đoạn 2014 - 2018
Nguồn: JICA, 2019
Điểm khác biệt lớn nhất nằm ở điều kiện và tỷ lệ lãi suất ưu đãi áp dụng cho các khoản vay ODA. Nếu như Nhật Bản chỉ áp dụng mức lãi suất 0,4 – 1,2% với thời gian trả nợ lên tới 40 năm và thời gian ân hạn từ 25 – 40 năm thì viện trợ của Trung Quốc áp dụng mức lãi suất xấp xỉ 3%, đó là chưa tính tới 0,5% phí quản lý và 0,5% phí dịch vụ, trong khi thời gian cho vay ngắn 15 năm và thời gian ân hạn chỉ 5 năm [3]. Tương tự lãi suất trong các khoản vay ODA ưu đãi của Hàn Quốc hay Ấn Độ cũng chỉ áp dụng ở mức tương ứng là 0-2% và 1,75%. Với đặc trưng này, ODA Trung Quốc cho Việt Nam về bản chất là các khoản vay thương mại lãi suất cao chứ khơng hề mang tính chất ưu đãi. Dự án Đạm Ninh Bình là một ví dụ, dự án này được triển khai với nguồn vốn vay ưu đãi lên tới 5.000 tỷ VND từ Ngân hàng Xuất nhập khẩu Trung Quốc (EXIMBANK) Trung Quốc với lãi suất 4%/năm.
Về lĩnh vực viện trợ, các khoản viện trợ ODA Trung Quốc dành cho Việt
Nam tập trung chủ yếu vào hai lĩnh vực là năng lượng và cơng nghiệp, khai khống, xây dựng với tỷ trọng viện trợ lần lượt là 55,27% và 35,57%. Như vậy, chỉ riêng hai lĩnh vực nàyđã chiếm tới 91% tổng ODA của Trung Quốc vào Việt Nam. Sự hỗ trợ
của Trung Quốc trong những lĩnh vực này đã giúp Việt Nam kết nối các vùng bị cô lập của đất nước và đẩy mạnh năng suất sản xuất.
Bảng 4.1. ODA của Trung Quốc cho Việt Nam giai đoạn 2000 – 2014 theo lĩnh vực
Lĩnh vực Việt Nam ASEAN
Lượng vốn
(USD) Tỷ lệ (%) Tỷ lệ (%)
Năng lượng 193.245.067 55,27 29,11 Vận tải và lưu kho - - 21,57 Cơng nghiệp, khai khống và xây dựng 124.377.804 35,57 4,15 Hạ tầng xã hội và dịch vụ khác - - 0,36
Giảm/xóa nợ - - 11,68
Ứng phó khẩn cấp 23.167 0,01 1,32 Chính phủ và xã hội dân sự 19.843.000 5,68 3,36
Thông tin - - 1,19
Nông nghiệp, lâm nghiệp và ngư nghiệp - - 10,34
Đa ngành khác - - 5,97 Giáo dục 11.534.616 3,3 0,17 Y tế 627.048 0,18 0,16 Kinh doanh và dịch vụ khác - - 0,1 Nước sạch và vệ sinh - - 0,05 Thương mại và du lịch - - - Hỗ trợ ngân sách chung - - 8,09 Viện trợ phi lương thực - - - An ninh lương thực - - 0,02 Bảo vệ mơi trường - - - Tài chính – ngân hàng - - -
Khác - - 2,35
Tổng cộng 349.650.703 100 100
Nguồn: Aiddata, 2017
Khoảng từ năm 2010 trở lại đây, tính chất viện trợ ODA của Trung Quốc bắt đầu có sự thay đổi, khi mở rộng thêm các lĩnh vực như cơ sở hạ tầng và dịch vụ xã hội, ứng phó khẩn cấp, y tế và giáo dục. Mặc dù vậy, đa phần các khoản viện trợ của Trung Quốc trong những lĩnh vực này đều dưới hình thức hỗ trợ kỹ thuật như Dự án bác sĩ Trung Quốc hỗ trợ phẫu thuật đục thủy tinh thể cho các bệnh nhân Việt Nam, hỗ trợ chống dịch cúm gia cầm, hay dự án đào tạo nguồn nhân lực trong khuôn khổ hiệp ước hợp tác kinh tế, khoa học và kỹ thuật (2006).
Về địa bàn viện trợ, các dự án viện trợ quy mô lớn của Trung Quốc đa phần
tập trung ở các tỉnh phía Bắc của Việt Nam, cho thấy tiêu chí lựa chọn địa bàn viện trợ ưu tiên các dự án có sự gần gũi về mặt địa lý, nhất là các dự án xây dựng, sản xuất và các dự án giao thông. Chiến lược đầu tư tập trung này bắt nguồn từ lý thuyết cực tăng trưởng, theo đó sự tập trung và tương đồng vị trí của một tập hợp các dự án đầu tư vào một khu vực địa lý cụ thể sẽ tạo ra các cụm liên kết với nhau, nuôi dưỡng sự phát triển của thị trường địa phương, khuếch tán hoạt động kinh tế tại địa phương, tạo ra quá trình kết tụ kinh tế năng động và giảm tình trạng thất nghiệp [36].
Về chủ thể cung cấp viện trợ, EXIMBANK và MOFCOM là hai chủ thể
cung cấp chính các khoản tín dụng ưu đãi của Trung Quốc cho Việt Nam, phục vụ cho chiến lược phát triển đầu tư ra nước ngoài của nước này. Tuy nhiên, ở một số dự án đặc thù như trong lĩnh vực y tế hay giáo dục hay viện trợ dưới hình thức hỗ trợ kỹ thuật, các bộ chuyên ngành của Trung Quốc lại là các chủ thể cung ứng viện trợ, ví dụ như Bộ Giáo dục hay Bộ Y tế Trung Quốc.
Về chất lượng viện trợ, khác với các khoản vay từ các tổ chức đa phương
quốc tế như Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), các quốc gia cho vay thường ràng buộc những nước tiếp nhận bằng các hợp đồng sử dụng cơng nghệ, nhà thầu của quốc gia mình, dù là Mỹ, Đức, Anh, Pháp hay Nhật Bản. Các khoản viện trợ của Trung Quốc cũng không ngoại lệ, song so với các nhà tài trợ DAC truyền thống, mức độ ràng buộc trong các dự án viện trợ ODA của Trung Quốc rất cao, thậm chí yêu cầu 100% nhà thầu và trang thiết bị nhập khẩu từ nước sở tại. Chính vì vậy, tình trạng các nước nhận viện trợ như Việt Nam thường khơng nhận được nguồn tài chính hỗ trợ trực tiếp bằng tiền mặt mà chỉ được tiếp nhận gián tiếp thơng qua trang thiết bị, máy móc, cơng nghệ từ phía các nhà thầu Trung Quốc do Chính phủ Trung Quốc rót tiền trực tiếp cho các doanh nghiệp này.
