Nguồn: Aiddata. 2017
Về lĩnh vực viện trợ, trong số tám hình thức viện trợ là viện trợ tồn bộ dự
án; viện trợ trang thiết bị, đầu vào; hỗ trợ kỹ thuật; hợp tác phát triển nguồn nhân lực; cử đội ngũ chuyên gia y tế; viện trợ nhân đạo khẩn cấp; các chương trình tình nguyện; và giảm/xóa nợ; thì viện trợ tồn bộ dự án là hình thức phổ biến nhất. Trong đó, vận tải lưu kho là lĩnh vực Lào thu hút được khối lượng lớn ODA của Trung Quốc, chiếm tỷ trọng cao nhất tới 27%, tiếp đến là cơng nghiệp, khai khống và xây dựng với 21% và năng lượng 20% [36]. Đa số các dự án ODA của Trung Quốc cho Lào trong lĩnh vực vận tải lưu kho đều tập trung xây dựng các hạ tầng giao thông kết nối như đường sắt, đường bộ, và cầu. Ví dụ, năm 2006, Trung Quốc cam kết viện trợ 200 triệu USD và 50% hỗ trợ kỹ thuật để Lào xây dựng cây cầu
Huaysay – SiengKong, năm 2008 lại tiếp tục hỗ trợ Lào xây dựng hai cây cầu bắc qua sông Mê Công với khoản vay trị giá 50 triệu USD. Đáng chú ý, các khoản viện trợ của Trung Quốc cho các cơng trình hạ tầng của Lào khơng ngừng gia tăng trong những năm gần đây với nhiều dự án mới được triển khai như Trung tâm Hội nghị Quốc tế (cam kết viện trợ năm 2013), xây dựng đường sắt cao tốc Trung Lào (năm 2011), dự án Quốc lộ 13 (năm 2013), dự án đường cao tốc kết nối Côn Minh – Băng Cốc (năm 2013-2015), hỗ trợ cho vay dự án xây dựng đường dây tải điện Saravan – Sekong 500kV (năm 2016).
Trong khi đó, ODA dành cho an sinh xã hội như y tế, giáo dục chỉ chiếm một cấu phần rất nhỏ - khoảng hơn 1% tổng ODA của Trung Quốc cho Lào. Tuy nhiên, nếu đánh giá ở một góc độ khác, các dự án ODA của Trung Quốc đã tạo công ăn việc làm cho một bộ phận lớn lao động địa phương, do đó, cũng gián tiếp đóng góp cho cơng tác cải thiện tình hình an sinh xã hội của Lào. Đồng thời, những dự án ODA này cịn góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ở Lào, gia tăng thu nhập cho người lao động, từ đó, mở rộng cơ hội cho người dân tiếp cận với các dịch vụ xã hội như giáo dục hay y tế. Ví dụ, Dự án Bảo tồn nước và hệ thống tưới tiêu Viêng Chăn sử dụng nguồn vốn ODA của Trung Quốc (năm 2013) nhằm mục tiêu gia tăng lượng nước dự trữ trong các hồ chứa, kiểm soát lũ, nâng cấp hệ thống tưới tiêu và phát triển du lịch… đã giúp người nông dân tiếp cận được với nguồn nước tưới, tăng số vụ và sản lượng thu hoạch. Thu nhập bình qn của người nơng dân trong phạm vi dự án cũng đã tăng gấp đôi từ 960 USD lên 1.700 USD [131].
Ngoài ra, Trung Quốc cũng triển khai một số chương trình viện trợ trực tiếp cho lĩnh vực y tế, giáo dục, và ứng phó với thảm họa như Dự án hỗ trợ đào tạo nguồn nhân lực về công nghệ đường sắt cho Lào (năm 2016), Dự án xây dựng bệnh viện Hữu nghị Trung – Lào Luang Prabang (năm 2003), hỗ trợ Lào tái thiết đất nước sau trận lũ lụt lịch sử năm 2012…
Về chất lượng viện trợ, bên cạnh những hiệu ứng tích cực đối với tăng
trưởng kinh tế và ổn định xã hội của Lào, ODA của Trung Quốc cũng bộc lộ nhiều vấn đề liên quan tới chất lượng viện trợ. Cụ thể:
Thứ nhất, tình trạng tham nhũng trong các dự án ODA của Trung Quốc. Đa
số các dự án ODA dưới hình thức cho vay ưu đãi đều được thực hiện bởi các doanh nghiệp Trung Quốc và những doanh nghiệp này đều có mối quan hệ tương đối thân thiết với các thành viên của chính phủ - những người ra quyết định phê duyệt dự án và chủ thầu thực hiện dự án. Tham nhũng đã trở nên khá phổ biến trong các dự án ODA của Trung Quốc tại Lào và giá trị tham nhũng ngày càng lớn (có thể lên tới hàng triệu USD). Thực tế này khơng chỉ đe dọa tới tính minh bạch và hiệu quả của các dự án mà còn hạn chế việc thu hút ODA từ các đối tác viện trợ truyền thống.
Thứ hai, các dự án ODA của Trung Quốc thường đặt ra nhiều lo ngại về các
tiêu chuẩn môi trường. Thủ tục phê duyệt và triển khai các dự án ODA của Trung Quốc thường khá đơn giản và không tốn quá nhiều thời gian. Đây là điểm mạnh song cũng có thể coi là một nhược điểm khi các dự án này đã bỏ qua nhiều thủ tục quan trọng như đánh giá tác động môi trường – xã hội, bỏ qua khâu tư vấn, thiết lập cơ chế đối thoại, tiếp nhận ý kiến của cộng đồng dân cư nơi triển khai dự án… Ví dụ, trong q trình triển khai dự án đường sắt Trung – Lào, tháng 11/2018, sông Song đoạn chảy qua tỉnh Vang Viêng phần Trung Lào đã bị ô nhiễm nặng nề do hoạt động khoan đào ở công trường xây dựng đường ray. Hệ sinh thái tự nhiên ở tỉnh That Luang Marsh – điểm cuối của tuyến đường sắt Trung – Lào cũng chịu tác động mạnh trước hoạt động xây dựng tràn lan các khu công nghiệp, trung tâm thương mại, trường học… Các dự án đập thủy điện cũng tác động tiêu cực tới sinh kế của cộng đồng dân cư sinh sống dọc các con sông khi sản lượng cá đánh bắt sụt giảm đáng kể, nguồn nước phục vụ nông nghiệp cũng dần cạn kiệt. Những hiệu ứng này không chỉ ảnh hưởng tới người dân Lào mà cịn tác động mạnh mẽ tới ngư dân, nơng dân ở các quốc gia hạ lưu sông Mê Công.
Thứ ba, rủi ro bẫy nợ. Đáng chú ý, áp lực nợ của Lào hiện đã tăng từ “mức
trung bình” lên “mức cao” khi khả năng trả nợ của quốc gia này đối với các khoản nợ Trung Quốc là rất thấp. Những khoản vay ưu đãi từ Trung Quốc được bảo đảm từ doanh thu trong tương lai của các dự án đầu tư, tuy nhiên, những dự án này phải cần rất nhiều thời gian mới có thể thu được lợi nhuận, nhất là các dự án đường sắt.
Trong dự án xây dựng đập thủy điện, các khoản nợ được kỳ vọng sẽ được thanh toán nhờ doanh thu xuất khẩu điện sang Thái Lan, song dự án đập thủy điện này đang bị ngưng trệ do vấp phải sự phản đối của các quốc gia trong tiểu vùng. Ngay cả khi hoàn tất, doanh thu của Lào từ xuất khẩu điện cũng không cao khi các doanh nghiệp Trung Quốc hiện nắm giữ tới 81% cổ phần của dự án này. Năm 2018, nợ công của Lào đã tăng lên 65% GDP, tăng 4% so với năm 2017 mà nguyên nhân chủ yếu là do gia tăng các khoản vay từ các ngân hàng của Trung Quốc (ước tính khoảng 45% GDP của Lào) [95]. Trong bối cảnh các mỏ đồng và bạc của Lào đang gần như cạn kiệt, trong khi doanh thu từ thuế thấp, mức nợ công vượt ngưỡng 60% đang đe dọa nghiêm trọng tới năng lực trả nợ của Lào [138]. Đặc biệt, ít nhất trong năm 2020, Lào sẽ phải trả khoản nợ 250 triệu USD (50% khoản vay) cho Trung Quốc trong dự án đường sắt cao tốc Trung – Lào.
