyền sáng kiến lập pháp nhìn chung được quy định trong Hiến pháp, trong Luật về Quy chế của Nghị viện. Về cơ bản, Nghị viện, các Ủy ban của Nghị viện, người đứng đầu Nhà nước và Chính phủ mới có quyền đề xuất, sáng kiến luật.
Ở Hoa Kỳ, sáng kiến lập pháp là đặc quyền của ĐBQH. Theo quan điểm của nhiều nhà luật học Hoa Kỳ, việc quy định như vậy nhằm mục đích bảo đảm quyền hạn lập pháp đích thực của QH. Tuy nhiên, bộ máy hành pháp tác động rất mạnh đến việc trình dự án luật của ĐBQH bằng nhiều biện pháp và hình thức khác nhau. Khoảng gần một nửa số dự án luật của QH Mỹ do Tổng thống đề nghị, thông qua các thông điệp gửi QH. Ở Nhật, một nghị sĩ muốn đệ trình một dự án luật thì phải tìm được sự ủng hộ bằng chữ ký của ít nhất 20 Hạ nghị sĩ hoặc của ít nhất 10 Thượng nghị sĩ; số người này sẽ tăng lên nếu dự án đề xuất là dự án thuế, ngân sách, tài chính, dự án luật trước khi đưa vào chương trình của Nghị viện phải được đưa ra trưng cầu ý kiến của cử tri và ít nhất cần phải có 50.000 cử tri đồng ý. Trong khi đó, ở Trung Quốc, 30 ĐBQH có quyền trình một dự án luật tại một phiên họp.
Bên cạnh đó, ở một vài nước, một số cơ quan không phải là Ủy ban của Nghị viện, người đứng đầu Nhà nước và Chính phủ cũng có quyền đề xuất sáng kiến luật. Ở Italia, Mêhicơ, Cộng hịa liên bang Đức, Thụy sĩ, Liên Xơ (cũ), các khu vực tiểu bang có quyền trình sáng kiến luật lên nghị viện. Ở các nước xã hội chủ nghĩa, các cơ quan tư pháp và nhiều chủ thể khác trong xã hội, tùy theo chức năng của mình có quyền đề xuất sáng kiến luật lên QH. Trong khi đó, ở nhiều nước, kể cả Hà Lan, Cộng hòa Nam Phi, Vương quốc Anh, các tập thể dân cư hoặc cơng ty, các tổ chức khác có thể thơng qua việc kiến nghị lên Nghị viện để trình bày những kiến nghị luật về lợi ích tư nhân nằm trong lợi ích hoặc có lợi cho các tập thể địa phương, các cơ sở công cộng, các công ty thương mại hoặc tổ chức đặc biệt [94, tr.4-5]. Trong những năm gần đây ở Hoa Kỳ, theo William McKay và Charles W.Johnson, thì các ĐBQH thuộc về đảng chính trị chiếm đa số trong Hạ viện, Thượng viện có ảnh hưởng sâu sắc đến quyết định của QH trong việc đề xuất sáng kiến mới cũng như sửa đổi về mặt lập pháp [121, tr.383].
Thứ hai, hoạt động thảo luận, thông qua dự án luật
Thảo luận tại QH về dự án luật là một công đoạn quan trọng trong quy trình lập pháp của Quốc hội nói chung. Nhìn chung, tùy thuộc vào yêu cầu của cơ quan lập pháp ở từng quốc gia, việc thảo luận được tiến hành theo một khung thời gian nhất định; hay có thể được giới hạn bởi thời lượng, số lần phát biểu mà các ĐBQH, các đảng chính trị, các nhóm ĐBQH (chủ yếu ở các nước phương Tây) trình bày.
Việc thảo luận về dự án luật tại QH các nước có thể được tiến hành qua 02 phiên họp, hoặc 03 phiên họp. Trường hợp thảo luận qua 02 phiên họp cho mỗi dự án luật có thể kể đến như Bungari, Ai Cập, Pháp, Mêhico, Ba Lan, Tanzalia. Tại phiên họp thứ nhất, trên cơ sở giới thiệu chung về dự án luật, ĐBQH sẽ thảo luận về các nguyên tắc chung của dự án luật trước khi dự án này được tiếp tục xem xét hoặc bị từ chối. Việc thảo luận ở cấp độ chi tiết hơn về các điều khoản của dự án luật và những sửa đổi, bổ sung của dự án luật do Ủy ban đề xuất trước khi trình Quốc hội biểu quyết thơng qua. Có quốc gia (Hà Lan), có thể có một phiên họp thứ 2 về dự án luật tại Hạ viện nếu có nhiều sửa đổi, bổ sung trong phiên họp đầu tiên; việc tổ chức phiên họp thứ 2 ở đây nhằm bảo đảm chất lượng kỹ thuật cho dự thảo văn bản trước khi trình QH biểu quyết thơng qua.
