định pháp luật về hoạt động của đại biểu Quốc hội ở Việt Nam hiện nay
3.1.1. Cơ cấu, chất lượng đại biểu Quốc hội ở Việt Nam hiện nay
Thứ nhất, về mặt số lượng, Luật TCQH năm 2014 có một số điểm mới về
ĐBQH như: xác định tổng số ĐBQH không quá 500 người; quy định tỷ lệ ĐBQH chuyên trách ít nhất là 35% tổng số ĐBQH.
Trong nhiệm kỳ QH khóa XIV hiện nay, tổng số ĐBQH được bầu là 496 người; đến thời điểm hiện nay có 487 ĐBQH.
Thứ hai, về cơ cấu, chất lượng ĐBQH
Về cơ cấu, ĐBQH trong các khóa gần đây cho đến QH khóa XIV hiện nay nhìn chung đã bảo đảm được yêu cầu theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, có sự kế thừa giữa các khóa, bảo đảm hợp lý hơn về tỷ lệ, thành phần (đại biểu ở trung ương, địa phương, đại biểu nữ, đại biểu là người dân tộc thiểu số, số đại biểu tái cử, đại biểu khơng là đảng viên; đại biểu có trình độ từ đại học trở lên ngày càng tăng (Tỷ lệ ĐBQH khóa XIII có trình độ từ đại học trở lên chiếm 98,2% (khố XII là 95,9%), phản ánh được tính đại diện rộng rãi cho các tầng lớp nhân dân tham gia các cơ quan dân cử, góp phần quan trọng, thiết thực nâng cao hiệu quả hoạt động của QH.
Trình độ học vấn của ĐBQH được nâng lên là điều kiện để tiếp tục nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của QH. Tuyệt đại đa số ĐBQH có phẩm chất đạo đức tốt, cần, kiệm, liêm, chính, chí cơng vơ tư, gương mẫu chấp hành pháp luật; có bản lĩnh, kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền và các hành vi vi phạm pháp luật khác. Việc kết hợp giữa tăng cường số lượng ĐBQH hoạt động chuyên trách, chú trọng hơn tiêu chuẩn về trình độ, phẩm chất, năng lực của người ứng cử ĐBQH, tăng hợp lý số đại biểu tái cử đã phát huy tốt năng lực, kỹ năng, kinh nghiệm hoạt động của đại biểu trên các mặt cơng tác, từ đó nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của QH.
Về việc tăng thêm số lượng ĐBQH (QH khóa X (1997-2002) có 450 đại biểu, QH khóa XI (2002-2007) có 498 đại biểu, QH khóa XII (2007-2011) có 493 đại biểu, QH khóa XIII (2011-2016) có 500 đại biểu), QH khóa XIV có 496 đại biểu (hiện tại còn 487 đại biểu), đặc biệt là ĐBQH hoạt động chuyên trách (QH khóa XI có 121 đại biểu chuyên trách (chiếm gần 25% tổng số ĐBQH), QH khóa XII có 145 đại biểu chuyên trách (chiếm 29,41%), QH khóa XIII có 154 đại biểu
chuyên trách (chiếm 30,8%), QH khóa XIV có 180 đại biểu chuyên trách. Báo cáo cơng tác nhiệm kỳ khóa XIII của QH kiến nghị, để QH hoạt động ngày càng hiệu quả hơn, cần tiếp tục tăng cường ĐBQH chuyên trách (lên khoảng 40% tổng số ĐBQH) để làm nòng cốt trong việc xây dựng luật, hoạt động giám sát và các hoạt động khác. Coi trọng chất lượng đại biểu để nâng chất lượng, hiệu quả hoạt động của QH, giảm số lượng đại biểu công tác tại các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước và tăng tỷ lệ ĐBQH là các nhà khoa học, đại biểu có trình độ, năng lực và điều kiện hoạt động QH) đã tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc sắp xếp, tổ chức các tiểu ban, kiện tồn các nhóm cơng tác phụ trách các lĩnh vực chuyên môn khác nhau của HĐDT, các Ủy ban của QH trong điều kiện mỗi Ủy ban đều có phạm vi hoạt động đa ngành, đa lĩnh vực. Các vị ĐBQH chuyên trách đã ngày càng khẳng định rõ vai trò là lực lượng nòng cốt trong các hoạt động của QH, các cơ quan của QH, phù hợp với chủ trương cải tiến, nâng cao chất lượng hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của