giai đoạn 2000 - 2014
Nguồn: Aiddata, 2017
Với sự vươn lên mạnh mẽ của công nghệ thông tin, kinh tế số và thương mại điện tử, đặc biệt là BRI và Con đường Tơ lụa số (Digital Silk Road), các lĩnh vực liên quan tới đổi mới sáng tạo, thông tin truyền thông, hạ tầng cứng và hạ tầng số được dự báo sẽ là những ưu tiên trong chiến lược viện trợ của Trung Quốc trong tương lai [102].
2.2.2.5. Về cơ chế quản lý ODA của Trung Quốc
Cơ chế quản lý ODA của Trung Quốc bao gồm:
i) Quốc vụ viện là cơ quan thực thi cao nhất các chính sách ngoại giao của Trung Quốc, đảm bảo việc thực thi những chính sách này khơng trái với Hiến pháp của nước Cộng hịa Dân chủ Nhân dân Trung Hoa. Theo đó Quốc vụ viện Trung Quốc có trách nhiệm giám sát hoạt động của các cơ quan, ban, ngành liên quan tới hoạt động cung ứng và quản lý vốn ODA, cụ thể ở đây là Bộ Thương mại, Bộ Tài chính và Ngân hàng Xuất nhập khẩu Trung Quốc (EIBC).
ii) Bộ Thương mại (MOFCOM) đảm nhận năm chức năng chính: (1) thiết kế các dự án viện trợ nước ngoài; (2) xây dựng và thực thi các chương trình, chính sách viện trợ nước ngồi; (3) cập nhật các dạng thức viện trợ nước ngoài; (4) quyết
định các chương trình viện trợ và triển khai thực hiện; và (5) quản lý các nguồn quỹ chính phủ dành cho viện trợ nước ngoài.MOFCOM cũng thành lập năm cơ quan dưới bộ, trong đó bao gồm: (1) Sở Viện trợ nước ngồi: có trách nhiệm thiết kế và thực thi các chương trình, chính sách viện trợ nước ngồi, giám sát các dự án này và giải quyết các vấn đề liên chính phủ, thương lượng các vấn đề liên quan tới vốn viện trợ và ký kết các văn bản liên quan; (2) Cơ quan Hợp tác Kinh tế Quốc tế: có trách nhiệm giám sát việc thực thi các dự án viện trợ nước ngoài (dự án hỗ trợ toàn phần); (3) Trung tâm Trao đổi Kinh tế và Kỹ thuật Quốc tế: có trách nhiệm giám sát việc thực thi các dự án viện trợ nước ngoài (một/một số hợp phần của dự án, đặc biệt là các dự án hỗ trợ trang thiết bị, nguyên liệu); (4) Trung tâm Đào tạo: triển khai các dự án viện trợ về đào tạo; (5) Sở Tài chính: quản lý nguồn quỹ viện trợ, tổng hợp các văn bản tài chính liên quan và thực hiện cơng tác báo cáo tài chính...
iii) Ngân hàng Xuất nhập khẩu Trung Quốc (EIBC): Đây là một ngân hàng chính sách của Trung Quốc, được thành lập năm 1994 và hoàn toàn thuộc sở hữu của chính phủ, EIBC cũng thuộc quản lý trực tiếp của Quốc vụ viện Trung Hoa. EIBC có trách nhiệm kiểm tra các hồ sơ kêu gọi viện trợ, sau đó đưa ra quyết định có viện trợ cho những dự án này hay không, ký kết các thỏa thuận liên quan, cho vay và giám sát các khoản vay, cũng như q trình chi trả.
iv) Bộ Tài chính: có trách nhiệm quản lý các quỹ viện trợ nước ngồi thơng qua xây dựng ngân sách viện trợ và quản lý các tài khoản cuối cùng, cũng như điều phối các khoản viện trợ này tới các quốc gia khác.
v) Cơ quan Hợp tác Phát triển Quốc tế Trung Quốc (China International Development Cooperation Agency - CIDCA): CIDCA được thành lập năm 2018 với tư cách là một cơ quan chuyên trách quản lý viện trợ nước ngồi, từ khâu thiết kế các chính sách và kế hoạch viện trợ cho đến phê duyệt, giám sát và đánh giá các dự án và sẽ báo cáo trực tiếp với Quốc Vụ Viện. Mục tiêu chính của CIDCA là cải thiện sự hợp tác và phối hợp giữa các cơ quan liên quan đến viện trợ quốc tế cũng như hỗ trợ sáng kiến Vành đai và Con đường của Trung Quốc [144]. Trong tương lai, CIDCA sẽ chịu trách nhiệm điều phối tất cả các dòng viện trợ và được kỳ vọng
sẽ cung cấp dữ liệu chi tiết, kịp thời về viện trợ nước ngoài của Trung Quốc.
Ngồi ra, các phịng/ban kinh tế và thương mại tại đại sứ quán và lãnh sứ quán Trung Quốc ở nước tiếp nhận cũng cần chia sẻ một phần trách nhiệm đối với nguồn vốn viện trợ, ví dụ như hỗ trợ EIBC thu thập thông tin về số nợ của nước sở tại đối với những khoản vay ưu đãi, hỗ trợ MOFCOM giải quyết những vấn đề liên chính phủ, giám sát và quản lý các dự án viện trợ toàn phần ở nước ngoài...
Hình 2.5. Cơ quan cung ứng và quản lý viện trợ nước ngoài của Trung Quốc
Nguồn: Xiang R. (2012). “Regulation of Foreign Aid: China”, Legal Report of The Law Library of Congress; <https://www.loc.gov/law/help/foreign-
aid/china.php#_ftn4> (26/06/2019)
2.2.3. Đánh giá chung về ODA của Trung Quốc
Là quốc gia viện trợ ODA nhưng khơng nằm trong nhóm DAC, vì vậy ODA Trung Quốc mang nhiều nét đặc trưng riêng, khác biệt đối với các nhà tài trợ truyền thống. Căn cứ thực trạng viện trợ nước ngoài của Trung Quốc thời gian qua và Bộ tiêu chí đánh giá ODA Better Aid Scorecards của Tổ chức ONE, có thể đưa ra một số đánh giá về ODA của Trung Quốc như sau:
2.2.3.1. Đánh giá về quy mô ODA của Trung Quốc
Tiêu chí ONE1: Tỷ lệ ODA/GNI của Trung Quốc trong giai đoạn 2000 –
2014 chỉ đạt mức 0,1%, thấp hơn nhiều so với tỷ lệ mục tiêu 0,7% mà Tổ chức
Quốc Vụ Viện Trung Quốc Bộ Thương mại Sở Viện trợ nước ngoài Cơ quan Hợp tác Kinh tế Quốc tế Trung tâm Trao đổi Kinh tế và Kỹ thuật Quốc tế Trung tâm Đào tạo Sở Tài chính Bộ Tài
chính XNK (EIBC)Ngân hàng Cơ quan
Hợp tác Phát triển Quốc tế Trung Quốc
ONE cũng như Nghị quyết của LHQ năm 1970 đưa ra đối với các nước DAC (Tiêu chí ONE 1.1). Ngoại trừ Anh, Đan Mạch, Na Uy, Luxembourg và Thụy Điển đã
vượt qua được mốc 0,7% (năm 2016) thì các quốc gia còn lại, kể cả Mỹ dù dẫn đầu về tổng lượng vốn ODA, song cũng chưa hoàn thành được mục tiêu này [102]. Trong khi đó, Trung Quốc đang là một quốc gia có mức thu nhập trung bình cộng với trình độ phát triển hiện tại, việc hồn thành mục tiêu ODA/GNI cán mốc 0,7% là tương đối khó khăn.