3.2.2.3. Động cơ viện trợ ODA của Trung Quốc cho Lào
Lào hiện đã trở thành điểm hấp dẫn đối với các khoản viện trợ từ Trung Quốc để quốc gia này vừa tăng cường lợi ích kinh tế cũng như gia tăng lợi ích chính trị và chiến lược.
Động cơ về kinh tế: Mặc dù là quốc gia có diện tích nhỏ và khơng tiếp giáp
với biển, nhưng Lào lại sở hữu một vị trí địa chiến lược hấp dẫn đối với Trung Quốc. Trung Quốc và Lào đều nằm ở vị trí thượng nguồn của dịng sơng Mê Cơng, do đó Trung Quốc có thể tận dụng lợi thế này để phát huy tối đa tiềm năng khổng lồ của Lào trong phát triển thủy điện. Đây chính là lý do Trung Quốc đặc biệt quan tâm và rót vốn cho các dự án xây dựng đập thủy điện ở Lào. Ngoài ra, rất nhiều tài nguyên thiên nhiên vẫn chưa được khai thác ở Lào như các loại khoáng sản và cao su – đây là thỏi nam châm thu hút các doanh nghiệp Trung Quốc đầu tư vào quốc gia này. Tăng cường kết nối bằng đường bộ và các tuyến đường sắt cao tốc cũng đang và sẽ tiếp tục giúp Trung Quốc mở rộng thị trường tiêu thụ hàng hóa tới Lào, phát triển du lịch xuyên quốc gia và khuấy động thị trường bất động sản ở Lào. Kỳ vọng của Trung Quốc không chỉ dừng lại ở thị trường Lào mà còn coi Lào như bàn
đạp để vươn tới các thị trường mới, các cảng biển của Thái Lan và cuối cùng là vùng Biển Andaman ở Ấn Độ Dương [62].
Động cơ chính trị: Một trong những động cơ chính trị của Trung Quốc đó là
lơi kéo các quốc gia nằm trong trong quỹ đạo ảnh hưởng của mình. Là quốc gia láng giềng và cùng theo đuổi chế độ chính trị xã hội chủ nghĩa, Trung Quốc luôn muốn củng cố sự hậu thuẫn và ủng hộ của Lào đối với các chính sách ngoại giao của mình [122], khơng chỉ là Chính sách Một Trung Quốc mà còn là tầm ảnh hưởng của Trung Quốc ở khu vực Đông Nam Á cũng như trong các cơ chế hợp tác đa dạng ở khu vực này. Ngồi ra, một điểm đáng lưu ý đó là các dự án ODA của Trung Quốc cho Lào thường được thông qua trong các cuộc gặp gỡ ngoại giao giữa lãnh đạo hai nước (Trung tâm Văn hóa quốc gia, Bệnh viện Hữu nghị Trung – Lào ở Luang Prabang, Nhà máy Xi măng số 2 ở Vangvieng, Trạm Di động Trung ương ở thủ đô Viêng Chăn, Dự án cải tạo Patu Xay…), vì vậy, các dự án ODA của Trung Quốc ở Lào mang đậm màu sắc và biểu tượng chính trị - ngoại giao [80].
Động cơ chiến lược: Lào đang là một nút thắt then chốt trong Sáng kiến BRI
của Trung Quốc, trong đó Dự án Đường sắt Lào – Trung chính là cấu phần khơng thể thiếu để hiện thực hóa BRI. Đồng thời, Lào cũng là “cầu nối” trên đất liền giữa Trung Quốc với các tỉnh miền Bắc của Myanmar và Thái Lan kéo dài tới các cảng biển ở Biển Hoa Nam, với triển vọng hình thành “con đường tơ lụa thép” giúp Trung Quốc tiến sâu hơn tới các quốc gia ASEAN [125].
3.2.3. ODA của Trung Quốc cho Myanmar
3.2.3.1. Quan hệ Trung Quốc - Myanmar
Trong suốt quá trình phát triển, Myanmar ln duy trì một đường lối ngoại giao dè dặt và ít cởi mở với thế giới bên ngoài. Tuy nhiên, ngay sau khi giành được độc lập năm 1950, Myanmar bắt đầu thiết lập quan hệ ngoại giao với nước láng giềng Trung Quốc. Kể từ đó tới nay, quan hệ Myanmar – Trung Quốc đã trải qua nhiều giai đoạn phát triển lúc nóng, lúc lạnh, song nhìn chung hai quốc gia vẫn đang
duy trì một mối quan hệ tốt đẹp trên nhiều lĩnh vực.
Về quan hệ kinh tế, Trung Quốc và Myanmar là hai đối tác kinh tế lâu đời,
đặc biệt kể từ khi hiệp định hợp tác kinh tế - kỹ thuật được ký kết năm 1961. Trong suốt hơn 50 năm qua, Trung Quốc ln duy trì vị thế là nhà đầu tư lớn nhất của Myanmar. Tăng trưởng kinh tế khởi sắc của Myanmar những năm trở lại đây càng thu hút thêm nhiều nhà đầu tư Hoa kiều tìm tới quốc gia này để mở rộng sản xuất – kinh doanh. Ngoài ra, Trung Quốc cũng là đối tác thương mại chủ chốt, chiếm tới 33% tổng giá trị xuất nhập khẩu của Myanmar, đồng thời là thị trường xuất khẩu và nhập khẩu quan trọng nhất của quốc gia này [33]. Mặc dù vậy, hợp tác kinh tế giữa hai nước, đặc biệt là những lợi ích thương mại và lợi ích phát triển của Trung Quốc tại Myanmar đang bị thách thức bởi q trình chuyển giao quyền lực và dân chủ hóa ở nước này khi Myanmar bắt đầu cẩn trọng hơn với các dòng vốn đầu tư từ Trung Quốc. Khúc mắc lớn nhất đang nằm ở hai dự án mỏ đồng Letpadaung và đập Myitisone.
Về quan hệ ngoại giao – chính trị, ngoại trừ những khúc mắc trong giai đoạn
1967-1969 khi phong trào bài Trung nổ ra ở Myanmar bắt nguồn từ cuộc Cách mạng Văn hóa do cộng đồng Hoa kiều khởi xướng, thì Trung Quốc – Myanmar ln duy trì quan hệ ngoại giao gần gũi, gắn bó mật thiết. Đặc biệt kể từ sau khi quân đội Myanmar nắm chính quyền vào năm 1988 cùng với đó là sự quay lưng của cộng đồng quốc tế, Myanmar đã thay đổi chính sách ngoại giao với Trung Quốc từ “trung lập chiến lược” sang “liên kết chiến lược” [134]. Myanmar đã nhận một khối lượng viện trợ khổng lồ cho quân đội nước này từ Trung Quốc với cam kết trị giá hơn 2 tỷ USD (năm 1990) dưới các hình thức hỗ trợ kỹ thuật như cung cấp máy bay chiến đấu, phương tiện chiến đấu bọc thép, tàu hải quân, huấn luyện lực lượng hải quân, không quân và lục quân cho Myanmar [55]. Ngồi ra, Trung Quốc cịn hỗ trợ Myanmar nâng cấp cảng nước sâu ở Kyaukpyu trên Vịnh Bengal, trang bị hệ thống tình báo và trinh sát điện tử, lắp đặt các thiết bị hải quân... cho phép tiến hành thử
tên lửa...