QH. HĐDT, các Ủy ban của QH đều hình thành bộ phận thường trực gồm các ĐBQH hoạt động chuyên trách ở trung ương để giải quyết các công việc thường xuyên giữa hai phiên họp toàn thể hoặc chuẩn bị các nội dung làm việc tại phiên họp toàn thể của Hội đồng, Ủy ban. Việc tổ chức bộ phận thường trực của các cơ quan của QH theo hướng hoạt động chuyên trách là một giải pháp quan trọng để nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan này. Ở mỗi Đồn ĐBQH đều bố trí 01 ĐBQH hoạt động chuyên trách. Riêng Đoàn ĐBQH Thành phố Hà Nội; Đồn ĐBQH Thành phố Hồ Chí Minh, Đồn ĐBQH tỉnh Thanh Hóa và Đồn ĐBQH tỉnh Nghệ An được bố trí 02 đại biểu chuyên trách. Từ khi bố trí đại biểu chun trách tại Đồn ĐBQH, việc tổ chức để ĐBQH trong cùng một Đoàn thực hiện các nhiệm vụ đại biểu trong thời gian giữa hai kỳ họp QH được cải thiện rõ rệt. Đồn ĐBQH có trách nhiệm là tổ chức đầu mối để liên hệ, yêu cầu các cơ quan, tổ chức ở địa phương và các cơ quan, tổ chức hữu quan khác phối hợp, tạo điều kiện để ĐBQH thực hiện nhiệm vụ. Đại biểu chuyên trách tại Đoàn ĐBQH cũng là người trực tiếp giúp Trưởng đoàn lập kế hoạch, tổ chức các hoạt động của Đoàn ĐBQH như tổ chức giám sát, tổ chức thảo luận, góp ý kiến về các dự án luật, các báo cáo, dự án khác trình QH... Những kết quả nêu trên cho thấy chủ trương tăng cường bảo đảm cơ cấu, thành phần ĐBQH và tăng số lượng, chất lượng ĐBQH hoạt động chuyên trách là phù hợp, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả, tính khách quan trong hoạt động của Quốc hội [107, tr.20-25].
Qua các khố QH, cơ cấu ĐBQH, trình độ của ĐBQH ngày càng thể hiện rõ nét hơn tính chất của QH là cơ quan đại biểu cao nhất của cả nước. Chất lượng của cơ cấu, khả năng, năng lực hoạt động đại biểu của ĐBQH đã và đang góp phần nâng cao hiệu
quả hoạt động của QH. Tuy nhiên, vẫn cịn khơng ít các vấn đề đặt ra từ thực tiễn hoạt động của các ĐBQH cần tiếp tục nghiên cứu xử lý.
Trước hết là chất lượng cơ cấu ĐBQH. Kết quả bầu cử ĐBQH các khoá XII, XIII, XIV cho thấy, xét trên phương diện cơ cấu, các ĐBQH đảm bảo các thành phần cơ cấu giới, dân tộc, địa bàn, nghề nghiệp, nhưng xét trên phương diện chất lượng đại biểu, thành phần ĐBQH vẫn chưa khắc phục được mâu thuẫn tồn tại lâu nay là nếu thiên về cơ cấu đại diện thì trong nhiều trường hợp khó đảm bảo chất lượng đại biểu; nếu thiên về chất lượng đại biểu, khó đảm bảo cơ cấu.
Về cơ cấu, thành phần ĐBQH: Cơ cấu và chất lượng ĐBQH là hai mặt của một vấn đề, làm thế nào để hài hòa giữa chất lượng với cơ cấu đại biểu vừa là yêu cầu thay đổi về chất đối với QH, vừa là đòi hỏi của cử tri. Để giải quyết tốt mối quan hệ này, QH cần phải bám sát và giải quyết ngay từ quá trình tiến hành hiệp thương bầu cử ĐBQH. Để chỉ đạo cơng tác bầu cử ĐBQH khóa XIV, UBTVQH khóa XIII yêu cầu cần bảo đảm cơ cấu với chất lượng người ứng cử dồi dào về số lượng, có cơ cấu hợp lý về số đại biểu là người đang công tác ở cơ quan Đảng, Nhà nước, lực lượng vũ trang, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể Nhân dân, giảm hợp lý số đại biểu công tác tại cơ quan hành pháp, tư pháp; tăng số lượng đại biểu chuyên trách; bảo đảm tỷ lệ người ứng cử là phụ nữ, người dân tộc thiểu số, đại biểu các tôn giáo, đại biểu tái cử, đại biểu trẻ tuổi, đại biểu là các nhà khoa học, trí thức, văn nghệ sĩ, đại biểu xuất thân từ công nhân, nông dân, doanh nhân, đại diện các hiệp hội, nghiệp đoàn về các lĩnh vực sản xuất, kinh doanh. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là phải bảo đảm được năng lực đại diện của họ tại QH. Theo Báo cáo của Hội đồng bầu cử quốc gia, tổng số đại biểu trúng cử là 496 người [23]. Kết quả bầu cử cơ bản bảo đảm mục tiêu kế hoạch đề ra, bảo đảm thành phần, cơ cấu đại biểu phù hợp với dự kiến; theo đó:
