Nguồn: Aiddata, 2017
Về cơ cấu viện trợ, đa số ODA của Trung Quốc dành cho Campuchia là các
khoản vay lãi suất ưu đãi, chiếm tỷ trọng tới hơn 70%, trong khi viện trợ khơng hồn lại chỉ chiếm 9,27%. Điều đáng lo ngại là những khoản vay lãi suất ưu đãi chủ yếu dành cho các dự án xây dựng hạ tầng với quy mơ vốn lớn. Ước tính 24/34 dự án xây dựng hạ tầng của Campuchia năm 2012 đều sử dụng vốn vay từ Trung Quốc. Trong khi đó, các điều kiện cho vay ưu đãi của Trung Quốc đối với Campuchia trên thực tế lại “khơng ưu đãi”, thậm chí nhiều khoản vay còn áp dụng mức lãi suất cao hơn nhiều so với các nhà tài trợ khác cộng với thời gian trả nợ và thời gian ưu đãi ngắn hơn [123]. Điều này làm gia tăng áp lực nợ nước ngoài của Campuchia và thực tế cho thấy Trung Quốc hiện đang là chủ nợ lớn nhất của quốc gia này.
Về chất lượng viện trợ, các khoản viện trợ của Trung Quốc dành cho
Campuchia thường không kèm theo bất cứ điều kiện nào dù là do chính phủ hay chính quyền địa phương đứng ra vay, bảo lãnh. Theo quan điểm của một bộ phận các quan chức Campuchia, sức hấp dẫn của các nguồn tài chính từ Trung Quốc nằm ở sự tôn trọng tuyệt đối quyết định của nước nhận viện trợ về cách thức sử dụng nguồn vốn và không can thiệp vào vấn đề nội bộ của quốc gia nhận viện trợ. Trung Quốc chỉ lắng nghe nhu cầu của nước tiếp nhận, cung ứng tài chính mà khơng ràng buộc những điều kiện như cải cách thể chế, tăng cường tính dân chủ hay đảm bảo quyền con người như các đối tác tài trợ khác. Trung Quốc cũng khơng coi mình là nhà tài trợ hay Campuchia là nước nhận viện trợ, mà chỉ coi Campuchia là bạn và những khoản viện trợ này được cung cấp trên cơ sở tương trợ, đoàn kết [123].
Tuy nhiên, trên thực tế, nhiều chuyên gia cho rằng viện trợ Trung Quốc kèm theo rất nhiều ràng buộc “ẩn”. Điểm khác biệt giữa những điều kiện ràng buộc của các nhà tài trợ truyền thống và Trung Quốc đó là viện trợ Trung Quốc ràng buộc các nhà hoạch định chính sách, các chính trị gia, cịn viện trợ của DAC lại đưa ra những ràng buộc đối với lợi ích của người dân. Cụ thể, ODA truyền thống thường yêu cầu các quốc gia tiếp nhận phải đảm bảo tính minh bạch và dân chủ, đảm bảo sự tham gia của người dân vào hệ thống chính trị, các quyết sách của chính phủ hoặc vào các dự án cụ thể có tác động tới đời sống kinh tế - xã hội của họ. Trong khi đó, ODA của Trung Quốc thường kéo theo sự phụ thuộc về mặt chính trị - đường lối đối ngoại của Campuchia phải phục vụ cho lợi ích của Trung Quốc ở khu vực mà biểu hiện rõ nhất là trong quan hệ với các nước ASEAN [124]. Chính vì vậy, các khoản viện trợ của Trung Quốc dành cho Campuchia nói riêng và các quốc gia khác nói chung thường thiếu vắng sự minh bạch về số liệu, cách thức triển khai và thẩm tra dự án. Trung Quốc và Campuchia đều chưa thành lập một cơ quan/hệ thống quản lý viện trợ một cách rõ ràng. Hiện tại, con số nợ thực sự của Campuchia đối với những khoản vay từ Trung Quốc cũng không được công bố.
