2.1. Cơ sở lý luận về phân quyền tài chính
2.1.3. Lợi ích và hạn chế của phân quyền tài chính
2.1.3.1. Lợi ích
Phân quyền tài chính dường như đã trở thành xu hướng trong cải cách thể chế tài chính của nhiều quốc gia, đặc biệt là đối với các quốc gia đang phát triển đều coi đây là một trong những biện pháp nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, giảm đói nghèo, nâng cao tính hiệu lực hiệu quả của bộ máy hành chính nói chung. Nước Nga sau Liên Xô cũng chuyển dần quyền ban
hành chính sách kinh tế cho các chính quyền địa phương cùng với thực hiện tư hữu hóa và thị trường hóa trên tồn quốc, những quốc gia có diện tích rộng lớn, hệ thống chính quyền nhiều cấp và phân quyền đã trở thành truyền thống như Mỹ, Đức, Canada thậm chí cả Trung Quốc… cũng nhấn mạnh đến việc trao quyền nhiều hơn cho các chính quyền cấp dưới. Vậy phân quyền tài chính có lợi ích gì, dựa trên cơ sở tổng hợp các lý thuyết về phân quyền tài chính nêu trên, có thể chỉ ra một số nội dung cơ bản sau:
(1) Với lợi thế rõ ràng, chính quyền địa phương có thể nhanh chóng nắm bắt được tâm tư nguyện vọng, nhu cầu của người dân thuộc khu vực quản lý, do đó phân quyền tài chính, trao quyền cung cấp sản phẩm cơng cộng cho chính quyền địa phương sẽ giúp tối ưu hóa và nâng cao hiệu quả phân phối các nguồn lực trong xã hội. Điều này rất có ý nghĩa đối với các quốc gia
kém và đang phát triển có nguồn ngân sách tài chính trung ương hạn chế. (2) Cũng với lợi thế gần dân hơn so với chính quyền trung ương, các thơng tin phát sinh tích cực hay tiêu cực trong khu vực sẽ nhanh chóng được chính quyền địa phương nắm bắt, kịp thời đưa ra biện pháp giải quyết. Phân quyền giúp chính quyền địa phương phát huy được ưu thế về thơng tin, có lợi cho việc đáp ứng nhu cầu nguyện vọng cũng như xử lý các vấn đề bức xúc của người dân, cung cấp những sản phẩm cơng cộng thiết thực nhất phù hợp,
góp phần nâng cao đời sống nhân dân.
(3) Giữa các chính quyền địa phương có sự cạnh tranh trong nâng cao năng lực cung ứng hàng hóa, dịch vụ cơng cho người dân, và trong bản thân nội bộ chính quyền địa phương các quan chức chính quyền cũng tìm cách ban hành nhiều chính sách kinh tế tốt, quan tâm đến đời sống người dân để nâng cao thành tích của mình. Lý thuyết “bỏ phiếu bằng chân” cho thấy người dân sẽ có xu hướng chuyển đến sinh sống đến khu vực mà mình cảm thấy tốt hơn, bỏ phiếu cho chính quyền làm tốt hơn, nên phân quyền tài chính sẽ giúp chính
trách nhiệm với công việc, cải thiện mối quan hệ với người dân. Sự cạnh
tranh này xét về ý nghĩa toàn cục là động lực cho sự phát triển kinh tế xã hội của cả quốc gia. Mặt khác, người dân cũng có cơ hội để bày tỏ nhiều hơn mong muốn nguyện vọng của mình, tích cực tham gia vào các hoạt động chính trị xã hội tại địa phương cũng như trên phạm vi toàn quốc.
(4) Với giả thiết người dân khơng bị hạn chế về khu vực mình có thể lựa chọn sinh sống, nếu cảm thấy khơng hài lịng với chính quyền địa phương hiện tại, và việc bỏ phiếu bằng tay khơng thay đổi được tình hình, thì họ hồn tồn có quyền lựa chọn chuyển đi nơi khác. Như vậy chí ít quyền con người được đảm bảo trong trường hợp này.
