4.2. Thực tiễn phân cấp tài chính tại Việt Nam hiện nay
4.2.2. Quá trình phân quyền tài chính tại Việt Nam
Phân quyền tài chính hay phân cấp quản lý ngân sách là một nội dung quan trọng của quản lý ngân sách nhà nước (NSNN). Phân cấp quản lý NSNN không chỉ liên quan đến công tác quản lý ngân sách mà còn liên quan đến tổ chức bộ máy và các vấn đề kinh tế - xã hội. Nội dung của phân cấp quản lý NSNN gồm 5 vấn đề chính: Phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách; Giao nhiệm vụ chi cho các cấp; Các khoản bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; Vay nợ của chính quyền địa phương; Vấn đề trao quyền tự chủ cho các đơn vị sử dụng vốn NSNN. Ở Việt Nam, phân cấp quản lý NSNN được thực hiện từ khá sớm và trong mỗi thời kỳ khác nhau mức độ phân cấp ngân sách cũng khác nhau, cụ thể như sau:
- Giai đoạn 1945 - 1972: Ngay sau ngày giành được độc lập, Chính
phủ nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã rất chú trọng đến việc xây dựng một hệ thống NSNN. Bởi vậy, một hệ thống NSNN gọn nhẹ với 2 cấp (ngân sách
trung ương và ngân sách tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương) đã được thiết lập; trong đó, nhiệm vụ quản lý NSNN được tập trung chủ yếu từ Chính phủ.
- Giai đoạn 1973 - 1983: Để hoàn thành được cả 2 mục tiêu cao cả (Giải phóng miền Nam thống nhất đất nước và xây dựng Chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc), ngày 08/4/1972 Hội đồng Chính phủ đã thơng qua Nghị định số 64 - CP về việc Ban hành Điều lệ ngân sách xã. Kể từ đó ngân sách xã đã trở thành một cấp ngân sách và được quản lý thống nhất khung pháp lý của NSNN.
- Giai đoạn 1984 - 1989: Ngày 19/11/1983, Hội đồng Bộ trưởng đã ban
hành Nghị quyết số 138/HĐBT về việc cải tiến chế độ phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương với mục đích đẩy mạnh thực hiện chủ trương phân cấp ngân sách. Việc triển khai Nghị quyết trên thực tế đã tạo được chuyển biến, tăng tính chủ động cho các địa phương trong việc cân đối ngân sách tại chỗ, các địa phương ít bị phụ thuộc vào ngân sách Trung ương. Kết quả đạt được là từ 18 tỉnh, thành phố tự cân đối được ngân sách địa phương năm 1986 tăng lên 22 tỉnh năm 1987 và 24 tỉnh năm 1988.
Mặt khác, một trong những mục tiêu cơ bản khác mà Nghị quyết 138/HĐBT hướng tới là “… cần cải tiến việc xây dựng và quản lý ngân sách huyện (và đơn vị hành chính tương đương) để chính quyền huyện thật sự trở thành một cấp quản lý ngân sách”. Như vậy, Nghị quyết 138 đã thể chế hóa và đồng bộ hóa mơ hình hệ thống NSNN với đầy đủ 4 cấp, góp phần tăng tiềm lực tài chính của Chính phủ và tăng tính chủ động cho các địa phương.
Tuy nhiên, sau một thời gian thi hành, bên cạnh những kết quả đạt được, Nghị quyết số 138 đã bộc lộ một số tồn tại, hạn chế sau: Nguồn thu ngân sách bị phân tán ra quá nhiều cấp, trung ương không tập trung và chi phối được nguồn vốn để điều hành có hiệu quả, phục vụ cho việc thực hiện những mục tiêu chủ yếu của kế hoạch kinh tế - xã hội của cả nước.
- Giai đoạn 1990 - 2000: Chính phủ đã có ý tưởng xem xét lại cơ cấu
các cấp trong hệ thống NSNN theo hướng giảm bớt cấp ngân sách trung gian, cụ thể là ngân sách cấp huyện. Theo đó, đã có một số địa phương được giao làm thí điểm mơ hình tổ chức hệ thống NSNN khơng có ngân sách huyện, tuy nhiên, ý tưởng này không hợp lý và không thuyết phục được đa số các đại
biểu Quốc hội khi thảo luận và biểu quyết thông qua Luật NSNN 1996. Vì vậy, mơ hình hệ thống NSNN với cơ cấu 04 cấp (trung ương - tỉnh - huyện - xã) vẫn được duy trì và được thể chế hóa ở cấp độ cao trong Luật NSNN năm 1996, được Quốc hội ban hành ngày 20/03/1996 và sửa đổi ngày 20/05/1998. Qua đó, chế độ phân cấp ngân sách nhà nước giữa trung ương và địa phương đã có cơ sở pháp lý ổn định giữa nguồn thu, nhiệm vụ chi cho mỗi cấp ngân sách theo luật, cũng như ổn định được tỷ lệ điều tiết và số bổ sung được từ 3- 5 năm. Một điểm đáng chú ý trong giai đoạn này là các quỹ có nguồn gốc ngân sách nhà nước được tạo lập. Tính đến ngày 12/03/2020, chỉ riêng ở cấp trung ương đã có hàng loạt các loại quỹ chủ yếu sau: Quỹ dự trữ từ các tổ chức tín dụng, Quỹ dự trữ lưu thơng lương thực, Quỹ đầu tư phát triển đơ thị, Quỹ phịng, chống lụt bão địa phương, Quỹ thưởng xuất khẩu, Quỹ tích lũy trả nợ nước ngoài, Quỹ hỗ trợ phát triển, Quỹ hỗ trợ xuất khẩu, Quỹ phòng, chống ma túy, Quỹ xóa đói giảm nghèo, Quỹ bình ổn giá,…
- Giai đoạn 2001 đến nay: Luật NSNN được thông qua ngày
20/03/1996 và thực hiện từ năm ngân sách 1997, được sửa đổi và bổ sung, thay thế năm 1998, năm 2002 và năm 2015, đánh dấu mốc lịch sử quan trọng trong công tác quản lý và điều hành ngân sách nhà nước ở Việt Nam. Qua đó tạo cơ sở pháp lý cao nhất cho hoạt động của ngân sách nhà nước. Luật NSNN năm 2015 đã kế thừa và khẳng định những nguyên tắc cơ bản của cân đối ngân sách, góp phần cơ cấu lại ngân sách nhà nước và từng bước lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia. Đến nay, sau hơn 5 năm thực hiện Luật NSNN 2015, cơ chế phân cấp quản lý NSNN đã có những tiến bộ nhất định, đảm bảo thực quyền của Quốc hội, tăng tính chủ động của Hội đồng nhân dân các cấp trong việc quyết định dự toán ngân sách, quyết định phân bổ ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách.