3.1. Quá trình hình thành, phát triển phân quyền tài chính tại Trung
3.1.2. Bước cải cách theo hướng giao quyền về địa phương trong gia
đoạn 1978-1993
Năm 1978, đặc biệt là Hội nghị Trung ương 3 khóa XI Đảng Cộng sản Trung Quốc được coi là dấu mốc quan trọng vĩ đại cho sự phát triển thần kỳ của kinh tế Trung Quốc sau đó. Trung Quốc bắt đầu thực hiện cải cách mở cửa, trọng tâm của mọi công tác và sự quan tâm của toàn Đảng toàn dân là phát triển kinh tế, xây dựng hiện đại hóa XHCN. Cùng với hàng loạt các biện pháp cải cách trong mọi lĩnh vực phục vụ cho chuyển đổi thể chế kinh tế, thể chế tài chính cũng từng bước được điều chỉnh theo hướng phân quyền. Báo cáo tại Hội nghị Trung ương 3 chỉ rõ: “Một trong những khiếm khuyết quan trọng của thể chế quản lý kinh tế nước ta (tức chỉ Trung Quốc) hiện nay là quá tập trung quyền lực, cần dũng cảm giao quyền theo chỉ đạo, để địa phương và doanh nghiệp cơng nơng có thêm nhiều chủ quyền trong kinh doanh quản lý dưới sự lãnh đạo thống nhất theo kế hoạch của nhà nước.” Phân quyền tài chính được triển khai theo tinh thần này.
Tháng 2 năm 1980 Quốc vụ viện Trung Quốc thực hiện chế độ phân quyền tài chính “Quy hoạch thu chi, phân cấp khốn ngân sách”, tức phân loại nguồn thu thành các nguồn cố định, đóng góp theo tỷ lệ cố định và phân bổ từ Trung ương. Chi tài chính chủ yếu phân chia theo quan hệ lệ thuộc của doanh nghiệp và đơn vị sự nghiệp, tài chính địa phương thu nhiều được chi nhiều, thu ít chi ít, tự cân đối trong phạm vi thu chi được quy định. Đáng chú ý là tỷ lệ phân chia giữa địa phương và Trung ương, kinh phí hỗ trợ từ Trung ương
từ điều chỉnh theo từng năm chuyển sang giữ nguyên trong 5 năm, qua đó cho thấy Trung ương đã có sự tín nhiệm vào chính quyền địa phương, nâng cao trách nhiệm gắn với bảo đảm quyền lợi của địa phương, trao thêm quyền quyết định về ngân sách tài chính, mở rộng quyền hạn trong quản lý kinh tế cho địa phương.
Năm 1985 bắt đầu thực hiện “Quy định các loại thuế, xác định thu chi, phân cấp khoán ngân sách” [129]. Tuy thu tài chính vẫn chia thành thu cố định của Trung ương, thu cố định của địa phương và thu chung, song căn cứ để phân chia đã có sự thay đổi. Nếu như trước đây phân chia nguồn thu dựa trên quyền sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước, ví như doanh nghiệp thuộc Trung ương quản lý quy về tài chính Trung ương, doanh nghiệp địa phương quy về tài chính địa phương, thì nay cơ sở để phân chia là mối quan hệ về thuế, ví như các khoản thuế có phạm vi ảnh hưởng lớn đối với kinh tế toàn quốc quy là thuế chung (Thuế chia sẻ giữa Trung ương và địa phương, gồm (1) thuế hàng hóa, thuế doanh nghiệp, thuế giá trị gia tăng (50/50); (2) thuế tài nguyên (dầu mỏ ngoài biển thuộc về Trung ương, còn lại là địa phương); (3) thuế xây dựng; (4) thuế muối; (5) thuế thu nhập cá nhân; (6) thuế thưởng doanh nghiệp quốc doanh; (7) thuế thống nhất vốn nước ngoài, doanh nghiệp liên doanh và công thương, thuế thu nhập), các khoản thuế có tác dụng điều tiết cân bằng kinh tế khu vực quy về thuế Trung ương, thuế nông nghiệp và các loại thuế nhỏ khác được coi là thuế địa phương.