Mặc dù vậy, viện trợ ODA của Trung Quốc cũng đã và đang góp phần làm thay đổi căn bản diện mạo của Campuchia, với nhiều cơng trình hạ tầng cơ sở được
xây dựng – là động lực cần thiết để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế cũng như gia tăng kết nối với các nước trong khu vực, mở rộng cơ hội hội nhập kinh tế quốc tế. Một loạt những cơng trình sử dụng viện trợ của Trung Quốc như dự án xây dựng cầu Mê Công và Tonle Sap, xây dựng Quốc lộ 76 và 7, xây dựng đập thủy điện (tính tới năm 2012, 11 đập thủy điện được xây dựng sử dụng vốn Trung Quốc), hay các chương trình hỗ trợ tài chính cho giáo dục, phát triển nơng nghiệp và nơng thơn. [97].
Song, các nhà phân tích cũng chỉ ra rằng những dự án viện trợ của Trung Quốc không mang lại nhiều tác động tích cực đối với người dân địa phương khi mức độ tham gia của người dân vào những dự án này cịn rất thấp. Ví dụ trong dự án xây dựng đập thủy điện Kam Chay, Tập đoàn Sinohydro của Trung Quốc hầu như thuê lao động và chuyên gia Trung Quốc mà không sử dụng lao động sở tại. Cộng đồng dân cư và thậm chí chính quyền Campuchia cũng khơng thực sự có tiếng nói trong q trình thực thi những dự án này. Hệ quả là người dân sống xung quanh đập Kam Chay khơng thể duy trì sinh kế do môi trường và hệ sinh thái bị ảnh hưởng. Người dân cũng không được mua điện với mức giá 500-600 Riel/kWh như Sinohydro đã cam kết mà thay vào đó phải chấp nhận mức giá đắt gấp 1,5 lần [65].
Theo số liệu của Bộ Kinh tế và Tài chính Campuchia (2019) tính tới đầu năm 2019 tổng số nợ chính phủ của quốc gia này đã lên tới 7 tỷ USD, trong đó đa phần xuất phát từ những khoản vay đầu tư xây dựng cầu và đường. Đặc biệt, số nợ từ Trung Quốc chiếm tới xấp xỉ 50% (khoảng 3 tỷ USD) [45]. Mặc dù Campuchia hiện vẫn chưa rơi vào bẫy nợ của Trung Quốc, song quốc gia này cũng đang đứng trước nhiều rủi ro trở thành nạn nhân tiếp theo khi số lượng các dự án vay vốn của Trung Quốc ngày càng tăng.
3.2.1.3. Động cơ viện trợ ODA cho Campuchia của Trung Quốc
Với những dự án ODA trong các lĩnh vực như năng lượng và vận tải – lưu kho, nông nghiệp và phát triển nơng thơn, an ninh quốc phịng… cũng như thế mạnh của Campuchia đối với Trung Quốc, những động cơ viện trợ ODA của Trung
Quốc với Campuchia bao gồm:
Động cơ kinh tế: Campuchia không sở hữu nhiều tài nguyên thiên nhiên như
châu Phi hay Trung Á, nhưng quốc gia nhỏ bé này sở hữu tới khoảng 400 triệu thùng dầu thơ và 85 tỷ m3 khí gas, nhiều loại khống sản chưa được khai thác [61]. Thơng qua các chương trình viện trợ, Trung Quốc có thể dễ dàng dành được quyền sử dụng đất đai và giấy phép khai thác các mỏ khoáng sản, phát triển thủy điện và nơng nghiệp. Ngồi ra, Campuchia cịn được coi là nguồn cung cấp thực phẩm đảm bảo an ninh lương thực cho Trung Quốc nhờ những điều kiện thuận lợi về khí hậu và thổ nhưỡng. Đồng thời, Campuchia cũng là thị trường xuất khẩu cho các mặt hàng của Trung Quốc dù lợi ích này đối với Trung Quốc không quá lớn. Bằng việc tung ra những gói hỗ trợ và các dự án đầu tư cho vay ưu đãi, Trung Quốc có thể tranh thủ được quan hệ với Campuchia để kích thích trao đổi thương mại với quốc gia này.