Căn cứ theo tiêu chí đánh giá ODA ONE’s Better Aid Scorecards, có thể đưa ra một số đánh giá chung về chất lượng, tác động của ODA Trung Quốc đối với tình hình phát triển kinh tế - chính trị xã hội Việt Nam như sau:
4.2.1. Về quy mô viện trợ
Về quy, nhìn chung viện trợ ODA của Trung Quốc cho Việt Nam trong giai
đoạn 2000 – 2014 còn khá khiêm tốn (350 triệu USD). Nếu so sánh với các nhà tài trợ truyền thống của Việt Nam như Nhật Bản, Hàn Quốc hay Mỹ, thì ODA của Trung Quốc cho Việt Nam chỉ chiếm một phần nhỏ trong các gói viện trợ của ba quốc gia này. Cụ thể, trong giai đoạn 2000 – 2016, ODA của Nhật Bản cho Việt Nam là 15,05 tỷ USD, Hàn Quốc đứng ở vị trí thứ hai với 1,5 tỷ USD, tiếp theo đó là Mỹ 994 triệu USD [166]. Ngay cả trong khu vực Đông Nam Á, nếu so sánh với tổng lượng viện trợ ODA của Trung Quốc cho các nước trong khu vực thì Việt Nam chỉ đứng thứ sáu với tỷ trọng 4,3% trong khi con số tương ứng của Campuchia 43,6% và Lào 10,5%. Xuất năng lượng, chỉ có khoảng 3,4% là cho các mục đích an sinh xã hội. Năng lượng; 55.26% Cơng nghiệp, khai khống và xây dựng; 35.57% Chính phủ và xã hội dân sự ; 5.68% Giáo dục; 3.30% Y tế; 0.18%Ứng phó khẩn cấp ; 0.01% Trans po rtatio n 46 .0 0 % Electricity, gas 24.0 0 % So cial Services 14.0 0 % Mining and Manufacturing 2.0 0 % Co m m unicatio n 2.0 0 % Agriculture 1.0 0 % Others 11.0 0 %
Hình 4.3. Phân bổ ODA của Trung Quốc cho Việt Nam theo lĩnh vực giai đoạn 2000 – 2014
Nguồn: Aiddata, 2017
Hình 4.4. Phân bổ ODA của Nhật Bản cho Việt Nam theo lĩnh vực giai đoạn 2014 – 2018
Nguồn: JICA, 2019
trợ của Trung Quốc cho Việt Nam, trong khi đó tỷ lệ ODA Trung Quốc cho các nước ASEAN là 29,11%. Điều đáng chú ý là tất cả các dự án sản xuất và cung ứng năng lượng của Trung Quốc tại Việt Nam đều là trong lĩnh vực điện than. Tương tự, lĩnh vực thu hút ODA Trung Quốc lớn thứ hai là cơng nghiệp, khai khống và xây dựng với tỷ lệ viện trợ chiếm tới 35,57%, song đa phần đều là các dự án xây dựng nhà máy phân đạm, hóa chất, xây dựng nhà máy thép... Như vậy, các dự án ODA của Trung Quốc cho Việt Nam chủ yếu nhằm mục đích cung ứng và sản
So sánh với cơ cấu ODA của Nhật Bản cho Việt Nam giai đoạn 2014 – 2018, có thể thấy sự khác biệt đáng kể về lĩnh vực viện trợ giữa Nhật Bản và Trung Quốc. Mặc dù Nhật Bản cũng dành tới 24% vốn ODA của mình cho các dự án điện và khí gas, nhưng chỉ có 2% viện trợ cho ngành khai khoáng và chế tạo. Đặc biệt 46% ODA của Nhật Bản được rót cho lĩnh vực vận tải nhằm tăng cường kết nối và 14% cho các dịch vụ an sinh xã hội. Như vậy, ODA của Nhật Bản ở Việt Nam không chỉ tập trung riêng cho ngành năng lượng, khai khoáng nhằm tận dụng triệt để nguồn tài nguyên mà còn quan tâm tới các mục tiêu an sinh xã hội và các ngành kinh tế khác [56].
Ngoài ra, trong cơ cấu viện trợ ODA của Trung Quốc, chỉ khoảng 28,9% vốn ODA của Trung Quốc dành cho Việt Nam trong giai đoạn 2000 – 2014, cịn lại là cho vay có lãi, đặc biệt hầu hết các dự án viện trợ có giá trị lớn của Trung Quốc đều dưới hình thức cho vay ưu đãi lãi suất cao. Với những khoản tín dụng ưu đãi nhưng về bản chất là cho vay thương mại ít/khơng “ưu đãi”, viện trợ của Trung Quốc chỉ giúp phát triển kinh tế trong ngắn hạn, còn trong dài hạn đang làm gia tăng nguy cơ bị lệ thuộc và rủi ro mắc nợ. Cộng với một thực tế hiện nay là tỷ giá đồng Việt Nam so với các đồng ngoại tệ khác ngày càng chênh lệch, do đó những khoản vay này có thể khiến Việt Nam đứng trước nguy cơ vỡ nợ trong bối cảnh áp lực trả nợ ngày càng gia tăng.