Đại biểu do các cơ quan, tổ chức ở Trung ương giới thiệu: Có 182 người trúng cử (tỷ lệ 36,7%). Cơ cấu cụ thể: Cơ quan Đảng: 12 người; Cơ quan Chủ tịch nước: 3 người; Cơ quan của Quốc hội: 104 người; Cơ quan của Chính phủ: 17 người; Cơ quan Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên: 25 người; Tòa án nhân dân tối cao: 01 người; Viện kiểm sát nhân dân tối cao: 01 người; Bộ Quốc phịng: 15 người; Bộ Cơng an: 03 người. Có 15 người do Trung ương giới thiệu nhưng không trúng cử;
Đại biểu do các cơ quan, tổ chức ở địa phương giới thiệu: 312 người (tỷ lệ 62,9%); Đại biểu tự ứng cử: 2 người (tỷ lệ 0,4%);
Đại biểu là người dân tộc thiểu số: 86 người (tỷ lệ 17,3%); thấp hơn 4 người so với dự kiến, nhưng cao hơn so với khóa XIII (78 người, tỷ lệ 15,6%);
Đại biểu là phụ nữ: 133 người (tỷ lệ 26,8%), thấp hơn 17 người so với số dự kiến, nhưng cao hơn so với khóa XIII (122 người, tỷ lệ 24,4%);
Đại biểu là người ngoài Đảng: 21 người (tỷ lệ 4,2%), thấp hơn so với dự kiến và thấp hơn so với với khóa XIII (42 người, tỷ lệ 8,4%);
Đại biểu trẻ tuổi (dưới 40 tuổi): 71 người (tỷ lệ 14,3%), cao hơn 21 người so với dự kiến và cao hơn so với khóa XIII (62 người, tỷ lệ 12,4%);
ĐBQH khóa XIII tái cử khóa XIV: 160 người (tỷ lệ 32,3%), bằng số đã dự kiến; thấp hơn so với khóa XIII (167 người, tỷ lệ 33,4%);
Đại biểu tham gia Quốc hội lần đầu: 317 người (tỷ lệ 63,9%); Đại biểu đã từng là ĐBQH các khóa trước: 19 người (tỷ lệ 3,83%);
Đại biểu tự ứng cử: 2 người (tỷ lệ 0,4%); thấp hơn với khóa XIII (4 người, tỷ lệ 0,8%).
Tỷ lệ đại biểu là phụ nữ, người dân tộc thiểu số, trẻ tuổi, trình độ trên đại học cao hơn so với nhiệm kỳ trước (số đại biểu có trình độ trên đại học là 310 người chiếm 62,5%, cao hơn 16,7% so với khóa XIII (45,8%); đại học: 180 người (tỷ lệ 36,3%); dưới đại học: 6 người (tỷ lệ 1,2%); đã phản ánh được tính đại diện rộng rãi cho các tầng lớp Nhân dân. Chất lượng đại biểu nâng lên là nền tảng góp phần xây dựng các cơ quan đại diện có đầy đủ năng lực hoạt động với chất lượng, hiệu quả hơn.
Nhìn chung, trong các nhiệm kỳ QH gần đây, yêu cầu đổi mới vì một QH phát triển ln được đặt ra là: bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, đồng thời, phải phát huy dân chủ rộng rãi trong hoạt động của QH. Có ý kiến cho rằng cần phải tiếp tục nghiên cứu làm rõ: vấn đề nào Đảng có nghị quyết, Quốc hội thảo luận, quán triệt, thực hiện; vấn đề nào đã có nghị quyết của Đảng, Quốc hội thể chế hóa bằng việc quyết định các chính sách, luật để thực hiện; vấn đề nào Đảng có định hướng, Quốc hội thảo luận, bàn và quyết định [107, tr.82] theo định hướng đó. Trên thực tế, vẫn cịn ít nhiều băn khoăn, lúng túng và “ngại” có chính kiến, e dè trong phản ánh tâm tư, nguyện vọng của cử tri [67]. Do vậy, cần tiếp tục đổi mới mạnh mẽ hơn nữa phương thức lãnh đạo của Đảng đối với QH. Quan điểm này cần được thể chế hóa bằng các nghị quyết của Đảng và pháp luật để mỗi đại biểu thấm nhuần tư tưởng, bài học trong mối quan hệ với cử tri, Nhân dân trong hoạt động của mình.
