Rất nhiều dự án phát triển đòi hỏi người dân bị bắt buộc phải di dời, nói chung đã có những tác động môi trường, xã hội và kinh tế bất lợi đối với những người phải di dời. Sinh kế của người dân tái định cư bị thay đổi hầu như hoàn toàn. Nhà cửa bị bỏ đi, hệ thống sản xuất bị thay đổi, các tài sản và nguồn thu nhập bị mất đi. Những người phải di dời có thể phải sống ở nơi mới mà kinh nghiệm của họ không phù hợp, việc khai thác các nguồn tài nguyên bị hạn chế và họ có thể không hoà hợp về văn hoá, lối sống với dân cư sở tại. Quá trình tái định cư có thể phá vỡ cấu trúc cộng đồng đã được hình thành ở nơi ở cũ, các mối quan hệ xã hội, bản sắc văn hoá có thể bị mất đi. Để tồn tại, những người di dời cũng có thể khai thác quá mức hệ sinh thái tại nơi ở mới, gây ra tình trạng suy thoái môi trường. Nếu không có các biện pháp phát triển thích hợp về đền bù, tái định cư và khôi phục sinh kế cho người dân tái định có thể gây ra sự thiệt hại rất lớn cho các cộng đồng bịảnh hưởng, tác động nghiêm trọng tới dân cư sở tại, và dẫn đến thiệt hại nghiêm trọng về môi trường.
1.3.1.1. Chính sách tái định cư bắt buộc của Ngân hàng Thế giới (WB)
Chính sách tái định cư bắt buộc của Ngân hàng Thế giới gồm các mục tiêu chính:
i) Đảm bảo các hộ bịảnh hưởng do dự án phải được hưởng lợi từ dự án và ít nhất cũng khôi phục hoặc cải thiện được cuộc sống, đặc biệt là đối với những nhóm người dễ bị tổn thương. Đây phải được xem như là kế hoạch phát triển. Kế hoạch tái định cư không tự nguyện là một phần của dự án;
ii) Cần tránh hoặc giảm thiểu tối đa tái định cư không tự nguyện/bắt buộc khi có thể; và
iii) Khi không thể tránh được việc di dời, cần phải: cung cấp đầy đủ nguồn đầu tư và cơ hội chia sẻ lợi ích của dự án cho các hộ bịảnh hưởng.
Chính sách có những điều khoản chủ yếu được tóm tắt như dưới đây: - Đền bù đầy đủ theo giá thay thế trước khi trước khi trưng dụng đất.
- Giúp đỡ các hộ bị ảnh hưởng trong thời gian chuyển tiếp ở nơi định cư mới.
- Giúp đỡ hộ bị ảnh hưởng phục hồi mức sống, tạo thu nhập, tăng cường năng lực sản xuất hay ít nhất cũng hồi phục lại mức sống của họ như trước khi có dự án.
- Đặc biệt chú ý đến nhóm người nghèo và dễ bị tổn thương nhất.
- Có sự tham gia của cộng đồng trong quá trình lập và thực hiện kế hoạch tái định cư.
- Những người tái định cư cần phải được hoà nhập về mặt kinh tế-xã hội với cộng đồng tiếp nhận. Cần tham vấn với cộng đồng tiếp nhận.
- Các thủ tục pháp lý sẽ không bị cản trở khi xem xét đền bù và phục hồi cuộc sống. Những người chiếm dụng trái phép sau ngày giới hạn sẽ không được đền bù.
Kế hoạch tái định cư có mục tiêu phục hồi và cải thiện sinh kế cho các hộ phải di dời càng nhanh càng tốt. Khi không tránh được số lượng lớn người phải di dời, cần có kế hoạch đền bù, tái định cư, thời gian và nguồn vốn thực hiện chi tiết. Kế hoạch tái định cư với chiến lược phát triển và nguồn vốn đầu tư nhằm cải thiện hoặc ít nhất cũng phục hồi được mức sống cho các hộ bịảnh hưởng. Chiến
lược tái định cư trên cơ sở đất đền đất cho người dân, nếu không có đất cần tạo cơ hội để tìm kiếm hoặc tự tạo việc làm cho họ. Kế hoạch tái định cư cần được lập chi tiết vềđền bù, di chuyển, cơ cấu về tổ chức thực hiện, nguồn tài chính và nhân lực đểđạt được mục tiêu về phục hồi thu nhập.