Động cơ chính trị: Campuchia là đối tác an ninh – chính trị thân cận của
Trung Quốc, góp phần giúp Trung Quốc gia tăng ổn định và đảm bảo an ninh ở khu vực Đông Nam Á cũng như ủng hộ các chính sách của Trung Quốc. Việc sử dụng các khoản viện trợ như một công cụ để chi phối, gia tăng tầm ảnh hưởng chính trị hay cịn gọi là ngoại giao quà tặng đã trở thành một công cụ ngoại giao chiến lược của Trung Quốc, và Campuchia cũng không phải là một ngoại lệ. Quốc gia này đã nhận hàng triệu USD viện trợ ODA từ Trung Quốc vào năm 2012 khi Campuchia là Chủ tịch Hội nghị ASEAN. Đây được coi là một trong những lý do chính dẫn tới việc Campuchia quyết định không đưa vấn đề tranh chấp ở Biển Đơng (quốc tế hóa vấn đề Biển Đơng) vào Chương trình nghị sự Hội nghị thượng đỉnh ASEAN và ra sức ủng hộ Trung Quốc trong những tuyên bố liên quan tới vấn đề Biển Đông.
Động cơ chiến lược: Nằm ở trung tâm Đông Nam Á, Campuchia là một
trong những nhân tố then chốt của Trung Quốc giúp quốc gia này gia tăng an ninh khu vực thông qua củng cố sức mạnh kinh tế và quân sự cũng như theo đuổi Chiến lược “Chuỗi ngọc trai” đầy tham vọng kết nối Biển Đông với Ấn Độ Dương. Trung
Quốc đang tăng cường đầu tư hạ tầng cho cảng Sihanouk – một trong những “viên ngọc” trong “chuỗi ngọc trai” của mình. Việc tiếp cận được với cảng Sihanouk sẽ giúp Trung Quốc kết nối thông suốt với Vịnh Thái Lan và Eo biển Malacca – từ đó củng cố tầm ảnh hưởng của Trung Quốc ở khu vực và cân bằng ảnh hưởng với Mỹ [123].
Động cơ tư tưởng: Trung Quốc sử dụng văn hóa như một cơng cụ để theo
đuổi ngoại giao nhân dân, lôi kéo sự ủng hộ của người dân Campuchia cũng như mở rộng tầm ảnh hưởng của mình, Do đó, thơng qua các chương trình trao học bổng cho học sinh, sinh viên Campuchia học tập tại Trung Quốc, tài trợ cho các chương trình dạy tiếng Hoa tại Campuchia, Trung Quốc có thể mở rộng sự phủ sóng và phổ biến văn hóa Trung Hoa trong xã hội Campuchia.
Bảng 3.5. Lợi ích của Trung Quốc ở Campuchia
Lợi ích Mức độ
Kinh tế Khai thác tài nguyên thiên nhiên Trung bình
Mở rộng thị trường xuất khẩu Thấp
Chính trị
Gia tăng an ninh khu vực Cao
Tìm kiếm sự ủng hộ Chính sách “Một Trung Quốc”
Cao
Chiến lược Tìm kiếm sự ủng hộ trong các diễn đàn tồn cầu Trung bình
Cân bằng ảnh hưởng của Mỹ Cao
Tư tưởng Phổ biến văn hóa Trung Hoa Cao
Nguồn: Pheakdey, H. (2012). “Cambodia-China Relations: A Positive-sum Game”, Journal of Current Southeast Asian Affairs, 31(2), 57-85.
3.2.2. ODA của Trung Quốc cho Lào
3.2.2.1. Quan hệ Trung Quốc – Lào
Trung Quốc đóng vai trị đặc biệt đối với nền độc lập của Lào và tiến trình phát triển kinh tế của quốc gia này. Mặc dù trải qua những thăng trầm trong quan hệ
Trong suốt hai thập kỷ trở lại đây, hai quốc gia không ngừng bồi đắp và phát triển mối quan hệ này.