Ở nhiều nước khác (theo quy trình 03 phiên họp để thông qua một dự án luật) có thể kể đến như Nghị viện của Liên hiệp Vương quốc Anh và các nước theo mơ hình nghị viện Anh (Westminster). Bên cạnh đó, ở một số nước khác như Costarica, Đanh Mạch, Phần Lan, CHLB Đức, Israel, Philipịne, Rumani, Senegan, Somalia, Thái Lan và Hoa Kỳ... Theo đó, tại phiên họp thứ nhất, ĐBQH sẽ thảo luận về các nội dung liên quan đến dự án luật được trình bày và thảo luận về các nguyên tắc chung của dự án luật đó. Việc thảo luận, xem xét chi tiết hơn về các điều khoản của dự án Luật, trên cơ sở dự án trên báo cáo thẩm tra của các Ủy ban sẽ được các vị ĐBQH thực hiện tại phiên họp thứ 2. Tại phiên họp thứ 3, ĐBQH sẽ thảo luận, xem xét lần cuối các nguyên tắc chung của dự án luật và thơng qua tồn văn dự án luật. Trong khi đó, ở Trung Quốc, trong quá trình thảo luận về dự án luật, ĐBQH thường thảo luận, cho ý kiến về các chính sách quan trọng trong dự án luật, mà không phải cho ý kiến về từng điều, từng câu chữ của dự án luật.
Ở một số nước phương Tây, việc thảo luận thông qua dự án luật về ngân sách hàng năm (cho năm tài chính tiếp theo) có ý nghĩa rất quan trọng. Chẳng hạn, ở Cộng hịa Pháp, QH dành 70 ngày cho q trình chuẩn bị dự thảo Luật ngân sách (40 ngày tại Hạ viện, 20 ngày tại Thượng viện, còn lại 10 ngày dành cho hoạt động chỉnh lý, chuyển văn bản). Sau khi nghe báo cáo thẩm tra của Ủy ban tài chính của QH và của Bộ trưởng Bộ Tài chính, các ĐBQH phát biểu ý kiến với tư cách cá
nhân, hoặc đại diện cho quan điểm của chính đảng; việc thảo luận thường tập trung chủ yếu vào vấn đề các nguồn thu, các khoản chi của ngân sách. Ở khâu cuối cùng, các ĐBQH do đại diện cho các lực lượng chính trị được cử ra phát biểu ý kiến về việc thơng qua tồn văn dự luật. Sau đó, dự luật trải qua một số thủ tục khác để giải quyết các bất đồng nếu có giữa hai viện trước khi được thơng qua.
Bên cạnh đó, hoạt động thảo luận, quyết định số phận của dự án luật có những trường hợp lại được trao cho ĐBQH là thành viên các Ủy ban chuyên môn. Ở một số nước, có những trường hợp dự án luật có thể được xem xét thông qua tại các Ủy ban của nghị viện. Chẳng hạn, theo quy định của pháp luật Italia, các Ủy ban của hai viện cũng có chức năng tư vấn, xem xét trước các dự án để phục vụ cho việc thông qua tại QH, tương tự như vai trò của hệ thống Ủy ban ở cơ quan lập pháp các nước. Tuy nhiên, trường hợp được Chủ tịch Nghị viện đồng ý, dự án luật có thể được xem xét thông qua tại Ủy ban tương ứng của hai Viện, thay vì phải đưa ra Nghị viện biểu quyết thông qua. Tại các phiên họp của Ủy ban để thông qua dự án luật, các ĐBQH khác không phải là thành viên Ủy ban có quyền tham dự, phát biểu ý kiến nhưng không được quyền biểu quyết. Dự án được thông qua theo đa số tuyệt đối (đạt từ 80% tổng số thành viên Ủy ban bỏ phiếu tán thành), nếu không đạt, dự án sẽ bị bác bỏ hoàn toàn. Tuy nhiên, để tránh ngăn ngừa