Tuy nhiên, điểm khác biệt giữa ODA của Trung Quốc và các quốc gia trong nhóm DAC đó là tỷ lệ ODA trên tổng vốn tài chính phát triển khá thấp. Nếu so sánh với các nhà tài trợ truyền thống như Mỹ, tỷ lệ ODA trên tổng viện trợ phát triển chiếm tới 93% thì tỷ lệ này của Trung Quốc chỉ dừng lại ở mức 22% [104]. Ngoài ra, trong cơ cấu ODA Trung Quốc, các khoản vay ưu đãi trong những năm gần đây có ưu thế vượt trội hơn hẳn so với viện trợ khơng hồn lại và cho vay khơng lãi suất. Hơn 50% ODA của Trung Quốc kể từ năm 2014 - 2016 là các khoản vay lãi suất ưu đãi; trong khi đó, tỷ lệ ODA song phương giải ngân dưới hình thức cho vay của các nước DAC chỉ vào khoảng 8% [66]. Đặc biệt, nếu so sánh với lãi suất cho vay ưu đãi của các quốc gia trong khu vực, mức lãi suất “ưu đãi” của Trung Quốc đang duy trì ở tỷ lệ rất cao (xấp xỉ 3%, chưa bao gồm 0,5% phí cam kết và 0,5% phí quản lý) với các điều kiện vay kém ưu đãi (thời gian cho vay và thời gian ân hạn ngắn), trong khi Nhật Bản chỉ áp dụng mức lãi suất cho vay ưu đãi xoay quanh mốc 0,6 – 1,2% và Hàn Quốc là 0 – 2%.
Những con số này phản ánh sự khác biệt về bản chất ODA và mục đích viện trợ của các nhà tài trợ truyền thống cũng như của Trung Quốc. Nếu như ODA của các nước DAC giống như một khoản hỗ trợ cho những quốc gia đang phát triển có nhu cầu về tài chính thì ODA của Trung Quốc lại mang đặc điểm của một khoản đầu tư, thậm chí là một “khoản cho vay thương mại”, không chỉ đem lại lợi ích cho nước nhận viện trợ mà cịn cho chính Trung Quốc.
Đáng chú ý, nhiều chính phủ tại các nước nhận viện trợ lại lầm tưởng họ có thể đề nghị Trung Quốc xóa nợ, hoặc chuyển đổi những khoản vay ưu đãi thành các
khoản vay khơng lãi suất. Tư duy này dẫn đến tình trạng các quốc gia đang phát triển dù đứng trước áp lực phải trả nợ lớn song vẫn tiếp tục đi vay. Hệ quả là, các quốc gia ngày càng lún sâu hơn vào những bẫy nợ khổng lồ của Trung Quốc, đồng thời phụ thuộc nặng nề vào Trung Quốc cả về kinh tế, ngoại giao, quân sự và chính trị, thậm chí phải chấp nhận hy sinh một phần lãnh thổ để trả nợ. Trường hợp Sri Lanka phải giao quyền quản lý cảng Hambantota 99 năm cho Trung Quốc, hay sự ủng hộ của Italy đối với tình trạng vi phạm nhân quyền ở Trung Quốc (đi ngược lại với các cáo buộc của EU) cũng như sự hậu thuẫn của Campuchia trong vấn đề tranh chấp biển Đông ở ASEAN đã cho thấy những ràng buộc ngoại giao và chính trị mạnh mẽ được tạo ra từ các nguồn viện trợ ODA Trung Quốc.
2.2.3.2. Đánh giá về mục tiêu viện trợ ODA của Trung Quốc
Tiêu chí ONE 2.1: Về tỷ lệ viện trợ cho các nước LDCs, tổng viện trợ ODA
của Trung Quốc dành cho 47 quốc gia LDCs theo danh sách của LHQ giai đoạn 2000 – 2014 đạt mức xấp xỉ 34 tỷ USD, tương đương khoảng 41% tổng ODA của Trung Quốc [36]. Với tỷ lệ này, Trung Quốc chưa đạt được mức mục tiêu 50% tổng viện trợ ODA cho các nước LDCs mà tổ chức ONE đưa ra. Mặc dù vậy, năm quốc gia thực hiện tốt nhất mục tiêu này như Nhật Bản, Ai-len, Hàn Quốc, Canada và Mỹ cũng chỉ đạt được tỷ lệ tương ứng là 44%, 43%, 38%, 35% và 35%. AidData (2017) chỉ ra rằng viện trợ của Trung Quốc theo đuổi hai mục tiêu chính, dựa trên nhu cầu vốn của nước tiếp nhận và lợi ích kinh tế - chính trị mà Trung Quốc theo đuổi. Vì vậy, tỷ lệ viện trợ của Trung Quốc tại những quốc gia châu Phi ủng hộ Trung Quốc tại LHQ trung bình lên tới 86% [36].