Về quan hệ kinh tế, Trung Quốc là đối tác thương mại lớn thứ hai, nhà đầu tư
số một và nước viện trợ hào phóng nhất của Lào. Mơ hình phát triển của Trung Quốc cũng được coi là hình mẫu để Lào học tập và áp dụng cho tiến trình phát triển đất nước. Mức độ phụ thuộc của Lào vào nền kinh tế Trung Quốc được đánh giá ngày càng chặt chẽ khi hợp tác Lào – Trung hiện xuất hiện trong hầu hết các lĩnh vực kinh tế - xã hội, từ nơng nghiệp, khai khống, năng lượng, cho tới truyền hình, giáo dục, chăm sóc y tế, giải quyết thảm họa [149]. Những cơng trình hạ tầng quy mơ lớn của Lào đều có sự góp mặt của nhân tố Trung Quốc dưới hình thức viện trợ, đầu tư, hỗ trợ kỹ thuật, nhân lực… Ví dụ như Dự án đường sắt kết nối Trung Quốc – Lào đã giúp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội của Lào, đẩy nhanh q trình phát triển nơng nghiệp – nơng thơn và xóa đói giảm nghèo ở Lào. Hợp tác trong các dự án thủy điện với Trung Quốc không chỉ giúp Lào đáp ứng được nhu cầu năng lượng trong nước mà còn xuất khẩu điện cho các nước láng giềng. Nhiều khu hợp tác kinh tế giữa hai quốc gia đã mọc lên, đáng chú ý là Khu Kinh tế Xuyên Biên giới Boten – Mohan, Khu Phát triển Viêng Chăn Saysettha. Trong tương lai, 10 đặc khu kinh tế Lào – Trung sẽ được xây dựng cùng với đó là 29 khu kinh tế ở 41 vùng trọng điểm với sự tham gia của nhiều doanh nghiệp Trung Quốc.
Về quan hệ ngoại giao – chính trị, cùng với Việt Nam, Trung Quốc là một
trong hai đối tác quan trọng nhất trong đường lối ngoại giao của Lào. Trung Quốc và Lào thiết lập quan hệ ngoại giao từ năm 1961, nhưng quan hệ giữa hai nước cũng từng trải qua những giai đoạn khó khăn. Phải tới tháng 12/1990, sau chuyến thăm chính thức của Thủ tướng Trung Quốc Lý Bằng tới Lào, quan hệ Trung – Lào mới thực sự được bình thường hóa. Kể từ đó đến nay, hai nước không ngừng thúc đẩy quan hệ hữu nghị, hợp tác. Năm 2019 đánh dấu tròn mười năm Trung Quốc và Lào trở thành Đối tác hợp tác chiến lược toàn diện. Trung Quốc và Lào cũng là hai đối tác thân cận nhất trong các cơ chế hợp tác khu vực như ASEAN +1, ASEAN +3, ASEAN +6 và các cơ chế liên quan tới Tiểu vùng sông Mê Công mở rộng hay Hợp tác Lan Thương – Mê Công [131].
3.2.2.2. Thực trạng ODA của Trung Quốc cho Lào
Sau khi hai quốc gia chính thức thiết lập quan hệ ngoại giao vào năm 1961, những khoản viện trợ đầu tiên của Trung Quốc đã được chuyển tới Lào. Tuy nhiên, trong suốt những năm 1970 và 1980, nguồn viện trợ bị gián đoạn khi Trung Quốc quyết định rút toàn bộ viện trợ khỏi Lào trước lập trường ủng hộ Việt Nam của Lào trong vấn đề Khmer Đỏ ở Campuchia. Mặc dù vậy, ngay khi quan hệ hai nước Trung Quốc và Lào ấm dần trở lại đầu những năm 1990, các khoản viện trợ của Trung Quốc cho Lào bắt đầu được hồi phục. Cho tới nay, viện trợ của Trung Quốc cho Lào không ngừng gia tăng và hiện Trung Quốc là đối tác viện trợ số một của Lào.