(5) Nâng cao trách nhiệm tài chính. Trong phân quyền tài chính, ngân sách luôn là mối quan tâm hàng đầu của các chính quyền địa phương. Thu nhập của chính quyền địa phương chủ yếu đến từ các nguồn thu thuế cố định và bộ phận nguồn thuế lưu động, phân tán. Đương nhiên chính quyền phải tìm cách duy trì bổ sung thêm nhiều nguồn thu thuế cố định và giảm dần lượng lưu động, phân tán. Để làm được vậy, chính quyền địa phương cần không ngừng nâng cao trách nhiệm tài chính, mở rộng mạng lưới thu thuế, phát huy đầy đủ tính tích cực của mình trong quản lý và thu thuế để đảm bảo nguồn ngân sách đủ cho việc cung ứng sản phẩm cộng cộng đến người dân. Chế độ tập quyền tài chính sẽ khơng có được điều này, thậm chí quan chức chính quyền hồn tồn có thể sử dụng ngân sách vào các mục đích sai trái, gây thất thốt trong q trình cung cấp sản phẩm cơng cộng. Ngun nhân là vì ỷ lại vào ngân sách trung ương phân bổ, và người dân địa phương này có thể khơng ủng hộ họ thì địa phương khác cũng sẽ bỏ phiếu cho họ do thiếu thông tin và không chịu ảnh hưởng bởi tác động tiêu cực của những vấn đề trên.
2.1.3.2. Hạn chế
Bên cạnh những quan điểm ủng hộ phân quyền tài chính vì lợi ích nêu trên, thì cũng có khơng ít lý thuyết cho rằng nên thận trọng khi phân quyền tài
chính, rằng nó khơng hề ưu việt hơn khi so với tài chính tập quyền. Rõ ràng khi đánh giá một vấn đề cần xem xét bằng tư duy biện chứng, phân quyền hay tập quyền bản thân đều có mặt ưu và nhược, đối với từng lĩnh vực từng sự việc cụ thể mức độ ưu nhược lại được thể hiện khác nhau. Vậy nên để xây dựng một thể chế phân quyền hợp lý, cần phát huy mặt ưu và hạn chế tối đa mặt nhược của nó. Dưới đây là một vài nhược điểm của phân quyền tài chính.
(1) Cần chú ý rằng khi khẳng định phân quyền tài chính sẽ giúp mang lại hiệu quả cao hơn trong cung cấp sản phẩm công cộng dành cho địa phương so với chính quyền trung ương, thì đi kèm với nó là một tiền đề giả thiết là người dân địa phương được độc quyền hưởng thụ sản phẩm cơng cơng, bởi vậy hồn tồn có trách nhiệm đóng thuế - mua dịch vụ. Nhưng thực tế lại không như vậy. Sản phẩm công cộng mang thuộc tính chia sẻ cùng hưởng, nó khơng hồn tồn thuộc về sở hữu của một cá nhân hay nhóm người nào, nên sản phẩm công cộng của địa phương khu vực này dù ít dù nhiều cũng lan tỏa tác dụng đến địa phương khu vực khác. Thế nên có trường hợp người dân địa phương A đóng thuế để được hưởng thụ tồn bộ lợi ích của sản phẩm công cộng, nhưng thực tế lại phải chia sẻ lợi ích cho người dân địa phương B - người khơng đóng thuế để hưởng thụ lợi ích của sản phẩm cơng cộng này. Tuy nhiên, khơng đảm bảo rằng sau đó người ở địa phương A có thể được sử dụng lợi ích của sản phẩm công cộng ở địa phương B - người đóng thuế ở địa phương B chi trả. Vậy nên tài chính tập quyền trường hợp này sẽ giải quyết tốt hơn so với tài chính phân quyền.
(2) Cạnh tranh và tranh thủ lẫn nhau giữa các địa phương.
Cạnh tranh chủ yếu diễn ra trong vấn đề thuế. Trong các nghiên cứu của Zodrow and Mieszkowski và Kanber and Keen [91], đặt giả thiết môi trường kinh tế giữa các địa phương giống nhau, chính sách thuế khác nhau và hoạch định độc lập. Để đảm bảo ngân sách và thu hút các nguồn thuế vào địa phương mình, chính quyền tìm cách ban hành chính sách ưu đãi về thuế, giảm
thuế. Điều này sẽ không quá lo ngại nếu chỉ diễn ra tại một vài địa phương với tư cách là một phần của kế hoạch phát triển kinh tế xã hội chung của cả nước, nhưng sẽ đặc biệt nguy hại nếu nó diễn ra đồng loạt theo kiểu lợi ích nhóm hồn tồn khơng hợp tác khơng vì lợi ích chung. Khi đó thiệt hại khơng chỉ là chính các địa phương đó mà cịn làm giảm nguồn thu của tài chính quốc gia, lượng sản phẩm công cộng được cung ứng cũng giảm đi và cuối cùng gánh chịu là người dân. Mặt khác thuế suất giảm sẽ trở nên hấp dẫn và thu hút mọi hoạt động kinh tế, ví dụ như các nhà đầu tư sẽ cân nhắc lựa chọn địa phương có năng suất lao động cao hay thuế suất thấp để đầu tư sản xuất kinh doanh. Điều này làm giảm hiệu quả trong phân bổ nguồn lực và cản trở sản xuất phát triển kinh tế.