1.3.1.2. Chính sách tái định cư bắt buộc của Ngân hàng Phát triển châu Á
Có ba yếu tố quan trọng trong tái định cư bắt buộc, đó là:
(i) Đền bù những tài sản bị mất và những thiệt hại về sinh kế và thu nhập, (ii) Hỗ trợ di dời bao gồm cung cấp địa điểm di dời với các dịch vụ và phương tiện thích hợp, và
(iii) Hỗ trợđể khôi phục đạt được ít nhất bằng mức sống trước khi có dự án. Đối với những dự án đòi hỏi di chuyển người dân thì tái định cư phải là phần tổng hợp trong thiết kế dự án và phải được giải quyết từ các giai đoạn đầu tiên trong chu trình dự án, có nghiên cứu các nguyên tắc sau đây:
- Tránh tái định cư bắt buộc ở những nơi có thể bố trí dân cư tại chỗ.
- Khi không thể tránh khỏi di dân, cần giảm đến mức tối đa việc di chuyển bằng cách xem xét tất cả các phương án thiết thực của dự án.
- Những người bị buộc phải di chuyển cần được đền bù và trợ giúp, sao cho tương lai kinh tế và xã hội của họ nhìn chung cũng sẽ được thuận lợi như khi không có dự án.
- Những người bị ảnh hưởng cần phải được thông tin đầy đủ và được tham khảo ý kiến về các phương án tái định cư và đền bù.
- Những thiết chế văn hoá và xã hội hiện hữu của những người bị di chuyển và của những người ở nơi tiếp nhận dân tái định cư cần phải được hỗ trợ và sử dụng tới mức tối đa có thể, và những người bị di chuyển cần phải được hoà nhập về mặt kinh tế và xã hội vào cộng đồng nơi họ di chuyển tới.
- Việc thiếu các quyền pháp lý chính thức về đất của một số nhóm xã hội bị ảnh hưởng không thể cản trở việc họđược đền bù; cần chú ý đặc biệt đến những hộ gia đình mà chủ hộ là phụ nữ và những nhóm xã hội dễ bịảnh hưởng khác.
- Tái định cư bắt buộc cần phải được nhận thức và thực hiện tới mức tối đa như một phần của dự án.
- Toàn bộ chi phí tái định cư và đền bù cần được thực hiện trong chi phí và hiệu ích của dự án.
- Những chi phí về đền bù và tái định cư có thể được xem xét đưa vào vốn vay của Ngân hàng đối với dự án.
1.3.2. Những kinh nghiệm về tái định cư và khôi phục sinh kế bền vững trong tái định cư của một số nước trong khu vực
1.3.2.1. Trung Quốc
Trung Quốc đã được coi là một trong những nước có chính sách tái định cư tốt và phù hợp với đa số các yêu cầu của các tổ chức cho vay vốn, đặc biệt trong các nỗ lực nhằm khôi phục cuộc sống và nguồn thu nhập cho các hộ bị ảnh hưởng.
Mục tiêu bao trùm của chính sách tái định cư của Trung Quốc là hạn chế đến mức tối đa việc thu hồi đất cũng như số lượng người bị ảnh hưởng của dự án. Song nếu việc tái định cư là không thể tránh khỏi thì cần có sự chuẩn bị các kế hoạch cẩn thận đểđảm bảo cho những người bịảnh hưởng được đền bù và hỗ trợ đầy đủ, có tính đến các lợi ích của Nhà nước, tập thể và cá nhân, và dần dần làm cho những người bị ảnh hưởng khôi phục lại hoặc cải thiện thêm mức sống ban đầu của họ.