Tiêu chí ONE 2.2 và ONE 2.3: Về lĩnh vực viện trợ, Trung Quốc gần như
hoàn toàn thiếu vắng các dự án trong lĩnh vực an sinh xã hội và bình đẳng giới, đồng nghĩa với việc quốc gia này không thể đạt được mục tiêu mà Tổ chức ONE đưa ra (với tỷ lệ 50% đối với các dự án xã hội và 85% viện trợ dành cho mục tiêu bình đẳng giới). Nếu như các nhà tài trợ truyền thống thường tập trung ODA vào các lĩnh vực xã hội như an sinh, xóa đói giảm nghèo (Mỹ 57%, Canada 46%, Ai-len
39%, Nhật Bản 12%) thì ODA của Trung Quốc lại tập trung chủ yếu vào các lĩnh vực năng lượng, vận tải và lưu kho. Tỷ lệ ODA Trung Quốc dành cho các lĩnh vực nông, lâm, ngư nghiệp, thông tin truyền thơng, cơng nghiệp, khai khống, xây dựng, năng lượng, giảm/xóa nợ, vận tải và lưu kho đã lên tới 71,5%, do đó, ODA dành cho an sinh xã hội hay xóa đói giảm nghèo nếu có cũng chỉ đạt tỷ lệ tối đa là 28,5%).
Mặc dù những khoản viện trợ ODA của Trung Quốc mang lại một số tác động tích cực tới các nước tiếp nhận như gia tăng nguồn cung năng lượng hay tăng cường kết nối..., song chúng cũng là công cụ để Trung Quốc gia tăng lợi ích kinh tế và tầm ảnh hưởng của mình. Một mặt, các dự án này giúp Trung Quốc thâu tóm được nhiều cơ sở hạ tầng quan trọng có ý nghĩa chiến lược cả trên phương diện kinh tế và quân sự như cảng biển, sân bay, đường sắt... Mặt khác, đây đều là những lĩnh vực then chốt đối với các quốc gia đang phát triển, đóng góp lớn cho tăng trưởng kinh tế - vì thế các quốc gia thường khó cưỡng lại sự hấp dẫn của dịng vốn này.
2.2.3.3. Đánh giá về chất lượng ODA của Trung Quốc
Tiêu chí ONE 3.1: Về viện trợ lõi, trong khi trên 50% các quốc gia viện trợ
đều dành ít nhất 90% tổng lượng vốn ODA cho các nước đang phát triển và số vốn
này được sử dụng ngồi lãnh thổ của nước viện trợ, thì với Trung Quốc riêng các khoản ODA dưới hình thức giảm/xóa nợ đã lên tới 15,17%. Con số này cho thấy tỷ lệ viện trợ lõi của Trung Quốc trong giai đoạn 2000 – 2014 cao nhất chỉ có thể vào khoảng 84%.
Tiêu chí ONE 3.2: Về tính minh bạch, ODA Trung Quốc thường xuyên bị chỉ
trích vì tính thiếu cơng khai và minh bạch cả về số liệu cũng như công tác quản lý.
Về mặt số liệu, mặc dù Trung Quốc đã công bố Sách trắng về Viện trợ nước
ngồi năm 2011 và 2014, song những thơng tin chính thức về các nguồn viện trợ của Trung Quốc trong hai cuốn sách này chưa đầy đủ và thiếu tính cập nhật. Dữ liệu chi tiết về các chương trình phát triển hay các khoản hỗ trợ tài chính ở nước ngồi
của Trung Quốc được coi như “bí mật quốc gia” và khơng được cơng khai. Trung Quốc cũng không tuân thủ các hệ thống báo cáo quốc tế về vốn viện trợ nước ngoài, như Sáng kiến Minh bạch Viện trợ Quốc tế (International Aid Transparency Initiative - IATI) hay Hệ thống báo cáo nhà đầu tư của OECD (OECD’s Creditor Reporting System - CRS) đối với viện trợ nước ngoài của các quốc gia DAC, do đó, các thơng tin về viện trợ của Trung Quốc thường có độ tin cậy thấp. Đa phần số liệu viện trợ ODA của Trung Quốc được thống kê bởi các tổ chức nước ngoài, nhưng do khác biệt về phương pháp thu thập và cách thức phân loại các khoản viện trợ, những số liệu này đều có sự chênh lệch lớn. Ví dụ, tổng số viện trợ nước ngồi của Trung Quốc năm 2013 theo ước tính của Viện nghiên cứu trực thuộc Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JICA) là 5,4 tỷ USD [81], trong khi con số mà Tập đoàn RAND đưa ra lên tới 317 tỷ USD [49].