những rủi ro trong quá trình này, pháp luật Italia cũng quy định việc đưa ra Nghị viện xem xét lại quyết định của Ủy ban trong trường hợp Chính phủ có u cầu, hay có u cầu của ít nhất 1/10 tổng số nghị sỹ hoặc của ¼ thành viên Ủy ban [94, tr.5-7]. Trong trường hợp của Quốc hội Hoa Kỳ, vai trò của các ĐBQH là thành viên của các Ủy ban chuyên môn của Quốc hội cũng rất được coi trọng. Nếu tại lần trình thứ nhất (first reading) là cơ bản mang tính chất thơng tin đầy đủ tới các thành viên của QH về dự án luật, thì tại lần trình thứ hai (second reading) tại các Ủy ban thường trực và các tiểu ban (nếu đạt được sự đồng thuận) lại đi sâu, mang tính khá chi tiết vào các nội dung (từng đoạn, từng điểu khoản...) của dự án luật. Trong phần lớn các trường hợp, các thành viên thuộc Ủy ban chuyên mơn sẽ nghe đọc tồn văn về dự án, sau đó là cơng đoạn xem xét từng điều khoản, đặt câu hỏi, đề nghị sửa đổi (nếu có) và cuối cùng là thơng qua dự án tại Ủy ban...Trong phần lớn các trường hợp, để Nghị viện có thể xem xét thơng qua một dự án luật, thì dự án này phải đạt được sự đồng thuận theo nguyên tắc đa số tại các Ủy ban chuyên môn của Quốc hội [121, tr.407-409].
2.4.1.2. Hoạt động của ĐBQH một số nước trong lĩnh vực giám sát Thứ nhất, hoạt động giám sát của ĐBQH ở Nhật Bản
và bất tín nhiệm. Theo quy định của Luật Quốc hội Nhật Bản năm 2001, thì tất cả các ĐBQH ở Nhật Bản đều có quyền trình QH bỏ phiếu tín nhiệm hoặc bất tín nhiệm đối với Chính phủ; với điều kiện chỉ phải lấy chữ ký của 50 ĐBQH khác ủng hộ. Ngồi ra, việc đề xuất bỏ phiếu tín nhiệm, bất tín nhiệm của ĐBQH ở Nhật Bản phải được thể hiện bằng văn bản, soạn thảo dưới hình thức một nghị quyết của QH, trong đó có trình bày rõ lý do của việc bỏ phiếu tín nhiệm (hoặc bất tín nhiệm) đó. Văn bản đề xuất bỏ phiếu tín nhiệm (hoặc bất tín nhiệm) của ĐBQH phải được gửi đến Chủ tịch Hạ nghị viện để trình Hạ nghị viện xem xét tiến hành bỏ phiếu.
ĐBQH thực hiện hoạt động giám sát thơng qua hình thức chất vấn. Nội dung này được điều chỉnh trong Luật Quốc hội Nhật Bản năm 2001. ĐBQH ở cả hai viện (Thượng nghị viện, Hạ viện viện) thực hiện thẩm quyền này thông qua việc đặt câu hỏi chất vấn đối với Nội các. Đối với những vấn đề được quan tâm, ĐBQH ở Nhật Bản cần gửi câu hỏi (bằng văn bản) đến Chủ tịch Hạ nghị viện hoặc Chủ tịch Thượng nghị viện. Sau khi được các chủ thể này phê chuẩn thì các câu hỏi chất vấn này sẽ được gửi đến Nội các. Trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày nhận được các câu hỏi chất vấn, thì Nội các có nghĩa vụ trả lời. Trường hợp Nội các khơng trả lời được đúng hạn trong khoảng thời gian như quy định trên thì phải nêu rõ lý do và thời gian chính xác mà theo đó việc trả lời sẽ được thực hiện. Luật cũng quy định Nội các phải trả lời ngay tại phòng họp đối với các câu hỏi được ĐBQH nêu trong một số trường hợp đặc biệt, khi có sự đồng ý của Thượng nghị viện (hoặc Hạ nghị viện).