Theo đánh giá của một số chuyên gia tái định cư, sở dĩ Trung Quốc có những thành công nhất định trong công tác tái định cư là do họ đã xây dựng các chính sách và thủ tục rất chi tiết, ràng buộc đối với các hoạt động tái định cư trong các lĩnh vực khác nhau, đặc biệt trong hoạt động tái định cư của các công trình thuỷđiện, hồ chứa. Mục tiêu của các chính sách này là cung cấp các cơ hội phát triển cho tái định cư, với phương thức tiếp cận cơ bản là tạo các nguồn lực sản xuất cho những người tái định cư. Các kế hoạch tái định cư chi tiết cùng các thoả thuận phục hồi kinh tế cho từng làng, từng hộ gia đình bị ảnh hưởng được
chuẩn bị trước khi thông qua dự án. Để đảm bảo sau khi tái định cư, việc hỗ trợ cho những người bị di chuyển vẫn được tiếp tục, các quy định quốc gia quy định rằng cần phải lập ra một quỹ phát triển hồ chứa và duy trì nó trong 10 năm, sử dụng một phần thu nhập của dự án. Bên cạnh việc có chính sách tốt thì nhân tố quan trọng thứ hai khiến hoạt động tái định cưở Trung Quốc thành công là năng lực thể chế mạnh của các chính quyền địa phương. Chính quyền cấp tỉnh chịu trách nhiệm hoàn toàn trong việc thực hiện chương trình tái định cư.
Quyền sở hữu tập thể là một nhân tố quan trọng khác làm cho việc thực hiện tái định cưở Trung Quốc có nhiều thuận lợi, đặc biệt ở nông thôn. Tiền đền bù đất đai bị mất không trả cho từng hộ gia đình và được cộng đồng sử dụng để tìm kiếm, phát triển đất mới hoặc mua của các cộng đồng sở tại hay dùng để phát triển cơ sở hạ tầng. Chính quyền thôn, xã sẽ chịu trách nhiệm phân chia lại đất cho các hộ bịảnh hưởng.
1.3.2.2. Thái Lan
Ở Thái Lan, Hiến pháp năm 1982 đã quy định khi trưng dụng đất cho các mục đích xây dựng cơ sở hạ tầng, quốc phòng, phát triển nguồn tài nguyên cho đất nước, phát triển đô thị, cải tạo đất đai và các mục đích công cộng khác phải thực hiện đền bù theo giá thị trường cho những người hợp pháp về tất cả những thiệt hại do việc trưng dụng gây ra. Trên cơ sở này, các ngành có các quy định chi tiết cho việc thực hiện trưng dụng đất của ngành mình theo những nguyên tắc đã quy định trong Hiến pháp.
Năm 1987, Thái Lan ban hành Luật về Trưng dụng bất động sản mang tên B.E. 2530 áp dụng cho việc trưng dụng đất cho các mục đích xây dựng tiện ích công cộng, quốc phòng, phát triển nguồn tài nguyên hoặc các lợi ích khác cho đất nước, phát triển đô thị, nông ngiệp, công nghiệp, cải tạo đất đai và các mục đích công cộng khác. Luật này cũng quy định các nguyên tắc trưng dụng đất, các nguyên tắc tính giá trị đền bù các loại tài sản bị thiệt hại, trình tự lập và phê duyệt dự án và đền bù, tái định cư, trình tựđàm phán, nhận tiền đền bù, trình tự
khiếu nại và giải quyết khiếu nại, trình tựđưa ra toà án.
Tuy nhiên, Luật B.E.2530 cũng chỉ quy định các nguyên tắc chung, không quy định cụ thể, vì vậy, từng ngành có các quy định riêng cho ngành mình về các trình tự và nguyên tắc cụ thể để xác định giá trị đền bù và thực hiện tái định cư cho người bị thu hồi đất. Trong việc thực hiện thì ngành điện lực thực hiện tốt nhất. Cơ quan điện lực Thái Lan là nơi có nhiều dự án tái định cư lớn nhất nước đã có chính sách riêng về đền bù và tái định cư với mục tiêu "đảm bảo cho những người bịảnh hưởng một mức sống tốt hơn" thông qua việc cung cấp cơ sở hạ tầng nhiều hơn và tốt hơn, đảm bảo cho người bịảnh hưởng có thu nhập cao hơn và được tham gia nhiều hơn vào quá trình phát triển. Chính sách đền bù và tái định cư của cơ quan Điện lực Thái Lan đã vượt trên các đòi hỏi về mặt pháp lý của luật pháp Thái vì được xây dựng với mục tiêu nâng cao mức sống của những người bịảnh hưởng và trên thực tếđã tỏ ra có hiệu quả trong nhiều dự án đập lớn của Thái Lan.