Về mặt quản lý, so sánh với các nhà tài trợ ODA truyền thống, công tác quản
lý vốn ODA của Trung Quốc cũng bộc lộ nhiều hạn chế. Cụ thể:
Thứ nhất, liên quan tới cơ quan quản lý vốn ODA, mặc dù MOFCOM đảm
nhận vai trò là cơ quan quản lý vốn viện trợ với sự trợ giúp của Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao và Bộ Y tế Trung Quốc, tuy nhiên, khơng có sự phân cơng nhiệm vụ cụ thể và rõ ràng giữa các bên. Việc duy trì một cơ chế gồm nhiều cơ quan quản lý cũng dẫn tới tình trạng chồng chéo về chức năng và trách nhiệm giải trình đối với các dự án ODA. Sự ra đời của CIDCA năm 2018 với tư cách là một cơ quan chuyên trách về viện trợ nước ngoài được kỳ vọng sẽ đảm nhiệm chức năng điều phối tất cả các hoạt động viện trợ, thống kê đầy đủ, kịp thời và minh bạch các số liệu viện trợ nước ngoài của Trung Quốc. Mặc dù vậy, sau hai năm hoạt động, CIDCA vẫn chưa thể hiện được vai trò của mình và thực chất đang tồn tại như một cơ chế khơng có thực quyền. Minh chứng rõ ràng nhất là tổng ngân sách viện trợ nước ngoài năm 2019 của CIDCA ghi nhận ở mức 122 triệu CNY (khoảng 18 triệu USD), trong khi đó viện trợ nước ngồi của Trung Quốc mỗi năm trong giai đoạn 2010 – 2012 là vào khoảng 30 tỷ CNY (4,6 tỷ USD) theo thống kê của Sách trắng năm 2014. Mức độ
chênh lệch lớn này cho thấy CIDCA chưa kiểm sốt được tồn bộ các nguồn viện trợ nước ngồi của Trung Quốc. Thay vào đó, ngân sách viện trợ nước ngoài của MOFCOM năm 2019 đạt mức 17,6 tỷ CNY (khoảng 2,63 tỷ USD) [100], phù hợp hơn với báo cáo số liệu viện trợ nước ngoài hàng năm của Trung Quốc. Năm 2019, ngân sách viện trợ nước ngoài của CIDCA chỉ bằng 1% so với của MOFCOM cho thấy mặc dù trên danh nghĩa CIDCA được giao thay thế MOFCOM làm nhiệm vụ điều phối các hoạt động viện trợ nước ngoài, song trên thực tế, thẩm quyền viện trợ của CIDCA vẫn còn rất hạn chế. Những vị trí quan trọng nhất của CIDCA đều được kiêm nhiệm bởi thành viên Ủy ban Cải cách và Phát triển Quốc gia cũng như MOFCOM, do đó, CIDCA mang nhiều động cơ chính trị, phục vụ lợi ích ngoại giao của Trung Quốc cũng như các lợi ích thương mại khác hơn là vì mục tiêu phát triển [93].
Thứ hai, liên quan tới cơng tác quản lý vốn viện trợ của Trung Quốc, đặc biệt
là cơng tác quản lý chất lượng dự án cịn tồn tại nhiều vấn đề.
Đối với quá trình xét duyệt, các khoản vay ưu đãi của Trung Quốc dưới hình thức ODA thường ít u cầu các điều kiện ràng buộc như dân chủ, chất lượng quản