Luật Quốc hội Nhật Bản năm 2001 (Điều 74) cũng quy định việc xác lập câu hỏi chất vấn của ĐBQH đối với CP trong trường hợp nếu một nghị sỹ có ý kiến phản đối liên quan đến câu hỏi của một ĐBQH khác mà câu hỏi này không được chủ tọa xác nhận để đưa ra chất vấn tại phiên họp, thì chủ tọa có trách nhiệm ngay lập tức đưa câu hỏi chất vấn đó biểu quyết tại Nghị viện; kết quả biểu quyết này sẽ được ghi rõ trong biên bản cuộc họp, trong đó có trình bày những vấn đề mà ĐBQH hoặc Nghị viện khơng chấp nhận.
Ngồi ra, ĐBQH Nhật Bản cịn tham gia vào hoạt động giám sát thơng qua các hoạt động điều tra giám sát những vụ việc liên quan đến hoạt động của Chính phủ do Thượng nghị viện, Hạ nghị viện tiến hành. Pháp luật Nhật Bản quy định, các Ủy ban thường trực và Ủy ban đặc biệt do Quốc hội thành lập có quyền điều tra, giám sát các vụ việc liên quan đến hoạt động của Chính phủ theo thẩm quyền của mình. Hình thức giám sát này được tiến hành chủ yếu thông qua các phiên họp của Ủy ban. Về cơ cấu, cả Hạ nghị viện, Thượng Nghị viện ở Nhật Bản đều có 17 Ủy ban thường trực gắn với phạm vi thẩm quyền về 17 lĩnh vực: pháp luật, ngoại giao, tài chính, giáo dục, lao động-xã hội, kinh tế-thương mại, công nghiệp, đất đai-hạ
tầng - giao thông, môi trường, an ninh, kiểm toán và giám sát hành chính, nơng nghiệp - lâm nghiệp - thủy sản; v.v...Mỗi Ủy ban có số lượng được quy định (trong Nội quy Nghị viện Nhật Bản), thường từ 20-25 thành viên, tùy thuộc vào chức năng, nhiệm vụ của từng Ủy ban. Như thế, có thể nói phần lớn các ĐBQH ở Nhật Bản đều tham gia vào các Ủy ban, kéo theo việc tham gia vào hoạt động điều tra, giám sát những vụ việc liên quan đến hoạt động của Chính phủ, gắn với những phạm vi lĩnh vực Ủy ban được phân công đảm nhiệm.
Thứ hai, hoạt động giám sát của đại biểu Quốc hội ở Cộng hòa Pháp
Về hoạt động chất vấn của ĐBQH: Chất vấn của ĐBQH đối với Chính phủ
là một trong những hình thức giám sát cơ bản của QH Cộng hòa Pháp. Coi trọng tính giải trình trong hoạt động của cơ quan công quyền, pháp luật của Cộng hòa Pháp (Hiến pháp, các văn bản dưới luật) đã có những quy định tương đối cụ thể về thẩm quyền này của ĐBQH. Theo đó, Hiến pháp Cộng hòa Pháp (Điều 48) quy định: Ít nhất mỗi tuần phải có một phiên họp được dành cho việc hỏi đáp giữa các nghị sĩ và thành viên Chính phủ trả lời chất vấn [97, tr.165-166].
Trên cơ sở quy định này của Hiến pháp, Luật thủ tục hoạt động của Quốc hội Pháp (Điều 33) quy định:
- Cuộc chất vấn trực tiếp tại phiên họp toàn thể của QH Pháp phải được tổ chức hàng tuần để phù hợp với Điều 48 của Hiến pháp với mỗi câu hỏi của nghị sĩ và câu trả lời của CP. Hoạt động chất vấn cũng được tổ chức trong các khóa họp bất thường.
- Mỗi tuần, một nửa các câu hỏi sẽ được đưa ra trong phiên họp toàn thể để đáp ứng các câu hỏi của các nghị sỹ của nhóm đối lập.
- Mỗi nhóm được hỏi ít nhất một câu hỏi trong mỗi một phiên họp. - Quyền đưa ra những câu hỏi đầu tiên sẽ thuộc về một phe đối lập hoặc nhóm thiểu số hoặc một nghị sĩ khơng thuộc bất kỳ nhóm nào.
- Hội đồng Chủ tịch có trách nhiệm xác định các điều kiện để cho phép các nghị sĩ khơng thuộc nhóm nào đưa ra các câu chất vấn [59].
ĐBQH có thể chất vấn bằng văn bản hoặc chất vấn trực tiếp thông qua đặt câu hỏi đối thoại (chất vấn miệng). Đối với chất vấn trực tiếp thông qua đặt câu hỏi đối thoại, pháp luật của Cộng hòa Pháp chỉ quy