Năm 1988, Trung ương tiếp tục thực hiện cải cách thể chế tài chính, triển khai chế độ khốn tài chính tồn diện, ngồi khu vực dân tộc, các tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc và thành phố quy hoạch đều áp dụng khoán tài chính với nhiều hình thức khác nhau. Nội dung chủ yếu gồm khoán tăng trưởng thu tài chính (trên cơ sở quyết tốn tài chính của năm nay, xác định tỷ lệ tăng trưởng mỗi năm sau, nếu đạt kế hoạch Trung ương và địa phương phân chia theo tỷ lệ đã được xác định, nếu vượt kế hoạch phần này địa
phương được phép giữ lại), Trung ương quyết định tỷ lệ chi trong tổng thu tài chính của địa phương, Trung ương xác định tỷ lệ phân chia phần tăng trưởng thu tài chính hàng năm, khoán tỷ lệ giao nộp ngân sách quốc gia của địa phương, xác định thu ngân sách nộp Trung ương, xác định ngân sách hỗ trợ địa phương. Giai đoạn 1983 - 1984 Trung Quốc đã có nhiều biện pháp cải cách về thuế, cơ bản xác lập hệ thống thuế trên cả nước, và việc xác định nguồn thu ngân sách của Trung ương với địa phương dựa trên các nguồn thuế là bước đi đầu tiên cho cải cách thể chế tài chính Trung ương theo hướng phân quyền.
Về bản chất, cần khẳng định lại rằng cải cách thể chế phân quyền tài chính tại Trung Quốc là q trình điều chỉnh và tái phân phối quyền lực và lợi ích giữa Trung ương với địa phương. Đó là cuộc đánh đổi lợi ích giữa nhiều chủ thể, khi là lợi ích của Trung ương chấp nhận giảm bớt để gia tăng lợi ích cho địa phương, khi thì phải hy sinh lợi ích của địa phương để tăng lợi ích cho Trung ương, hoặc địa phương này phải hy sinh lợi ích vì địa phương khác, và để phục vụ cho lợi ích của mình, các chủ thể ln tồn tại chủ nghĩa lợi ích trong một mức độ nhất định, áp dụng chiến lược và biện pháp hành động nhằm gây ảnh hưởng đến mỗi bên tham cạnh tranh mà ở đây Trung ương luôn nắm lợi thế quyền chủ động. Thể chế phân chia thu ngân sách do Trung ương quyết định, chính quyền địa phương thiếu sự độc lập về quyền lợi tài chính và khơng có quyền tự chủ. Từ năm 1978 đến 1994 xu hướng phân quyền giữ vai trò chủ đạo, cải cách thể chế tài chính trở thành một trong những nội dung quan trọng của xây dựng kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa. 1980 - 1985 và 1988 Trung Quốc thực hiện 3 lần điều chỉnh về thể chế quản lý tài chính, trong lĩnh vực kinh tế giao quyền cho địa phương, mục đích nhằm nâng cao tính tích cực của địa phương trong thu ngân sách [109]. Đồng thời Trung ương vẫn bảo đảm được lợi ích của mình thơng qua nắm quyền xác định tỷ lệ phân chia ngân sách tài chính địa phương phải giao nộp và được quyền giữ
lại. Cần chú ý đây chỉ là sự phân chia về mặt tài chính, cịn quyền lực chính trị vẫn hoàn toàn tập trung ở Trung ương. Quan sát q trình phát triển phân quyền tài chính của Trung Quốc từ sau khi thành lập cho đến trước năm 1994, có thể nhận thấy tính chất “mị đá qua sơng” vừa làm vừa sửa rất rõ, quan hệ tài chính giữa trung ương và địa phương ln biến động, thậm chí theo từng năm để phù hợp với tình hình kinh tế - chính trị, và quả thật nó chính là sản phẩm của sự thay đổi về chính trị, đi cùng những chủ trương chính sách kinh tế quan trọng của Trung Quốc. Sau cải cách mở cửa, lợi ích của địa phương đã được quan tâm đến nhiều hơn, đó cũng là yêu cầu tất yếu để có thể phát huy tính chủ động sáng tạo của các địa phương trong phát triển kinh tế.