Vấn đề “lợi dụng”, “tranh thủ” thể hiện trong việc cung ứng sản phẩm công. Quy mô sử dụng sản phẩm công tỷ lệ nghịch với giá thành sản phẩm. Nếu như nhiều địa phương cùng hợp tác để cung ứng một loại sản phẩm đáp ứng nhu cầu của người dân trên nhiều địa phương, khi đó sẽ càng nhiều người dân cùng tham gia chi trả hóa đơn cho sản phẩm đó, giá thành sẽ giảm, mà lợi ích được chia đều. Nhưng cũng có khi địa phương A muốn “tranh thủ’ hay “lợi dụng” sản phẩm cơng cộng của địa phương B, tìm cách che dấu nhu cầu mong muốn của mình, thực hiện chiến lược chủ nghĩa cơ hội để địa phương B phải gánh chịu toàn bộ giá thành sản phẩm cơng cộng đó. Như vậy, cả hai vấn đề tiêu cực trên đều có thể xảy ra trong điều kiện cạnh tranh thiếu hợp tác giữa các địa phương và năng lực quản lý điều hành kinh tế vĩ mô yếu kém của chính quyền trung ương.
(3) Chức năng cung ứng các sản phẩm cơng cộng có tính tồn quốc và tái phân phối thu nhập cần do chính quyền trung ương đảm nhận.
Phân quyền tài chính khơng nên gắn với nghĩa vụ cung ứng các sản phẩm cơng có tính liên khu vực hay tồn quốc, một phần bởi nguồn lực tài chính khơng đáp ứng được, một phần bởi dễ xảy ra những trường hợp tiêu cực
như đã phân tích ở trên. Các hạng mục cơng trình lớn như điện, giao thơng quốc lộ, đường sắt, cảng hàng khơng, an ninh quốc phịng… cần huy động tập trung nguồn lực lớn trong cả nước để triển khai thực hiện.
Đối với chức năng tái phân phối thu nhập, nhiều nghiên cứu cho rằng nếu giao chính quyền địa phương nhiệm vụ này sẽ khơng mang lại hiệu quả. Ngun nhân là vì chính quyền địa phương muốn thực hiện mục tiêu tái phân phối thu nhập với quy mô lớn, nâng cao mức trợ cấp cho người có thu nhập thấp tất yếu phải nâng cao mức thuế trưng thu của người có thu nhập cao. Kết quả của chính sách này khiến người có thu nhập thấp từ các địa phương khác ồ ạt kéo đến, ngược lại người có thu nhập cao từ địa phương này tìm cách rời đi nơi khác. Ngân sách theo đó sụt giảm, trong điều kiện người có thu nhập thấp cần được hỗ trợ tăng lên, miếng bánh đã trở nên bé đi nay lại phải chia ra thành nhiều phần nhỏ hơn, chính sách tái phân phối thu nhập sớm muộn cũng thất bại.
Tóm lại, lý thuyết phân quyền tài chính thế giới đã trải qua một quá trình phát triển khơng ngừng để phù hợp với từng giai đoạn thực tiễn khác nhau. Các quốc gia khi lựa chọn áp dụng một lý thuyết phân quyền tài chính đều tính tốn đến sự tương thích với thể chế chính trị, văn hóa lịch sử của quốc gia mình. Trung Quốc mặc dù không phải là quốc gia đi đầu trong nghiên cứu về lý thuyết phân quyền tài chính, song đã tiếp thu và sáng tạo nên lý thuyết phân quyền tài chính kiểu Trung Quốc gắn với tính tập quyền cao độ của chính quyền trung ương. Lý thuyết phân quyền tài chính cho đến nay cơ bản đã được định hình, tuy nhiên một trong những vấn đề quan trọng vẫn chưa thực sự đạt được sự thống nhất của các nhà nghiên cứu là tác động của phân quyền tài chính đối với tăng trưởng kinh tế.