Tóm lại, ODA của Trung Quốc cho Việt Nam chỉ ưu tiên lợi ích kinh tế của
Trung Quốc như khai thác tài nguyên thiên nhiên, mở rộng thị trường xuất khẩu, cho vay lãi suất cao, hơn là theo đuổi các mục tiêu phát triển như giải quyết các vấn đề an sinh xã hội như đói nghèo, cải thiện mơi trường, chất lượng cuộc sống, bình đẳng
giới…
4.2.2. Về chất lượng viện trợ
Thứ nhất, về tính minh bạch, các dự án ODA Trung Quốc tại Việt Nam thiếu
tính minh bạch và độ tin cậy về mặt dữ liệu và quy trình triển khai dự án.
Về phía Trung Quốc, Bộ Thương mại Trung Quốc (MOFCOM) – cơ quan phụ trách các chính sách và các dự án viện trợ ODA không phải là thành viên Sáng kiến Minh bạch Viện trợ Quốc tế (IATI – International Aid Transparency Initiative), do đó, MOFCOM không phải tuân thủ các nguyên tắc công bố dữ liệu về viện trợ theo quy định của IATI [126]. Tháng 3 năm 2018, Trung Quốc đã thành lập Cơ quan Hợp tác Phát triển Quốc tế Trung Quốc (CIDCA). CIDCA là một cơ quan chuyên trách quản lý viện trợ nước ngồi từ khâu thiết kế các chính sách và kế hoạch viện trợ cho đến phê duyệt, giám sát và đánh giá các dự án và sẽ báo cáo trực tiếp với Quốc Vụ Viện. Mục tiêu chính của CIDCA là cải thiện sự hợp tác và phối hợp giữa các cơ quan liên quan đến viện trợ quốc tế cũng như hỗ trợ sáng kiến BRI. CIDCA được kỳ vọng sẽ cải thiện chất lượng thống kê và công khai hệ dữ liệu về viện trợ của Trung Quốc một cách chi tiết, kịp thời. Tuy nhiên, tính đến nay CIDCA vẫn chưa thực hiện đúng vai trị của mình đối với các dự án ODA nói chung và các chương trình viện trợ ở Việt Nam nói riêng [119].
Về phía Việt Nam, Bộ Tài chính đã áp dụng một số chương trình như Chương trình Hỗ trợ Tư vấn và Phân tích Quản lý tài chính cơng tại Việt Nam (Advisory Assistance Program – Chương trình AAA), qua đó đã cải thiện đáng kể việc lập kế hoạch ngân sách trong trung và dài hạn; Chương trình Hiện đại hóa tài chính cơng của EU tại Việt Nam (gọi tắt là Dự án Hợp phần 2 Chương trình EU-PFMO) góp phần hỗ trợ khung pháp lý, tổ chức và quy định cho việc lập kế hoạch và thực hiện ngân sách nhà nước ở cấp trung ương và địa phương. Mặc dù vậy, những chương trình này chưa đóng góp nhiều cho cơng tác minh bạch hóa dữ liệu về viện trợ ODA từ Trung Quốc, những thống kê về ODA của Trung Quốc vẫn không thể tiếp cận được hoặc độ tin cậy từ những nguồn số liệu còn hạn chế.
Thứ hai, về quy trình tuyển chọn, xét duyệt, triển khai và thẩm tra dự án.
Quy trình ký hợp đồng vay vốn ODA ưu đãi của Trung Quốc tương đối đơn giản và quá trình tuyển chọn, xét duyệt dự án của Trung Quốc cũng diễn ra nhanh chóng, khơng theo một quy trình cụ thể nào. Chính phủ Trung Quốc sẵn sàng ký hợp đồng với các điều khoản mà chủ đầu tư đưa ra mà không kiểm tra chặt chẽ căn cứ, điều kiện để hình thành hồ sơ dự án, xem tính khả thi, giải ngân tiền mặt cũng thực thi theo ý muốn chủ quan của người nhận tài trợ. Trung Quốc cũng không yêu cầu Việt Nam phải chứng minh năng lực tài chính hay kê khai minh bạch như khi đi vay các tổ chức quốc tế. Quá trình xét duyệt này khác biệt hồn tồn với quy trình xét duyệt và thẩm định dự án ODA của Nhật Bản khi phải trải qua đầy đủ các bước từ tuyển chọn dự án (khảo sát, đánh giá tính khả thi, lựa chọn nhà thầu…), thực thi và đánh giá hiệu quả sau khi kết thúc dự án. Việc đảm bảo một quy trình đầy đủ các bước nhằm hạn chế tối đa tình trạng gian lận, tham nhũng, vận động hành lang [136].