1.3.3. Những chính sách về tái định cư và khôi phục sinh kế cho người dân tái định cư của Việt Nam
Hiện tại Việt nam chưa có các quy định cụ thể và thống nhất về di dân - tái định cư nói chung và triển khai công tác này trong các dự án phát triển. Các kế hoạch di dân tái định cư thường được xây dựng tùy theo điều kiện cụ thể của dự án và khả năng của nhà đầu tư.
Trước năm 1993, Nhà nước có thể thu hồi đất mà không đền bù gì hoặc chỉ đền bù cho chính quyền địa phương hoặc tổ chức tập thểđã được cấp đất. Cơ sở pháp lý cho chính sách tái định cư dần dần được hình thành với sự ra đời của Hiến pháp năm 1992 và Luật Đất đai năm 1993, kèm theo đó là hướng dẫn thực hiện trong Nghị định 22/1998/NĐ-CP, cùng với những cải thiện trong Luật Đất đai năm 2003. Cho đến nay, luật đã quy định là phải đền bù những thiệt hại về đất và các tài sản kèm theo đất. Các biện pháp hỗ trợ ổn định mức sống của những đối tượng bị ảnh hưởng đã được đưa ra với nguyên tắc chung là nơi tái
định cư phải có điều kiện sống ít nhất là ngang bằng hoặc tốt hơn.
Dưới đây là tóm tắt một số văn bản pháp luật về tài nguyên thiên nhiên, đất đai và các chính sách liên quan đến đền bù, tái định cư từ năm 1993.
- Luật Đất đai 1993
- Nghị định 90/NĐ-CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ về quy định đền bù những thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất.
- Nghịđịnh 87/NĐ-CP ngày 17/8/1998 của Chính phủ về giá đất.
- Nghịđịnh 17/NĐ-CP ngày 21/3/1998 điều chỉnh Phần 2, Điều 4 của Nghị định 87/CP về quy định khung giá các loại đất.
- Nghịđịnh 22/1998/NĐ-CP vềđền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất. - Luật Đất đai 2003.
- Nghịđịnh 181/2004/NĐ-CP của Chính phủ về thực hiện Luật Đất đai. - Nghị định 188/2004/NĐ-CP về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất.
- Thông tư số 114/2004/TT-BTC ngày 26/11/2004 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghịđịnh 188/2004/NĐ-CP, hướng dẫn phương pháp xác định giá đất và tổ chức thực hiện.
- Nghịđịnh 197/2004/NĐ-CP về đền bù, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
1.3.4. Kinh nghiệm tái định cư và khôi phục sinh kế của công trình thuỷ điện Hoà Bình
Theo số liệu của Ban công tác Sông Đà tỉnh Hòa Bình đến thời điểm năm 2011 điều tra số liệu bổ sung thì tổng số dân được di chuyển ra khỏi vùng lòng hồ là 16913 hộ, 69275 khẩu là đồng bào các dân tộc Mường, Dao, Tày, Kinh, Thái của 26 xã, phường và 10 điểm ngoài vùng có tập trung dân cư xen ghép các xã.
1.3.4.1. Chính sách tái định cưđược áp dụng
- Khi Nhà nước có chủ trương lấy mặt bằng xây dựng nhà máy thủy điện Hòa Bình, Nhà nước có chính sách hỗ trợ mỗi hộ dân di chuyển trong nội địa
800.000 đồng/hộ; di chuyển ra ngoài xã 1.500.000 đồng/hộ, mỗi hộ dân 6 tháng gạo, bình quân 1 khẩu 15kg.
- Đền bù công trình phụ, cây cối trong vườn nhà - Hỗ trợđền bù sân phơi, giếng nước
- Hỗ trợ bốc dỡ di chuyển mồ mả...
- Đền bù đất sản xuất theo công thức: (Năng suất bình quân) x (giá thóc thu mua tại thời điểm) x (3 năm).
+ Cây lâu năm, cây công nghiệp, cây lâm nghiệp đền bù theo giá do Ban quản lý công trình thủy điện Hòa Bình quy định.
+ Đền bù công trình kiến trúc công cộng: Đền bù 60% giá trịđể các hợp tác xã, các đơn vị tập thể di chuyển và xây dựng lại nơi ở mới.
+ Nhà nước hỗ trợ kinh phí xây dựng các công trình mới tại khu tái định cư như đường giao thông, công trình thủy lợi thông qua phương thức cấp chỉ tiêu lương thực theo định mức ngày công của khối lượng xây dựng.