Tuy nhiên, sau hơn 20 năm hợp tác không ngừng phát triển, thời gian gần đây, Myanmar bắt đầu có dấu hiệu xoay trục nhằm giảm bớt sự phụ thuộc vào Trung Quốc thông qua gia tăng hợp tác với Ấn Độ, tăng cường quan hệ song phương với Nhật Bản cũng như các nước ASEAN. Mặc dù vậy, Trung Quốc vẫn nắm giữ vị trí quan trọng ở quốc gia này và sẽ tiếp tục là nhân tố có nhiều ảnh hưởng đến tiến trình cải tổ của Myanmar trong những năm tới.
3.2.3.2. Thực trạng ODA của Trung Quốc cho Myanmar
Myanmar tiếp nhận viện trợ nước ngồi với sự cẩn trọng lớn, thậm chí có những thời điểm quốc gia này còn từ chối nhận viện trợ bởi các nhà lãnh đạo Myanmar lo ngại các dự án ODA sẽ tác động xấu tới tự do kinh tế, chính trị và chiến lược quốc gia [146]. Tuy nhiên, Myanmar rất tích cực nhận viện trợ từ Trung Quốc, nhất là trong suốt thời kỳ bị cấm vận kinh tế, Trung Quốc vẫn là nguồn cung tài chính ổn định cho quân đội cũng như các hoạt động phát triển của nước này.
Về quy mô ODA, theo thống kê của Tổ chức Aiddata (2017), tổng khối lượng
viện trợ ODA của Trung Quốc cho Myanmar giai đoạn 2000 – 2014 đạt mức xấp xỉ 781 triệu USD, chiếm 9,61% tổng viện trợ ODA của Trung Quốc cho khu vực Đông Nam Á và là quốc gia nhận viện trợ lớn thứ tư ở khu vực [36]. Bảng 3.6. cho thấy viện trợ ODA của Trung Quốc cho Myanmar đạt mức cao kỷ lục vào những năm đầu thế kỷ 21 khi chỉ tính riêng năm 2003, ODA Trung Quốc cho quốc gia này đã lên tới 455 triệu USD, chiếm hơn 50% tổng lượng viện trợ trong cả giai đoạn 2000 – 2014. Tuy nhiên, xu hướng này bắt đầu giảm dần và tính tới năm 2014, ODA của Trung Quốc cho Myanmar chỉ còn hơn 2 triệu USD. Trong cơ cấu viện trợ phát triển của Trung Quốc dành cho Myanmar, ODA chỉ chiếm 21,7% trong khi đó OOF chiếm tới hơn gấp đôi 48,5%. Mặc dù vậy nếu so sánh với tỷ lệ trung bình ở khu vực Đơng Nam Á (ODA khoảng 10%, OOF 74%) thì Myanmar vẫn là quốc gia được Trung Quốc ưu ái về nguồn vốn ODA.
Bảng 3.6. ODA Trung Quốc cho Myanmar giai đoạn 2000 – 2014 (USD)
2000 40.958.229 2001 - 2002 162.732.688 2003 455.325.835 2004 6.971.563 2005 3.810.833 2006 55.481.503 2007 - 2008 21.810.796 2009 11.139.639 2010 - 2011 554.994 2012 11.768.638 2013 8.234.217 2014 2.098.908 Nguồn: Aiddata, 2017
Trong năm năm trở lại đây, Trung Quốc cũng gia tăng các chương trình hỗ trợ xây dựng hạ tầng cơ sở cho Myanmar. Tháng 1/2020, Myanmar và Trung Quốc đã ký kết 33 hiệp ước song phương trong khuôn khổ BRI bao gồm dự án cảng nước sâu Kyaukpyu và dự án đường sắt dọc theo Hành lang kinh tế kết nối vùng Tây Nam Trung Quốc tới Ấn Độ Dương. Trong đó, Dự án cảng nước sâu Kyaukpyu đã được tái thương lượng vào năm 2018 với tổng giá trị giảm từ 7,3 tỷ USD xuống 1,3 tỷ USD do Myanmar lo ngại việc vay nợ Trung Quốc quá lớn sẽ dẫn tới hệ quả giống trường hợp của Sri Lanka.
56.43% 20.84% 7.09% 5.33% 5.20%5.11% Năng lượng Giảm/xóa nợ Hỗ trợ ngân sách chung