Đặc điểm về tính đại diện của ĐBQH có liên quan đến thành phần của đại biểu. Bên cạnh việc bảo đảm cơ cấu, thành phần đại biểu thuộc mọi giai cấp, dân tộc, tôn giáo, địa bàn, lĩnh vực hoạt động xã hội... có đại diện của mình trong QH thì điều quan trọng hơn đó là năng lực đại diện của đại biểu. Như vậy, cơ cấu ĐBQH và năng lực đại diện của ĐBQH có quan hệ mật thiết với nhau và việc chú trọng đến năng lực đó mới bảo đảm được tính đại diện thực chất, tránh được tính hình thức trong việc xác định cơ cấu ĐBQH.
biểu kiêm nhiệm các chức vụ trong bộ máy Đảng, chính quyền, đoàn thể xã hội và các doanh nghiệp. Sự kiêm nhiệm này là cần thiết nhưng chỉ nên ở một mức độ tỷ lệ phù hợp mới có thể khắc phục được sự giao thoa trong vai trò đại biểu và quan chức, vừa "đá bóng" vừa "thổi cịi". Mặt khác, việc quy định tỉ lệ phần trăm (%) ĐBQH hoạt động chuyên trách nhưng nhiệm vụ, quyền hạn, phương thức hoạt động lại chưa rõ ràng. Đại biểu chuyên trách hoạt động trong các cơ cấu của QH, HĐDT và các Ủy ban của QH; nhưng trong các kỳ họp và các kỳ tiếp xúc cử tri, đại biểu lại hoạt động theo đoàn đại biểu. Do vậy, đại biểu chuyên trách ở vào tình trạng vừa là người của các Ủy ban vừa là thành viên của các đoàn đại biểu địa phương, địa vị pháp lý có sự chồng lấn [106]. Trên cơ sở Luật Bầu cử ĐBQH và đại biểu HĐND năm 2015, cần bảo đảm cơ cấu, nâng cao chất lượng đại biểu, nhất là số lượng đại biểu chuyên trách một cách hợp lý.
3.1.2. Thực trạng quy định pháp luật về hoạt động của đại biểu Quốc hội ở Việt Nam hiện nay
Trong thời gian qua, đã có những điều chỉnh quan trọng xét về mặt cơ sở pháp lý và thực tiễn tổ chức và hoạt động của QH làm cơ sở cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của người đại biểu nhân dân. Về mặt pháp lý, đáng chú ý nhất là việc ban hành Hiến pháp năm 2013. Hiến pháp tiếp tục giữ quy định về vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của ĐBQH như Hiến pháp năm 1992.
Trên nền tảng đó, Luật TCQH năm 2014 đã có những sửa đổi, bổ sung quan trọng nhằm tạo cơ sở pháp lý cho ĐBQH thực hiện vai trị, trách nhiệm của mình trong hoạt động của QH. Về mặt cơ cấu, Luật đã chuyển nội dung quy định về ĐBQH từ Chương IV (Luật hiện hành) lên Chương II, ngay sau Chương I (vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của QH) để thể hiện rõ hơn vị trí, vai trị của ĐBQH.
3.1.2.1. Quy định pháp luật về hoạt động lập pháp của Đại biểu Quốc hội
Hiến pháp năm 2013 quy định rõ trách nhiệm thực hiện đầy đủ nhiệm vụ đại biểu; bổ sung quy định đại biểu có quyền tham gia làm thành viên của HĐDT hoặc Ủy ban của QH (khoản 1 Điều 82); kế thừa và bổ sung quy định về thẩm quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và dự án luật, dự án pháp lệnh trước UBTVQH (khoản 2 Điều 84). Luật TCQH năm 2014, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 và một số văn bản QPPL khác liên quan tiếp tục cụ thể hóa trách nhiệm của ĐBQH trong lĩnh vực lập pháp.
Luật TCQH năm 2014 quy định rõ hơn địa vị pháp lý, trách nhiệm của ĐBQH trong việc tham gia hoạt động của QH, các cơ quan của QH, trách nhiệm với cử tri và tiếp công dân, tiếp nhận và xử lý các kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân; thể hiện rõ các quyền của ĐBQH đã được Hiến pháp ghi nhận như
quyền trình dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh, quyền tham gia làm thành viên và tham gia các hoạt động của HĐDT, Ủy ban của QH, quyền kiến nghị đối với QH; quy định cụ thể các điều kiện bảo đảm cho hoạt động của ĐBQH; xác định rõ hơn địa vị pháp lý của Đoàn ĐBQH là tổ chức của các ĐBQH được bầu tại một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương hoặc được chuyển đến công tác tại tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Đồn ĐBQH có trụ sở làm việc. Văn phịng Đồn ĐBQH là cơ quan tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động của các ĐBQH, Đoàn ĐBQH tại địa phương.
Về quyền “trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và dự án luật, pháp lệnh” của ĐBQH, để cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã quy định cụ thể về quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của ĐBQH. Theo đó, đã quy định rõ quyền sáng kiến lập pháp của ĐBQH gồm quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh và quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; đồng thời phân biệt rõ giữa hai quyền này dựa trên