Hình 3.4. ODA của Trung Quốc cho Lào giai đoạn 2002 – 2014 (triệu USD)
Nguồn: Aiddata. 2017.
Về quy mô ODA, trong giai đoạn 2000 – 2014, tổng số vốn ODA Trung Quốc
dành cho Lào vào khoảng 854,5 triệu USD, đứng thứ ba trong khu vực Đông Nam Á, chiếm 11% tổng lượng viện trợ mà Trung Quốc dành cho khu vực. Mặc dù đứng thứ ba trong khu vực về quy mô vốn ODA, song mức chênh lệch giữa ODA của Trung Quốc cho Lào và cho hai quốc gia đứng đầu là Campuchia và Indonesia trong giai đoạn này khá lớn. ODA của Trung Quốc cho Lào chỉ bằng 1/4 so với
ODA cho Campuchia và 1/3 so với ODA cho Indonesia [36]. Nếu so sánh với viện trợ từ các quốc gia DAC như Australia hay Đức cho Lào, trong giai đoạn đầu khoảng từ năm 2000 – 2010, quy mô ODA giữa các nhà tài trợ này cho Lào khơng có q nhiều sự khác biệt. Khác biệt lớn nhất là so với Nhật Bản, ODA của Trung Quốc cho Lào có những năm chỉ bằng khoảng 15% so với ODA của Nhật.
Tuy nhiên, tới năm 2010, ODA của Trung Quốc cho Lào bắt đầu có những bước đột phá ngoạn mục. Trung Quốc đã thay thế Nhật Bản, vươn lên trở thành nhà tài trợ ODA số một của Lào vào năm 2012. Nếu như ODA của Trung Quốc chỉ chiếm khoảng 3-5% tổng lượng ODA vào Lào những năm 2000 -2010, thì tới năm 2011 tỷ lệ này đã tăng lên xấp xỉ 10% và năm 2012 con số này đã tiến tới 18% [122]. Cùng với đó kể từ sau khi Trung Quốc triển khai BRI năm 2013, viện trợ của Trung Quốc dành cho Lào không ngừng tăng lên với nhiều dự án quy mô lớn được thông qua. Một số dự án của Lào sử dụng viện trợ của Trung Quốc giai đoạn 2014 – 2019:
i) Dự án đường sắt kết nối Trung – Lào khởi cơng ngày 01/01/2017 dự kiến hồn thành vào 12/2021. Dự án này trị giá 6,7 tỷ USD, trong đó Lào sẽ tham gia với vốn góp 9% tổng giá trị của dự án, tương đương khoảng 700 triệu USD. Tuy nhiên, tới 65% con số này (khoảng 480 triệu USD) đều vay từ Trung Quốc (Ngân hàng EXIMBANK với lãi suất 2,3%). Dự án đường sắt này nằm trong chuỗi các dự án BRI về phát triển hạ tầng, trong đó kết nối Cơn Minh (Trung Quốc) với Boten – Viêng Chăn (Lào) và hướng tới kết nối với Thái Lan, Malaysia và Singapore [162].
ii) Hàng loạt các dự án xây đập thủy điện, trong đó có dự án xây dựng đập Pak Lay ở tỉnh Xayaburi dự kiến khởi cơng năm 2022 và hồn thành vào năm 2029. Dự án này ước tính trị giá 2,1 tỷ USD nhưng Lào dự định vay tới 1,7 tỷ USD từ EXIMBANK Trung Quốc. Chủ thầu của Dự án cũng là một doanh nghiệp nhà nước Trung Quốc - Tập đoàn Năng lượng Trung Hoa.
02/2015 do Tập đoàn Gezhouba Trung Quốc làm chủ thầu.
Về cơ cấu viện trợ, viện trợ của Trung Quốc cho Lào dưới hình thức khơng
hồn lại chỉ chiếm xấp xỉ 16%, trong khi ODA dưới hình thức cho vay ưu đãi hoàn toàn chiếm ưu thế với 73% tổng ODA của Trung Quốc tới Lào giai đoạn 2000-