Quy trình xét duyệt dự án ODA đơn giản của Trung Quốc đã và đang làm ảnh hưởng trực tiếp chất lượng của các nguồn viện trợ, gây ra tình trạng lãng phí nguồn lực ODA và tạo kẽ hở cho các hành vi tham nhũng… Chênh lệch giữa mức viện trợ cam kết và tổng lượng viện trợ được giải ngân cũng bắt nguồn từ nguyên nhân này khi vốn khơng được rót vào các cơng trình thực mà bị thất thốt trong q trình xét duyệt, tổ chức, triển khai dự án. Tham nhũng cũng là nguyên nhân khiến cho các doanh nghiệp Trung Quốc thắng thầu trong đa số những dự án ODA của Trung Quốc tại Việt Nam. Mức chi phí cửa sau cho mỗi dự án trúng thầu này ước tính vào khoảng 30% - 50% [36]. Hiện tượng này không chỉ làm ảnh hưởng tới chất lượng dự án do vốn thực hiện bị cắt giảm mà còn đi ngược với mục tiêu chiến lược thu hút vốn ODA của Việt Nam đó là góp phần cải thiện và nâng cao năng lực thể chế quốc gia. Đặc biệt phân nửa các dự án ODA của Trung Quốc là các dự án phát triển hạ tầng kinh tế với quy mô vốn lớn, tính phức tạp về kỹ thuật cao, thời gian thực hiện dài với nhiều bên liên quan càng tạo môi trường thuận lợi cho các hành vi tham
nhũng, gian lận.
Thứ ba, về điều kiện ràng buộc, khác với ODA của các quốc gia thành viên
DAC thường đưa ra những điều kiện về dân chủ, cải cách thể chế và bảo đảm quyền con người như, các khoản vay ODA Trung Quốc không yêu cầu Việt Nam phải tuân thủ những điều kiện này, trái lại, Trung Quốc đưa ra những ràng buộc về đơn vị thực thi dự án. Đơn vị thực thi hầu hết các dự án ODA của Trung Quốc thường được lựa chọn từ danh sách mà nhà thầu phía Trung Quốc đưa ra, hay nói cách khác là điều kiện chỉ định thầu. Hệ lụy của “điều kiện chỉ định thầu” đó là:
i) Khơng đảm bảo được chất lượng nhà thầu. Một số nhà thầu của Trung Quốc chưa có kinh nghiệm, coi các dự án ở Việt Nam là cơ hội để thử nghiệm, học hỏi hoặc một số nhà thầu được lựa chọn không đủ năng lực, không phù hợp với tính chất và yêu cầu của dự án;
ii) Ràng buộc về trang thiết bị, công nghệ, tiến độ (hầu hết hàng hóa, thiết bị phải mua sắm từ Trung Quốc), dễ dẫn đến tình trạng cơng trình bị kéo dài, đội vốn, công nghệ sử dụng, hệ quả là chất lượng và hiệu quả dự án thấp trong khi Việt Nam lại bị động và không thể can thiệp kịp thời. Việc điều phối hợp tác kỹ thuật, công nghệ giữa Trung Quốc và Việt Nam hầu như khơng có, dẫn tới cơng nghệ nhập khẩu từ Trung Quốc đa phần là cơng nghệ cũ kỹ, lạc hậu, thậm chí cơng nghệ phế thải.
iii) Đội chi phí: Chỉ định thầu khiến chi phí thực tế cao hơn nhiều so với đấu